Statens helsetilsyn 2001
Godkjent: 18.01.2001

1. Sammendrag og konklusjon

Innledning

Forskrift 1. desember 1995 nr. 928 om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. trådte i kraft 1. januar 1996. Forskriften omfatter til sammen over 10 000 barnehager og skoler og blir populært kalt «barnas arbeidsmiljølov». Forskriftens formål er å bidra til at miljøet i barnehager, skoler og andre virksomheter som nevnt i § 2 fremmer helse, trivsel, gode sosial og miljømessige forhold samt forebygger sykdom og skade. I forskriften var det bl.a. satt krav om at skolene og barnehagene skulle være godkjent innen 31. desember 1998. Det er kommunene som gir godkjenning og fører tilsyn. Statens helsetilsyn har lagt til grunn at kommunens godkjenning og tilsyn med hjemmel i kommunehelsetjenesteloven er en helsetjeneste. Disse aktivitetene omfattes dermed av tilsynsloven. Fylkeslegen og Helsetilsynet fører på dette grunnlag statlig tilsyn med kommunenes godkjenning av, og tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

Fylkeslegene gjennomførte i 1999 og første kvartal 2000 tilsyn med kommunenes arbeid med godkjenning av og tilsyn med barnehager og skoler i henhold til forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. Tilsynet ble gjennomført som systemrevisjoner og omfattet områdene:

  • kommunenes arbeid med godkjenning av virksomheter som omfattes av forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler m.v.
  • kommunenes tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

Det ble gjennomført tilsyn i til sammen 58 kommuner fordelt på 19 fylker. Det betyr at det i hvert fylke er ført tilsyn med 2 - 4 kommuner. Denne oppsummeringsrapporten er basert på de funn som er beskrevet i fylkeslegenes rapporter til de kommunene der tilsynet ble gjennomført.

Funn
I denne rapporten som i tilsynsrapportene er "funn" brukt som et samlebegrep for avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områder.

  • Det ble påpekt manglende eller for sen godkjenning av skoler og barnehager i 34 kommuner.
  • Det ble påpekt utilstrekkelig system for tilsyn i 34 kommuner. I sju av disse kommunene ble dette delvis begrunnet med at ansvaret for tilsynet ikke var plassert.
  • Det ble påpekt mangelfull internkontroll med kommunens godkjenning og / eller tilsynsaktiviteter i 34 kommuner.
  • Det ble påpekt mangelfull avklaring av ansvar og oppgaver knyttet til godkjenning og tilsyn med barnehager og skoler i 23 kommuner.
  • Det ble påpekt mangelfull sikring av nødvendig kompetanse ved godkjenningen og ved tilsyn, jf. kommunehelsetjenesteloven § 3-3, i 16 kommuner. Videre ble det påpekt at kommunelegens tilråding og begrunnelse ikke følger saken i kommunens videre behandling, jf. kommunehelsetjenesteloven § 3-4, i tre kommuner.
  • Det ble påpekt feil saksbehandling i åtte kommuner.

Vurdering og konklusjon
Kommunene som det var ført tilsyn med:

  • var generelt sent ute med godkjenningsprosessen i forhold til fristen 31. desember 1998. De fleste kommunene var 1 ½ - 2 år etter fristen kommet i gang med dette arbeidet. Det kan stilles spørsmål om kommunene hadde sikret nødvendig kvalifikasjoner ved behandling av søknad om godkjenning.
  • var kommet kort i arbeidet med å føre et systematisk tilsyn med miljørettet helsevern i skoler og barnehager.
  • hadde generelt mangelfullt styringssystem for godkjenning og tilsyn med barnehager og skoler. I mange kommuner var organisering og ansvar for oppgaver i forbindelse med godkjenning av og tilsyn med miljørettet helsevern i skoler og barnehager uklart. Det fremgår av rapportene at det er en klar sammenheng mellom manglende system for godkjenning og tilsyn og manglende ansvarsplassering.

