Behandling av klage på pålegg om å nedlegge driften ved Motivasjonskollektivets korttidsavdeling

Vi viser til Motivasjonskollektivets klage av 5. november 2014 på pålegg gitt av Fylkesmannen i Oslo og Akershus 13. oktober 2014, om å nedlegge driften ved korttidsavdelingen innen 28. november 2014.

Statens helsetilsyn mottok klagen 4. desember 2014, sammen med fylkesmannens vurdering av klagen datert 26. november 2014. Vedlagt følger en oversikt over de dokumenter som er gjennomgått i saken.

På grunnlag av gjennomgangen har Statens helsetilsyn vedtatt å stadfeste Fylkesmannens i Oslo og Akershus sitt vedtak om å stenge korttidsavdelingen ved Motivasjonskollektivet.

1. Sakens faktum slik det fremgår av sakens dokumenter

Om institusjonen

Motivasjonskollektivet (MK) er en privat stiftelse. Institusjonen ligger i Eidsvoll. Kortidsavdelingen, som denne klagen omhandler, er godkjent for akutte og planlagte inntak med 8 plasser i et eget hus. Langtidsavdelingen Kastellhagen er godkjent for 8 plasser, fordelt på to øvrige hus.

Motivasjonskollektivet har et styre. Korttidsavdelingens administrasjon består på stengingstidspunktet av en daglig leder, en nestleder og en faglig leder. Det er ansatt 6 miljøterapeuter/miljøarbeidere i kortidsavdelingen.

Fra Motivasjonskollektivets institusjonsplan av januar 2012 fremgår følgende: ”MK er et tilbud til ungdom i alderen 13-18 år med alvorlige atferdsproblemer som kommer til uttrykk ved rusmisbruk, kriminalitet og /eller en på annen måte normløs atferd. Vi tar i mot ungdommer av begge kjønn og tilstreber å ha like mange gutter som jenter til enhver tid. Plasseringshjemler må være §§ 4-24, 4-25 eller 4-26 i Lov om barneverntjenester (også mulig i kombinasjon med § 4-12.)” Det fremgår av MKs nettside at overordnet formålsstruktur er å observere, undersøke og behandle ungdom med alvorlig atferds- og/eller rusproblematikk gjennom å gi omsorg, forutsigbare rammer, daglig struktur og grensesetting som grunnlag for videre tiltak og det å mestre en selvstendig tilværelse, Oppholdstiden i korttidsavdelingen er inntil 3 måneder.

Institusjonsplan

MKs institusjonsplan fra 1. januar 2012redegjør for drift av kortidsavdelingen. Planen beskriver hvordan korttidsavdelingen oppfyller de krav til forsvarlig drift som stilles til institusjonen, jf. forskrift om kvalitet og internkontroll i barneverninstitusjoner § 1.

I punkt 3 beskrives metodikken MK legger til grunn for sin faglige virksomhet. Det er beskrevet hvordan ungdom med ulike behandlingsbehov skal kunne få faglig forsvarlig omsorg og behandling og hvilke metoder institusjonen anvender.

Husordensregler

Institusjonens husordensregler, revidert i 2014, har som formål ”å skape et forutsigbart miljø for ungdommene slik at omgivelsene blir trygge. Husordensreglene er ment å skulle skape en ramme for grunnleggende regler og normer for hva samfunnet anser som normalatferd...”.

Skjermet enhet

Skjermet enhet er fysisk adskilt fra korttidsavdelingen og består av to oppholdsrom med eget soverom og bad. Skjermet enhet fungerer også som inntaksavdeling. Enheten benevnes av ungdommene som ”skjerma” eller ”slusa”, (jf. rapport fra tilsyn 18.mars 2014).

I følge institusjonsplanen kan skjerming, i tillegg til å benyttes ved inntak, også benyttes ved avrusing og utagering.

