Veiledere til forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler – høringssvar

Statens helsetilsyn viser til høringsbrev sendt per e-post 17. april 2013. Vi har merket oss de fem forholdene direktoratet særlig har bedt om synspunkter på, og vil kort kommentere enkelte av spørsmålene innledningsvis i vårt svar. Statens helsetilsyn har imidlertid valgt hovedsakelig å gi relativt detaljerte kommentarer kronologisk etter paragraf. Vi har også kommentert ut over det som angår tilsyn slik det ble oppfordret til på seminaret i Helsedirektoratet den 25. april.

1.  Utforming; lesbarhet mv.

Hovedgrepet er bra, men vi har forslag til enkelte forbedringspunkter

Statens helsetilsyn mener at hovedgrepet i veilederne er bra. De har en og god og gjennomført struktur. Etter vår mening er det likevel rom for forbedring. Dette gjelder bl.a. presishet, herunder også konsistent begrepsbruk. Som tilsynsmyndighet er Statens helsetilsyn opptatt av at myndighetskravene er tydelige for både tilsynsorganet (her: kommunen) og tilsynsobjektene, slik at det legges til rette for at meningsinnholdet forstås på samme måte. Størstedelen av våre kommentarer handler derfor om presisjonsnivå og tydelighet. Kommentarer av slik karakter er gitt til de enkelte paragrafer i punkt 4 nedenfor. 

Veilederne er gitt til én forskrift

Så langt vi har forstått er veilederne gitt til én forskrift: forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler. I forskriften omtales forskriften i entall, dette med unntak av § 25, hvor det er brukt flertallsformen ”forskrifter”. Flertallsform forekommer også unntaksvis i veilederne. Dette bør endres for ikke å skape forvirring. 

Veilederen for skoler gjelder også videregående skoler

Statens helsetilsyn er i tvil om det gjenspeiles klart nok at skoleveilederen også gjelder videregående skoler, jf. bl.a. §§ 9 og 10 og forsiden.

Nettversjon og første papirversjon

Mange foretrekker fortsatt papir og vil skrive ut veilederne når første, ferdige versjon foreligger. Det bør framgå innledningsvis, eventuelt på forsiden, at det finnes en oppdatert nettversjon, og det bør oppfordres til å bruke den. Denne informasjonen må ikke gjemmes bort under ”Videre utvikling av veilederen” side 5. Også informasjon om mer utførlig referanseliste på nett plassert under ”Innhold”, side 5, bør etter vår mening komme tydeligere fram.   

Henvisninger

Etter vår mening kan det styrke lesevennligheten med en mer utstrakt bruk av henvisninger om hvor i veilederen en finner grundigere omtale av samme tema. For eksempel er inneklima omtalt under flere paragrafer, men det er også en helt egen bolk om dette som det kan vises til.

Kommunens tilsynsorgan

Flere steder i veilederne, bl.a. på side 10 og 39, brukes begrepet ”tilsynsmyndighet”/”tilsynsmyndigheten”. Selv om de fleste i målgruppa for veilederne vil gå ut fra at det (oftest) er kommunens tilsynsorgan det er snakk om, så kan det forstås annerledes. Vi anbefaler at veilederne er tydelige på dette punktet. Instansen for kommunens tilsyn bør omtales på ens måte gjennom veilederne som ”kommunens tilsynsorgan” eller noe liknende.    

Andre kommentarer som gjelder språk, terminologi mv.

• Begrepene ”inneklima” og ”innemiljø” brukes til dels inkonsekvent i veilederne. (I tillegg forekommer begreper som fysisk miljø, psykososialt miljø, skolemiljø og barnehagemiljø.) Folkehelseinstituttet benytter begrepet ”inneklima” nærmest synonymt med luftkvalitet (herunder også stråling og temperatur). ”Innemiljø” er begrepet som benyttes av WHO, Helsebiblioteket m.fl. ”Innemiljø” er (der) definert til å romme fem inneklimafaktorer + estetiske og psykososiale forhold ^[1]. Direktoratet bør vurdere om det er hensiktsmessig å forklare hvordan begrepene skal forstås i veilederne. Uansett bør begrepsbruken være konsistent. 
• Begrepsbruk som er kjent i ett miljø, og kanskje forekommer i spesifikke regelverk, vil ikke umiddelbart være forståelig i andre fagmiljøer og sammenhenger. Veilederne bør kunne leses av alle i målgruppa uten at noen må lete etter forklaring på meningsinnhold i (annet) regelverk eller i andre kilder. Konkrete eksempler er gitt under de enkelte paragrafer i punkt 4 nedenfor.
• Navngiving og forkortelser av regelverk og institusjoner bør være mer konsistent.  
• Uttrykket ”i forhold til” brukes feil flere steder. Formuleringen kan ofte erstattes med ”når det gjelder”.
• Språk og formuleringer er relativt lett tilgjengelig, men etter vår vurdering kan teksten fortsatt strammes opp. Og (juridiske) formuleringer som for eksempel ”kommer til anvendelse” kan med fordel endres til ”gjelder” eller lignende. I noen kapitler fremstår språket som tungt og unødvendig omstendelig. Dette gjelder særlig teksten til §§ 26 og 27.
• Mer bruk av mellomoverskrifter kan forbedre tilgjengeligheten.  
• Det står ”Veileder kortversjon” på coverne. Finnes det lengre versjoner?