Kommunene som det er ført tilsyn med vil bli fulgt opp av fylkeslegene inntil avvikene er lukket. Statens helsetilsyn har myndighet til å gi påbud til kommuner som ikke påser at skoler og barnehager oppfyller forskriftens krav, jf. lov om statlig tilsyn § 5.

Med utgangspunkt i forskriftens formål og virkeområde bør det vurderes om brukernes klageadgang er tilfredsstillende ivaretatt.

2. Bakgrunn

Forskrift 1. desember 1995 nr. 928 om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. trådte i kraft 1. januar 1996. Barnehager og skoler kan ses på som barn og unges arbeidsplass og er foruten hjemmet, det sted barna oppholder seg mest i løpet av dagen. Forskriften omfatter til sammen over 10 000 barnehager og skoler og blir populært kalt «barnas arbeidsmiljølov». Forskriftens formål er å bidra til at miljøet i barnehager, skoler og andre virksomheter som nevnt i § 2 fremmer helse, trivsel, gode sosial og miljømessige forhold samt forebygger sykdom og skade.

Barn og unges "arbeidsmiljø" er et viktig område som er fokusert på så vel politisk som faglig. Det er nedsatt en interdepartemental arbeidsgruppe for å vurdere en egen arbeidsmiljølov for barn. Arbeidet med en slik lov har blitt stilt i bero bl.a. i påvente av en grundigere vurdering av hvordan eksisterende regelverk fungerer. Sentrale vurderingstemaer er spørsmål om statlig eller kommunalt tilsyn og godkjenning for skoler og barnehager.

En del kommuner har vært kritiske til kostnadene knyttet til oppgradering av barn og unges "arbeidsmiljø" som en følge av forskriften. Det er imidlertid ikke nytt at det stilles krav til miljøet som omgir barna på skolen. «Forskrift om de hygieniske forhold i bygninger og på områder som nyttes til eller i forbindelse med skolegang» fra 1963 hadde flere bestemmelser om barnas fysiske miljø, for eksempel om inneklima, hygiene, sanitære forhold m.v. altså de samme bestemmelsene som regnes som de mest kostnadskrevende å etterleve i den nye forskriften.

Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. stiller krav til forhold av betydning for barnas helse og trivsel som går ut over det fysiske miljøet. Måltider, mulighet for fysisk aktivitet og sosiale forhold er eksempler på viktige faktorer for en god helse og trivsel i skolen eller barnehagen.

Ved at det stiller krav om internkontroll er ansvaret for å påse og dokumentere at kravene oppfylles tydeligere plassert hos leder og eier i forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler enn det var i den gamle forskriften. Gjeldene forskrift stiller også krav om godkjenning av alle skoler og barnehager som omfattes av forskriftens virkeområde. Fristen for godkjenning av landets skoler og barnehager er i forskriften satt til 31. desember 1998 (§ 6 siste ledd).

3. Målsetting for fylkeslegenes tilsyn

Målsettingen med fylkeslegens tilsyn var å påse at kommunen ivaretar sin myndighet med hensyn til godkjenning av og tilsyn med barnehager og skoler og at dette arbeidet er i tråd med de krav nasjonale myndigheter stiller. Felles tilsyn skal bl.a. bidra til at disse myndighetskravene tolkes likt i hele landet. Videre hadde tilsynet som mål å bidra til forbedring av kommunens godkjenning og tilsyn med miljørettet helsevern i skoler og barnehager.

Fylkeslegene fører tilsyn med at kommunene ivaretar sin myndighet i samsvar med forskriftens krav og faglige retningslinjer. Fylkeslegene fører således ikke tilsyn med den enkelte skole eller barnehage. Det er det kommunene som gjør.

Erfaringene fra fellestilsynet er også et viktig grunnlag for å vurdere regelverkets hensiktsmessighet i seg selv og forholdet til andre måter å sikre barnas "arbeidsmiljø".

