Klage på Trøndelag statsadvokatembeters beslutning om å henlegge sak mot Midtre Namdal samkommune

Det vises til statsadvokatens beslutning om å henlegge sak mot Midtre Namdal samkommune (MNS) fordi foretaksstraff ikke anses hensiktsmessig, 1566/14-118/JWI002.

Statens helsetilsyn påklager med dette henleggelsesbeslutningen til riksadvokaten. Statens helsetilsyns legger til grunn at retten til å klage følger av straffeprosessloven § 59 a) tredje ledd 3, jf. første ledd 1.

I henhold til straffeprosessloven § 59 a fjerde ledd, er klagefristen tre uker fra tidspunktet klager fikk kunnskap om vedtaket. Fylkesmannen i Nord-Trøndelag informerte Statens helsetilsyn om beslutning om henleggelse 7. august 2014.

Statsadvokaten konkluderer i saken med at vilkårene for at MNS kan ilegges foretaksstraff  er oppfylt, jf. straffeloven § 48 a, men har etter en konkret og samlet vurdering kommet til at bruk av foretaksstraff ikke anses hensiktsmessig i denne saken.

Statens helsetilsyn har besluttet å påklage statsadvokatens beslutning om at foretaksstraff ikke skal ilegges. Vi vil i det følgende gjøre rede for våre synspunkter om aveiningen av momentene som nevnt i straffeloven § 48 b om foretaksstraff skal ilegges.

Det er av avgjørende betydning for utsatte barn og unge at bekymringsmeldinger følges opp av den kommunale barneverntjenesten. Det er viktig at meldingene håndteres snarest mulig og at forholdene undersøkes med tilstrekkelig grundighet. Barneverntjenesten er tillagt et særskilt ansvar for å beskytte barn mot alle former for omsorgssvikt og overgrep, jf. barnekonvensjonens artikkel 3 og 19. I denne saken er det påvist grov svikt over lang tid i kommunens evne til å ivareta dette ansvaret.

Det første spørsmålet som statsadvokaten har tatt stilling til er overtredelsens grovhet, jf. straffeloven § 48 b  bokstav b. Statsadvokaten legger til grunn at MNS over tid har fulgt en praksis som er i strid med barnevernlovens fristregler for gjennomføring av undersøkelse, og konkluderer med at forsømmelsene i denne saken fremstår som så grove at dette isolert sett tilsier at det bør reageres med foretaksstraff. Statens helsetilsyn slutter seg til statsadvokatens vurdering, men mener dette momentet bør tillegges større vekt i den samlede vurderingen.

Det neste momentet er straffens preventive virkning, jf. straffeloven § 48 b bokstav a. Statsdvokaten mener at foretaksstraff i liten grad vil ha preventiv effekt for MNS og heller ikke for andre kommuner (allmennpreventiv effekt). Som det framgår av sakens opplysninger har MNS iverksatte MNS betydelige tiltak i løpet av høsten 2012. Det kan derfor argumenteres med at virksomheten har tatt innover seg alvoret i saken og at det det ikke er behov for bruk av straffereaksjon av individualpreventive grunner. Vi vil imidlertid påpeke at saken avdekket alvorlige lovbrudd over lang tid der virksomhetens ledelse, på tross av kjennskap til overtredelsene, ikke iverksatte tilstrekkelig effektive tiltak. Bruk av foretaksstraff vil kunne være et tydelig signal til MNS og ansvarlige ledere om at det vil være fullstendig uakseptabelt at slik svikt gjentar seg.

Vi mener også at allmenpreventive hensyn tilsier at foretaksstraff ilegges. Vanlig praksis er at retting av påviste feil og mangler følges opp i dialog mellom kommunene og Fylkesmannen og i enkelte tilfeller etter pålegg fra Fylkesmannen.  Samtidig er det etter Statens helsetilsyns vurdering viktig å sende et signal til kommunene om at svært alvorlig og vedvarende svikt i tjenesten, vil kunne medføre straffeansvar. Etter vår oppfatning vil foretaksstraff kunne bidra til å tydeliggjøre det oppfølgingsansvaret som kommunene har for utsatte barn og unge og bidra til å forhindre at andre kommuner begår lignende lovbrudd i fremtiden.