2. Krav og anbefalinger; må og bør

Det må være entydig hvordan ”må” skal forstås

Statens helsetilsyn mener det kan være hensiktsmessig å dele inn krav og anbefalinger i ”må” og ”bør”, men det må framgå entydig og klart hvordan ”må” skal forstås. Tekstutkastene som nå foreligger er ikke tydelig på at ”må” er krav som må være oppfylt, og at ”må” ”representerer minimumskrav overfor virksomhetene” (jf. veilederne side 5, 2. avsnitt, 2. setning). Det kan ikke samtidig formidles at ”må” i prinsippet også kan være anbefalinger og råd – slik det er framstilt lengre nede på side 5 under ”Rettslig status”. I så fall er det ingen forskjell på ”bør” og ”må”, og inndelingen mister sin hensikt. Forventningene til kommunen blir uklare.

Begrepsforklaringene må løftes fram

Grepet med ”må” og ”bør” er sentralt og gjennomgående i veilederne. Korrekt forståelsen av begrepene er viktig, og hvordan begrepene skal forstås må løftes fram.  Statens helsetilsyn vil anbefale en løsning der ”må” og ”bør” omtales under egen overskrift eller i en tekstboks – ikke som en del av ”Innhold”. Vi anbefaler videre at punktet ”Rettslig status” (side 5) utgår, men at de to siste setningene i punktet tas med (med mindre justeringer). 

3. Lenker, henvisninger og vedlegg  

Lenker til alle hjemmesider som det vises til i veilederne bør finnes igjen under ”Henvisninger” bakerst i veilederne. Et eksempel på lenke som er falt ut er Norsk kunnskapssenter for lys: https://lyskultur.no

Det kan være hensiktsmessig at informasjonen (navn) presenteres alfabetisk.

Det er praktisk med lenker i selve teksten, men dette kan gå på bekostning av lesbarheten. Vi heller til at det kan være en bedre løsning å samle lenkene ett sted. Det bør imidlertid gå klart fram at denne løsningen er valgt, innledningsvis og/eller i teksten. I den elektroniske utgaven kan klikkbare referanser i teksten som fører rett til det aktuelle nettstedet være en god løsning. Dette kan være spesielt brukervennlig der det i teksten vises til (annet) regelverk og rundskriv.

Statens helsetilsyn vil anbefale at forskriften tas inn som vedlegg i veilederne.  

4. Kommentarer til teksten under de enkelte paragrafer

Dersom en kommentar gjelder kun den ene veilederen, er stikkordet ”skole” eller ”barnehage” med. Dersom stikkord ikke er oppgitt, gjelder kommentaren begge veilederne. 

§ 2 Virkeområde

Barnehage. Siste avsnitt, 2. setning. Det er uklart hva som menes, og setningen bør omformuleres.

§ 4 Ansvar. Internkontroll

Første avsnitt (under tekstboks), 2. setning. Setningen bør endres slik at intensjonen kommer tydelig fram: ”Det er derfor viktig at disse enhetene avklarer roller og ansvar…”.

Statens helsetilsyn anbefaler en tilføyelse (på passende sted) i 2. avsnitt om at internkontrollsystemet også skal gjøre det enkelt å drive kontinuerlig forbedringsarbeid, jf. at virksomheten skal kontrollere og korrigere. Dette framgår ikke. Nest siste setning i samme avsnitt er også vanskelig å forstå. Et alternativ kan være: ”Internkontrollen skal dokumenteres i den form og omfang som er nødvendig på bakgrunn av virksomhetens aktiviteter, risikoforhold og størrelse”.

Barnehage: Det står (skrivefeil) ”elevenes arbeidsmiljø” midt på sida.