4. Metode

Tilsynet ble gjennomført som systemrevisjoner i samsvar med Helsetilsynets "Prosedyrer for systemrevisjon". Det vil si at tilsynet tar utgangspunkt i den plikt virksomheter som yter helsetjenester har etter lov om statlig tilsyn med helsetjenesten (tilsynslovens §3) til å etablere systematiske tiltak som sikrer at virksomheten planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med allment aksepterte faglige normer og krav gitt i medhold av lov eller forskrift (internkontroll). Internkontroll er å betrakte som et lovpålagt styringssystem.

Rapporten må ikke tolkes som utrykk for den generelle status i kommunene. Kriterier som er lagt til grunn for utvelgelse av kommuner til dette fellestilsynet gir ikke grunnlag for det.

I fylkeslegenes rapporter oppsummeres funnene i avvik og merknader.

Avvik: Manglende oppfyllelse av myndighetskrav.

Merknad: Et forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynsmyndigheten mener det er et forbedringspotensiale.

5. Gjennomføring

Det ble gjennomført tilsyn i 58 kommuner fordelt på 19 fylker. Det betyr at det i hvert fylke er ført tilsyn med 2 - 4 kommuner.

Tilsynet ble i alle fylkene gjort med utgangspunkt i en veileder utarbeidet av en arbeidsgruppe sammensatt med personer fra Helsetilsynet og fylkeslegene, samt Helsetilsynets prosedyre for systemrevisjoner. Fylkeslegene valgte kommunene de ønsket å føre tilsyn med. Det er ikke foretatt noe representativt statistisk utvalg av kommuner, men det ble i fylkene lagt vekt på å velge kommuner som ikke er like i størrelse og organisering. Det ble også valgt en større bykommune i de fylker dette var aktuelt.

Tilsynene ble gjennomført i 1999 og i første halvår 2000. Perioden for gjennomføring ble forlenget med ½ år pga. fylkeslegenes tilsyn med kommunenes 2000(Y2K)-arbeid i helsesektoren.

6. Myndighetskrav

I henhold til kommunehelsetjenesteloven kap 4a samt forskrift om miljørettet helsevern i skoler og barnehager §§ 6 og 25, er det kommunene som har myndighet til å godkjenne og føre tilsyn med miljørettet helsevern i skoler og barnehager. At kommunene er tilsynsmyndighet innebærer at de har ansvar for å påse at forskriften etterleves i barnehager og skoler. Denne myndigheten omfatter også ansvaret med å påse at disse virksomhetene er godkjente.

Kommunene skal etter tilsynsloven § 3 etablere internkontrollsystem og føre kontroll med sine helsetjenester. Helsetilsynet har lagt til grunn at kommunens godkjenning av og tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler er å anse som en del av kommunens helsetjeneste. I forhold til barnehager og skoler betyr dette at kommunen skal kunne dokumentere at de har et system for å godkjenne virksomhetene samt, gjennom sitt tilsyn, et system for å påse at forskriften etterleves.

Fylkeslegene fører tilsyn med kommunens myndighetsutøvelse hva angår godkjenning og tilsyn av miljørettet helsevern i barnehager og skoler. Dette tilsynet skiller seg ut fra andre tilsyn fylkeslegen utfører der det føres tilsyn med tjenesteytingen direkte ovenfor pasienter (for eksempel legevakt og pleie- og omsorgstjenestene, se vedlegg 1). Ved dette tilsynet er det lagt hovedvekt på kommunenes styringssystem (internkontroll) for sitt arbeide med å gi godkjenning og føre tilsyn.

Fylkeslegenes tilsyn omfattet områdene:

  • kommunenes arbeid med godkjenning av virksomheter som omfattes av forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv.
  • kommunenes tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

Innen for både godkjenning og tilsyn ønsket Helsetilsynet videre at fylkeslegene skulle få nærmere oversikt over:

  • etablering av internkontroll/styringssystem
  • organisering - fordeling av ansvar oppgaver og myndighet
  • sikring av nødvendig kompetanse
  • saksbehandling ved godkjenning.