Det neste momentet som behandles er om foretaket ved retningslinjer, instrukser, opplæring, kontroll eller andre tiltak kunne ha forebygget overtredelsen, jf. straffeloven § 48 b bokstav c. MNS har over lang tid hatt en praksis som er klart avvikende fra grunnleggende prinsipper i barnevernloven. Ledelsen i kommunen ble tidlig informert om fristoversittelsene. Kommunens ledelse har tilført barneverntjenesten ressurser, foretatt organisasjonsendringer og innhentet ekstern bistand. Den lovstridige praksisen fikk imidlertid fortsette. Kommunen har gjennom kravet til internkontroll ansvar for å styre og kontrollere barneverntjenesten slik at kommunen leverer forsvarlige tjenester til utsatte barn og unge og deres familier. Kommunens ledelse har ansvar for å forhindre lovbrudd, fange opp avvik og følge opp med tiltak for å hindre at ulovlig praksis fortsetter,  jf. barnevernloven § 2-1 andre ledd og forskrift om internkontroll etter barnevernloven. Vår oppfatning er at kommunens manglende internkontroll har bidratt til at alvorlige lovbrudd fikk fortsette over lang tid og i stort omfang uten av kommunens ledelse grep inn. Kommunen har riktignok iverksatt ulike tiltak, men uten å følge opp om tiltakene faktisk har hatt tilstrekkelig effekt. Etter vår oppfatning bør svakhetene i ledelsens oppfølging virke skjerpende, slik at foretaksstraff ilegges. Vi mener at det heller ikke kan ses bort fra at kommunen kan ha hatt en økonomisk fordel som følge av at den ulovlige praksisen fikk fortsette, jf. § 48 a bokstav e, om foretaket kan har hatt eller kunne ha oppnådd noen fordel ved overtredelsen. 

Et moment i vurderingen av om det skal ilegges foretaksstraff er om andre reaksjoner som følge av overtredelsen blir ilagt foretaket,jf. straffeloven § 48b bokstav g, der hensikten er å unngå ulike former for ”dobbeltstraff”. Statsadvokaten viser til at Fylkesmannens vurdering av spørsmålet om mulkt ikke er uten interesse for vurderingen etter straffeloven § 48 b. Vurderingen fremstår imidlertid ikke som et spørsmål om dobbeltstraff, men om Fylkesmannens manglende bruk av mulkt bør medføre at virksomheten heller ikke ilegges foretaksstraff.

Ileggelse av mulkt etter barnevernloven § 6-9 er først og fremst knyttet opp mot fristoversittelser , jf. barnevernloven §§ 4-1 og 4-2. Hensikten med bestemmelsene i 6-9 og forskrift om Fylkesmannens adang til å ilegge mulkt, er ikke å gi en pønal reaksjon ved fristoversittelse, men å gi Fylkesmannen hjemmel til å benytte sanksjoner der kommunens barnevernvirksomhet er uforsvarlig og dialogen med kommunen ikke har ført til nødvendige endringer, jf. (Ot.prp. nr. 44 (1992-1993) side 86.  Fylkesmannens vurdering av om kommunen skal ilegges mulkt gjøres i hovedsak på grunnlag av situasjonen på vedtakstidspunktet. Det at situasjonen i desember 2012 var endret slik at Fylkesmannen ikke fant det hensiktsmessig å ilegge mulkt, bør etter vår vurdering ikke ha betydning for vurderingen av om alvorlig svikt i barneverntjenesten over lang tid bør medføre straffeansvar. Vår oppfatning er at Fylkesmannens avgjørelse om ikke å ilegge mulkt er av liten relevans i denne sammenheng.

Statens helsetilsyn mener ut fra redegjørelsen over at det er grunnlag for i å ilegge MNS foretaksstraff, og vi ber derfor riksadvokaten overprøve statsadvokatens beslutning om å henlegge saken. 

Med hilsen

Jan Fredrik Andresen
direktør

Kristin Løseth
seniorrådgiver