1. prikkpunkt under ”Hva bør være på plass” kan med fordel uttrykkes mer presist.  Det framgår ikke klart om ”Alle regelverkskrav” skal forstås vidt eller smalt (dvs. kun krav som følger av forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler). 

§ 5 Opplysnings- og informasjonsplikt

Det bør framgå innledningsvis at paragrafen omhandler to ulike plikter: opplysningsplikten og informasjonsplikten. Informasjonsplikten skal oppfylles på virksomhetens eget initiativ. Opplysningsplikten oppfylles ved at virksomheten legger fram informasjon som etterspørres. Etter det vi kan se er det kun informasjonsplikten som omtales i prosateksten. Dersom opplysningsplikten ikke skal omtales bør det framgå og begrunnes, ev. kan det vises til § 12 i folkehelseloven.

Første avsnitt på side 10 gir en grei redegjørelse. Men i nest siste prikkpunkt bør det stå ”… eller avvik avdekket vedtilsynsbesøk” (eller liknende). ”Etter tilsynsbesøk” kan forstås feil. Teksten i andre avsnitt må etter vår vurdering endres. I andre avsnitt første setning står det at tilsynsmyndigheten (= kommunens tilsynsorgan) må vurdere å gi informasjon til foresatte og elever dersom skolen/barnehagen ikke gjør dette i tilstrekkelig grad. Vi regner med at dette er, eller kan føre til, en misforståelse: Informasjonsplikten gjelder virksomheten – ikke kommunens tilsynsorgan ^[2].

Barnehage. 1. prikkpunkt under ”Hva må være på plass”: Det står at ”…foresatte og eller barna får nødvendig informasjon…”. For disse aldersgruppene synes det lite aktuelt at barna ev. skal få informasjon (av denne karakter) som ikke også foreldrene får. 

Teksten i 2. prikkpunkt under ”Hva må være på plass” er vanskelig å forstå. Det er også uklart om punktet gjelder opplysningsplikten eller informasjonsplikten (jf. innledende kommentar om at dette er ulike plikter). Dersom et eget punkt vies til opplysningsplikten, noe som kan være formålstjenlig, anbefaler vi å velge samme rekkefølge som i forskriftsteksten (§ 5). 

Om bruk av begrepet ”tilsynsmyndighet”: Se punkt 1 i dette brevet under overskriften Kommunens tilsynsorgan.

§ 6 Krav om godkjenning

Direktoratet bør vurdere om budskapet i 1. avsnitt, siste setning (om tilsyn) bidrar til å klargjøre det som gjelder godkjenning.

Til ”Vedlikehold” side 13: ”Med vedlikehold mener vi tiltak for å opprettholde teknisk og funksjonell standard.” Vi stiller her spørsmålet om det er det tydelig nok hva som ligger i ”funksjonell standard”. Dersom inneklima (eller innemiljø, hvis begrepet skal benyttes) er en del av funksjonell standard, så bør det framgå. Statens helsetilsyn viser i den sammenheng til punkt 1 i dette brevet hvor terminologi (”inneklima” mv.) er nærmere kommentert.  

I siste prikkpunkt under ”Hva bør være på plass” bør skråstrek erstattes med ”og” dersom det er slik det skal forstås. 

§ 7 Generelle krav 

Vi viser til punkt 1 i dette brevet hvor terminologi (”inneklima” mv.) er nærmere kommentert.

Til andre avsnitt, 1. setning: Det bør vurderes om rutiner for avviksrapporting og ‑håndtering bør føyes til så det fremgår eksplisitt. Jf. også 1. prikkpunkt under ”Hva må være på plass”.

§ 9 Utforming og innredning

Vi viser til punkt 1 i dette brevet hvor terminologi (”inneklima” mv.) er nærmere kommentert.

Skole. Jf. 4. avsnitt og tekstboksene nedenfor. Deler av dette kapitlet er skrevet (kun) med tanke på yngre elever – ikke de i videregående skole, f.eks.: ”Utformingen må fremme lek og motorisk utvikling…” og ”Uteområdet må være fritt for giftige planter…”.

Tekst under ”Hva som bør være på plass”, tekstboks vedr. giftige planter, bær og vegetasjon som kan forårsake allergiske reaksjoner: Dersom det er naturtomt (som helst skal bevares, jf. ”bør” til § 10), ”bør” da de fleste trær (bjørk, hassel, hegg osv.) og (giftige) planter som for eksempel blåveis og hvitveis fjernes? Vi mener det bør være en vurderingssak (risikovurdering), og at det er det som bør være anbefalingen.      