Godkjenning
I forbindelse med tilsynet med kommunenes systematiske godkjenning, ønsket Helsetilsynet at fylkeslegene skulle få en nærmere oversikt over:

  • antall godkjenningspliktige skoler og barnehager i kommunen og av disse antall godkjente.
  • om dispensasjoner er gitt innenfor de grenser forskriften med merknader trekker opp.
  • om godkjenninger er gitt på vilkår, evt hvor mange.

Tilsyn
I 1999 var det forventet at kommunene i det minste hadde laget planer for sitt tilsyn med miljørettet helsevern i skoler og barnehager, herunder:

  • om det var tatt stilling til hvem som skulle ivareta oppgavene
  • hvordan og når tilsyn med skoler og barnehager skulle gjennomføres.

Internkontroll generelt
Kommunene skal føre internkontroll med sine helsetjenester, sentrale tema er:

  • om kommunen hadde oversikt over og kunnskap om krav i lov eller forskrift,
  • om den som er gitt oppgaven med og myndigheten til å godkjenne barnehager og skoler var kjent med regelverket som gjelder godkjenning og innholdet i dette relatert til egen virksomhet, og
  • om den som var gitt myndighet til å føre tilsyn med barnehager og skoler var kjent med regelverket som gjelder tilsyn, jf. under, og innholdet i dette relatert til egen virksomhet.

Organisering - fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet
Fordi kommunen både, for mange av de aktuelle virksomhetene, er eier og tilsynsmyndighet (jf. vedlegg 1), er det av stor betydning hvordan kommunen har organisert henholdsvis arbeidet med å godkjenne og føre tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler, herunder

  • hvem i kommunen som er gitt oppgaven henholdsvis å godkjenne og føre tilsyn,
  • om det er fattet vedtak om delegasjon av myndighet til å godkjenne og føre tilsyn, og
  • om ansvarsforhold, oppgaver og myndighet er klart beskrevet på begge områder.

Sikring av nødvendig kvalifikasjoner
Det er satt krav i kommunehelsetjenesteloven § 3-3 om at kommunen skal ha personell med nødvendige kvalifikasjoner. I denne sammenheng betyr det om kommunen hadde sikret personell som både har nødvendig kompetanse og som var tilgjengelig i nødvendig utstrekning ved planlegging og gjennomføringen av henholdsvis godkjenning av og tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler. Videre er det et krav i kommunehelsetjenesteloven § 3-4 at kommunelegens tilråding og begrunnelse altid skal følge saken når kommunen behandler saker om miljørettet helsevern.

Saksbehandling ved godkjenning av miljørettet helsevern i skoler og barnehager
Helsetilsynet ønsket også at fylkeslegene etter dette tilsynet skulle ha oversikt over i) om vedtak om avslag på søknad om godkjenning begrunnes, og ii) om vedtak om godkjenning begrunnes.

7. Funn

I denne rapporten som i tilsynsrapportene er "funn" brukt som et samlebegrep for avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områder

Godkjenning
Det ble påpekt mangler ved godkjenningen i 34 kommuner knyttet til godkjenning. Funnene viste at mange av kommunene ved revisjonstidspunktet ennå ikke hadde godkjent noen barnehager og skoler, eller at de hadde kommet meget kort.
Eksempel på påvist avvik, godkjenning:

Kommunen har ikkje handsama innkomne søknader om godkjenning frå skolar og barnehagar i kommunen.

Avviket er basert på følgjande observasjonar:

  • Kommunen har hausten 1999 motteke søknader om godkjenning frå alle aktuelle skular og barnehagar.
  • Ingen søknader er behandla.
  • Kommunen har ikkje fastlagt korleis saksbehandlinga vidare skal skje.

Tilsyn
Som nevnt over var det satt krav om at kommunene som et minimum måtte fremlegge en plan for hvordan de skulle følge opp sitt tilsynsarbeidet på en systematisk måte. Det ble funnet at 34 kommuner hadde et utilstrekkelig tilsyn. I sju av disse kommunene var begrunnelsen at ansvaret for tilsynet ikke var plassert. Helsetilsynets vurdering er at kommunenes helsetjeneste generelt var kommet kort i arbeidet med å føre et systematisk tilsyn med skoler og barnehager.