§ 10 Muligheter for aktivitet og hvile m.v.

Barnehage. Tekst under ”Hva må være på plass”: Hva betyr det at ”Hvilerommene må være av god kvalitet”? Går dette på både størrelse, innredning, luftkvalitet etc.? Bør det sies eksplisitt?

Barnehagen bør ha regler for når barna ikke skal sove og leke ute.  

§ 11 Måltid

Det er gode påpekninger innledningsvis i barnehageveilederen (jf. bl.a. pedagogisk miljø og hygiene) som også passer godt inn i skoleveilederen. 

Forskriften viser til ”næringsmiddellovgivningen”, mens veilederen benytter ”matlovgivningen”. Sikter veilederen til matloven? Veilederen bør bruke samme terminologi som i forskriften (matloven inngår i næringsmiddellovgivningen). Dersom hensynet til matallergi ikke inngår i dette regelverket, bør teksten i 2. prikkpunkt under ”Hva må være på plass” endres.

Skole. Er begrepet ”kombinerte skoler” (siste setning før tekstbokser) kjent for alle i målgruppa for veilederen?

§ 12 Psykososiale forhold

Skole. 1 prikkpunkt under ”Skolens plikt”: ”Ha et systematisk (internkontroll) og et individrettet arbeid med det psykososiale miljøet”. Individrettet arbeid bør inngå som en del av det systematiske arbeidet. 2. prikkpunkt: Når det henvises til paragrafer, må det framgå klart hvilken lov eller forskrift det gjelder.    

Skole. Tekst under ”Hva bør være på plass”, 1. prikkpunkt: Stryk gjerne ”alle” (jf. barnehageveilederen). 

Tekst under ”Hva må være på plass”, 3. prikkpunkt, vedr. evaluering: Det kan tilføyes at planen også bør revideres/justeres ved behov.

§ 13 Rengjøring og vedlikehold

Tekst under ”Vedlikehold”, 1. linje: Hva ligger i ”funksjonell standard”? Jf. kommentar til § 6 Krav om godkjenning.

Tekst under ”Hva bør være på plass”, 5. prikkpunkt: ”Innemiljø” er et begrep som favner for vidt i denne sammenheng. Jf. kommentar til terminologi i punkt 1 i dette brevet.     

§ 14 Sikkerhet og helsemessig beredskap

Skole. Nest siste setning før tekstbokser: Det bør stå at forskriften gjelder, eller at den må følges (ikke ”ivaretas”).   

Tekst under ”Hva må være på plass”, 3. prikkpunkt: Er det klart nok hva som ligger i ”varslingsrutiner”? Hva er forskjellen på dette og siste prikkpunkt ”… registrering og oppfølging av ulykker og nestenulykker…”?

§ 15 Førstehjelp   

Tekst under ”Hva må være på plass”, 1. prikkpunkt, tilføyelse: ”og at kunnskapen vedlikeholdes”.

Skole. 2. prikkpunkt: se barnehageveilederen hvor det framgår at varslingen gjelder hendelser/uhell. Det bør også framgå i skoleveilederen. ”Hendelser” bør endres til ”uønskede hendelser”.

Barnehage. Tekst under ”Hva bør være på plass”. Punktene vedrørende livredning etc. (3. og siste prikkpunkt) i skoleveilederen står under ”må”, men under ”bør” i barnehageveilederen.

Skole. Bør ikke også skolen ha med førstehjelpsutstyr ved utflukter? Jf. 3. prikkpunkt i barnehageveilederen.

§ 16 Tilrettelegging basert på opplysninger om helseforhold

Sjekk formuleringen i første avsnitt: Det er skolen/barnehagen som skal sørge for at de har rutiner (ikke bestemmelsen).

Skole. Gjentakelse i 2. avsnitt, jf. 1. avsnitt.

”Personvern”: 2. setning bør skrives om (det er ikke rutinene som skal informere).

Tekst under ”Hva bør være på plass”: Statens helsetilsyn mener at oppbevaring og utlevering av medisiner hører klart hjemme under ”må”.  

§ 17 Smittevern

Skole. Tekst under ”Hva må være på plass”, 4. prikkpunkt: ”Rutiner for informasjon om forebygging av smittsom hjernehinnebetennelse og mulighet for vaksinering”. Statens helsetilsyn leser det slik at det er skolen (ikke kommunen som sådan) som skal ha ”Rutiner for informasjon…”. Vi stiller spørsmål ved om dette er skolens ansvar (jf. kommunelegens oppgaver).