Eksempel på påvist avvik, tilsyn:

Kommunen fører ikke tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

  • Det foreligger ikke noe plan for, og det er ikke utarbeidet retningslinjer eller prosedyrer for hvordan et slikt tilsyn skal utføres,
  • Det er ikke gjennomført systematisk tilsyn etter forskriften
  • Personell mangler pr. d.d. opplæring i relevant tilsynsmetodikk
  • Det er ulik oppfatning i hva "tilsyn" er etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

Internkontroll / styringssystem
Helsetilsynet har lagt til grunn at kommunenes godkjenning og tilsyn med barnehager og skoler omfattes av tilsynsloven, og at det dermed er satt krav om å føre internkontroll for disse aktivitetene. Gjennom tilsynsrapportene er det dokumentert at 34 av 58 kommuner ikke førte, eller førte utilstrekkelig internkontroll. Vår vurdering er at kommunene som det er ført tilsyn med hadde ved revisjonstidspunktet mangelfulle styringssystem for godkjenning og tilsyn med barnehager og skoler.
Eksempel på påvist avvik, internkontroll:

Kommunen er ikke kommet i gang med å etablere et internkontrollsystem på området miljørettet helsevern i barnehager og skoler og det forelå heller ingen plan for utarbeidelse av et slikt system.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

  • Det forelå ingen plan for utarbeidelse av internkontrollsystem på det reviderte området.
  • Det foreligger ingen konkrete planer for hvordan et internkontrollsystem skal etableres og det er ikke tatt stilling til hva som skal gjøres og hvordan arbeidsoppgavene skal organiseres.

Organisering - ansvar oppgaver og myndighet
Det ble påpekt mangelfull avklaring av ansvar og oppgaver knyttet til godkjenning og tilsyn med barnehager og skoler i 23 kommuner. I de fleste tilfeller dreide dette seg om at det ikke er gjort noe delegasjonsvedtak, eller at dette vedtaket var uklart.

Eksempel på påvist avvik, organisering;

Vedtak om godkjenning er ikke behandlet av helse- og sosialstyret som rette instans

Kommunens delegasjonsreglement må forstås dithen at myndighet til godkjenning etter forskriftens § 6 er delegert helse- og sosialstyret. Helse- og sosialstyret har ikke delegert myndigheten videre til administrasjonen

Eksempel på merknad, organisering:

Myndighet, ansvarsforhold og oppgavefordeling i forbindelse med godkjenning og tilsyn etter "Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv." bør klargjøres.

Merknaden bygger på følgende observasjoner:

  • Ansvar og oppgaver til de som er involvert i godkjenningsprosessen er ikke beskrevet.
  • Det er uklar ansvars- og oppgavefordeling mellom helse- og sosialetaten og kultur- og undervisningsetaten.
  • Det er uklart hvem som har ansvar for å følge opp påpekte forhold etter tilsyns- / vernerunde.

Sikring av nødvendig kvalifikasjoner
Det ble påpekt mangelfull sikring av nødvendig kvalifikasjoner ved godkjenningen og ved tilsyn i 16 kommuner, jf. kommunehelsetjenesteloven § 3-3. Videre er det funnet tre kommuner der kommunelegens tilråding og begrunnelse ikke følger saken i kommunens videre behandling, jf. kommunehelsetjenesteloven § 3-4. Det er ikke eksakte krav til sikring av nødvendig kvalifikasjoner, derfor er det en skjønnsmessig vurdering om nødvendige kvalifikasjoner er ivaretatt. De mange funnene kan likevel tyde på at nødvendig kvalifikasjoner i for liten grad er ivaretatt i saksbehandlingen.

Eksempler på påvist avvik, kvalifikasjoner:

Kommunen har ikke systematiske tiltak for å innhente og benytte faglig kompetanse ved godkjenning og tilsyn

Avvik er basert på følgende observasjoner:

  • Det synes som om kommunen ikke har oversikt over den kompetanse som er nødvendig
  • Kommunen har ikke rutiner for å etterspørre manglende kompetanse.

Kommunelegens tilråding og begrunnelse følger ikke saken når kommunen godkjenner miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

  • Kommunelegens uttalelse fremgår ikke av saksdokumentene.
  • Kommunen har ikke prosedyrer for kommunelegens deltakelse i saksbehandlingen.

Saksbehandling ved godkjenning

Det ble funnet åtte kommuner som gjorde feil i saksbehandlingen ved godkjenningen. I fem av kommunene var feilen at kommunen ikke opplyste om klageadgang når det ble gitt avslag på søknad om godkjenning eller når det ble satt vilkår for godkjenningen.

Eksempel på påvist avvik, saksbehandling:

Det er ikke opplyst i godkjenningsvedtaket om virksomhetens klageadgang, klagefrist eller hjemmel for vedtaket.

Avvik fra forvaltningslovens § 27.

8. Drøfting og oppfølging

Godkjenning

Etter forskriften skulle barnehager og skoler være godkjent innen 31 desember 1998. I forhold til denne fristen har virksomhetene og kommunene vært sent ute med å iverksette og fullføre godkjenningsprosessen. De aller fleste hadde 1 ½ - 2 år etter fristen kommet i gang med en slik prosess. I hvilken grad det er virksomhetene som har vært sene med å sende søknad, eller det er kommunene som er sene i sin saksbehandling er ikke helt klart. Kommunen som godkjennings- og tilsynsmyndighet har i alle fall et ansvar for å påse at barnehager og skoler ikke drives uten godkjenning etter forskriften.

Statens helsetilsyn har på visse vilkår myndighet til å gi påbud til kommuner som ikke påser at skoler og barnehager oppfyller forskriftens krav, jf. lov om statlig tilsyn § 5. Gjennom kartlegginger og / eller rapporteringer samt bruk av påleggsbestemmelsen i tilsynsloven har staten dermed virkemidler til å påse at barnehagene og skolene oppfyller forskriftens krav.

Tilsyn

De mange påpekte avvik knyttet til tilsyn bekreftes også av en evaluering foretatt i andre halvår 1999 av Asplan Viak på vegne av Sosial- og helsedepartementet. Evalueringen peker på at: "Nesten halvparten opplyser at arbeidet med å etablere et tilsynsapparat fortsatt er i etableringsfasen, og noen har enda ikke påbegynt det".

Asplan Viak har som forklaring påpekt bl.a. at det er mulig kapasiteten med miljørettet helsevern er brukt opp gjenom arbeidet med godkjenningssaker. I såfall har godkjenningsordninger forskjøvet realiseringen av et kommunalt tilsynsapparat i tid.

Etter fellestilsynet har Helsetilsynet utgitt en utredning om kommunenes tilsyn med virksomheter innen miljørettet helsevern (IK-2705). Denne utredningen er fulgt opp med et prosjekt for å utvikle mer fleksible tilsynsmetoder som i større grad er tilpasset mindre virksomheter som for eksempel barnehager. Det er også, med støtte fra Sosial- og helsedepartementet, etablert et kurstilbud for kommuner i opplæring i revisjonsmetodikk. Det arbeides også for at tilsynsmetodikk blir integrert i utdanningen innen fagområdet miljørettet helsevern. Disse tiltakene samlet vil gi kommunene og fylkeslegene bedre forutsetninger for å følge opp sitt tilsynsansvar.

Det er likevel fortsatt grunn til å følge opp kommunene med hensyn til hvordan de ivaretar sin tilsynsmyndighet, gjennom klargjøring av regelverket og opplæring.