§ 19 Inneklima/luftkvalitet

Vi viser til punkt 1 i dette brevet hvor terminologi (”inneklima” mv.) er nærmere kommentert under overskriften Andre kommentarer som gjelder språk, terminologi mv.

Skole. Tekst under ”Hva bør være på plass?”, 1. prikkpunkt: ”personbelastning” er et utrykk som bør forklares i prosateksten foran, alternativt bør teksten (prikkpunktet) skrives noe om. 

Bør det stå noe eksplisitt om radonmåling/verdier?

§ 23 Sanitære forhold

Barnehage. Bør noen av punktene i skoleveilederen under ”Hva må være på plass” også tas inn i barnehageveilederen? Jf. (særlig) punkt 3, 4 og 5. 

§ 24 Avfallshåndtering

Spørsmål til tekstboksene: Kildesortering er plassert under ”bør” i barnehage­veilederen og ”må” i skoleveilederen. Avfallsbrenning er ikke nevnt i tekstboks i barnehageveilederen, mens hensyn til naboer etc. (lukt) er ikke nevnt i skoleveilederen. 

§ 25 Tilsyn.

Side 39, siste prikkpunkt: Områdeovervåking (oversikt) kan også nevnes her, jf. at det inngår i ”Hva må være på plass” (3. prikkpunkt).   

Første avsnitt etter prikkpunkter, 1. setning: ”Tilsynsmyndighetene fatter også …”. Det er vanskelig å få tak i hva setningen betyr. 

Nest siste avsnitt side 39: Det bør framgå at kommunen må opptre ryddig mht. råd og veiledning, og at tilsyn er en sak for seg. Råd/veiledning bør ikke innlemmes i selve tilsynet.     

Tekst under ”Hva må være på plass”:

2. prikkpunkt, tilføyelse: ”…, og at det justeres ved behov” (eller liknende).

6. prikkpunkt, tilføyelse: ”… herunder også følge opp til myndighetskravet er oppfylt” (eller liknende).

7. prikkpunkt: Statens helsetilsyn foreslår en tilføyelse, ev. et eget punkt 8, der det står at ”Kommunen skal unngå at råd og veiledning gis som en del av tilsynet” (eller liknende).

Tekst under ”Hva bør være på plass”: Det er uklart hvem det siktes til når det står ”Tilsynsmyndighetene”. Det må gå klart fram hva som menes. Se også punkt 1 i dette brevet under overskriften Kommunens tilsynsorgan; om bruk av begrepet ”tilsynsmyndighet/-en”.

Vi vil også foreslå at det kommer tydelig fram om kommunen står fritt til å organisere godkjenningsoppgaven og tilsynsoppgavene i adskilte enheter eller i en og samme, ev. at det beskrives hvilke samarbeidsrutiner som må være opprettet mellom enhetene hvis kommunen har denne organisasjonsfriheten.

§ 26 Virkemidler og dispensasjon

Under ”Dispensasjon”, 2. avsnitt vises det til ”… merknader til forskriftens § 26...”. Det er ikke vist til merknader tidligere i veilederne, og vi er usikre på hvilke merknader det siktes til.

§ 29 Ikrafttreden

Skole. Trykkfeil i nest siste linje: ”barnehagene” skal være skolene.

Vi ser frem til ferdigstillingen av veilederne og ønsker lykke til med det avsluttende arbeidet.  

Med hilsen

Richard H. Knoff
avdelingsdirektør Kjersti Engehaugen
seniorrådgiver

 

Kopi til: Fylkesmennene

Saksbehandler: Kjersti Engehaugen, tlf. 21 52 99 56

 

[1] a) temperatur, b) luften vi puster i, c) lydmiljøet, d) strålingsiljøet, e) det mekaniske miljø (utstyr i våre nære omgivelser inne), f) estetisk miljø og g) psykologisk og sosialt miljø (opplevelse av tilhørighet). ”Sammen kalles disse faktorene påpulært "de 7 søstre" og alle må vurderes for å få et godt bilde av innemiljøet.”

[2] Dersom kommunens tilsynsorgan avdekker forhold i skole eller barnehage som kan ha negativ innvirkning på helsen, så må virksomheten stilles til ansvar på disse punktene. Virksomheten må gjøre forbedringer til forholdene er tilfredsstillende og i samsvar med krav som stilles i forskriften. Kommunens tilsynsorgan må følge opp virksomheten til dette er brakt i orden. Funn, dvs. brudd på bestemmelser i forskriften som tilsynsorganet avdekker, vil ikke være unntatt offentlighet. Men det er ikke tilsynsorganets ansvar å informere foresatte og elever om funnene.