Internkontroll / styringssystem

Det er kommunenes ansvar å sikre og dokumentere at kommunehelsetjenesten, herunder miljøretta helsevern, utøves i samsvar med lover og forskrifter. Fra 1994 har kommunene vært pålagt å etablere internkontroll for sine helsetjenester jf. tilsynsloven § 3. Utvikling av slike systemer tar tid. Fylkeslegene har egne kvalitetsrådgivere som bistår kommunene i dette arbeidet. Gjennom dette rådgivningsarbeidet og fylkeslegenes tilsyn, kommer det tydelig fram at det gjenstår en del før mange av kommunene har etablert hensiktsmessig internkontroll. Både kommuner og fylkesleger etterlyser i den forbindelse internkontrollforskriften for helsetjenesten som er under utarbeiding.

Organisering - ansvar, oppgaver og myndighet

En sentral del av et godt styringssystem er at ansvar og oppgavefordeling er entydig og kjent.
I cirka halvparten av kommunene som det ble ført tilsyn med var organiseringen av ansvar for godkjenning og tilsyn med miljørettet helsevern i skoler og barnehager uklar. Dette gjelder spesielt tilsynsansvaret. Det fremgår av rapportene at det er en klar sammenheng mellom manglende system for godkjenning og tilsyn og manglende ansvarsplassering.

Fylkeslegenes fokus bør overfor kommunene i større grad enn i dag vurderes rettet mot kommunens ledelse og styringssystem og i hvilke grad miljørettet helsevern på en god måte er integrert inn i dette systemet. En fokus på kommunens styringssystem betinger en klar samordning med andre tilsynsmyndigheter. Helsetilsynet arbeider aktivt for å styrke denne samordningen.

Sikring av nødvendig kvalifikasjoner

Fellestilsynet viser at det er behov for å støtte opp om arbeidet med å sikre at kommunen har tilstrekkelig kvalifikasjoner til å føre et hensiktsmessig tilsyn med barnehager og skoler. Dette omfatter både helsefaglig kompetanse og metode for å utføre tilsyn.

For spørsmål om kvalifikasjoner innen tilsyn vises til punktet over om tilsyn. Spørsmål om å sikre tilstrekkelig helsefaglig kvalifikasjoner er generelt problem i kommunene, bl.a. knyttet opp til knapphet på medisinsk-faglig kompetanse. Det er aktuelt å vurdere nærmere i hvilken grad kompetanse innen miljørettet helsevern er dekket i kommunene.

Når det gjelder oppfølging av § 3-4, at kommunelegens vurdering skal følge saken, kan dette henge sammen med manglende internkontroll, uklar organisering samt knapphet på medisinsk-faglig kompetanse, jf. over.

Saksbehandling ved godkjenning

På grunn av den usikre rettstilstanden når det gjelder klager på forhold knyttet til miljørettet helsevern i skoler og barnehager, ble klagebehandling ikke valgt som tema ved dette fellestilsynet. Ut i fra dette mener Helsetilsynet at behovet og mulighetene for å styrke foreldres og barns rettstilling i forbindelse med klager etter forskriften i nødvendig utstrekning utredes.

Alle kommuner hvor det er påpekt avvik ved dette fellestilsynet blir fulgt opp av fylkeslegen, og bedt om å rapportere fremdrift i arbeidet med å lukke avvikene. Dersom kommunene ikke legger frem konkrete planer og tiltak for å lukke avvikene innen fastsatt tid, kan saken oversendes til Statens helsetilsyn med anmodning om at det vurderes å gi varsel om påbud, jf. tilsynsloven § 5.

Vi gjør oppmerksom på at fylkeslegenes rapporter er offentlig tilgjengelige. Rapportene er lagt ut på internett og kan leses på Helsetilsynets hjemmesider.

Vedlegg 1

Fylkeslegenes tilsyn på området miljørettet helsevern i skoler og barnehager innebærer tilsyn med kommunenes godkjenning og tilsyn og ikke tilsyn med skolene eller barnehagene.

Fig. Forholdet mellom kommunens godkjenning og tilsyn, kommunens andre oppgaver og fylkeslegenes tilsyn.

Fig. Forholdet mellom kommunens godkjenning og tilsyn, kommunens andre oppgaver og fylkeslegenes tilsyn.

Gå til toppen