Fylkesmannens tilsyn

Hjemmelen for fylkesmannens tilsyn følger av barnevernloven § 2-3b og § 5-7. Fylkesmannen skal føre tilsyn med at institusjoner drives i samsvar med loven og forskrifter til loven. Fylkesmannen har rett til å nedlegge driften av institusjoner som er uforsvarlige, jf. barnevernloven § 5-7 og forskrift om tilsyn med barn i barneverninstitusjoner for omsorg og behandling (tilsynsforskriften) § 12, som fastsetter vilkårene for når fylkesmannen kan stenge en institusjon. 

I institusjoner som tar imot barn plassert etter barnevernloven §§ 4-24, 4-25 og 4-26  skal det gjennomføres tilsyn minst fire ganger hvert år. Minst to av disse skal skje uanmeldt.

Bruk av tvang i korttidsavdelingen ved MK har vært et tema for fylkesmannens tilsyn over lang tid. Fylkesmannen ga korttidsavdelingen pålegg etter tilsyn med institusjonen 16. november 2012. Pålegget var den gang knyttet til begrensninger i bevegelsesfrihet, herunder bruk av skjermet enhet og trusler om bruk av skjerming, bruk av elektroniske kommunikasjonsmidler, inngrep i personlig integritet, herunder personalets holdninger og bruk av fysisk tvang.

Institusjonen ble fulgt tett opp av fylkesmannen som i september 2013 vurderte at pålegget som ble gitt i november 2012 ble fulgt tilfredsstillende opp. Fylkesmannens rapporter fra 2. september 2013 til 18. mars 2014 inneholder ingen pålegg.

Som grunnlag for vår fremstilling har vi tatt utgangspunkt i fylkesmannens tilsyn i 2014 frem mot stengning 28. november 2014.

Fylkesmannens tilsyn 18. mars 2014

Fylkesmannen gjennomfører et meldt tilsyn ved korttidsavdelingsavdelingen 18. mars 2014.Fra rapport etter tilsynet gjengis: ”Inntak på institusjonen foregår ved at ungdommen kommer til inntaksavdelingen, også kalt skjermet avdeling, skjerma eller slusa. Dette gjelder alle plasseringer. Et omfattende program gjennomgås, herunder gjennomgang av plasseringsvedtaket og ungdommens rettigheter, husregler og en inntakssamtale. Ungdommen avruses i denne perioden der det er behov for det. Oppholdet på skjermet enhet vurderes individuelt, og varierer i tid.”

Det bekreftes i fylkesmannens referat fra samtaler med beboerne at alle kommer på skjermet enhet ved inntak. Det fremkommer videre at beboerne trues med skjermet enhet hvis de ikke gjør som de ansatte sier. En beboer synes reglene er strenge,” men må forholde seg til dem” … ”hvis ikke tror han at de havner på slusa”. En beboer forteller at han ble truet med skjermet enhet hvis han ikke tok av seg skoene. En av ungdommene mener ”at det ikke var sånn at ungdommene ble sendt på isolat holdt der og lagt i bakken,” som fremstilt i programmet  ”Brennpunkt”. Han forteller at beboerne må søke skriftlig for å få se programmer på tv, og at han hadde opplevd at skjerming var blitt brukt i situasjoner hvor det ikke burde blitt brukt. En beboer forteller at de voksne er greie så lenge han følger reglene.

Fylkesmannen gjennomfører en samtale med faglig leder og daglig leder etter samtalene med beboerne. Under samtalen ber fylkesmannen institusjonen om å oversende institusjonsplanen og reviderte husordensregler. I rapporten skriver fylkesmannen at de har tillit til at institusjonen følger opp det som er tatt opp med beboerne i samtalene. Fylkesmannen konkluderer med at ungdommene får forsvarlig omsorg og behandling, men at bruk skjermet enhet vil følges ved gjennomgang av innsendte tvangsprotokoller, og vil være tema i neste tilsynsbesøk.

I telefonsamtale med fylkesmannen 24. mars 2014 forteller mor til en tidligere beboer om erfaringene fra oppholdet ved MK. Hun forteller at hun har hatt etgodt samarbeid med korttidsavdelingen, men at de benytter for harde og strenge metoder. Hun sier det er flotte folk på MK, men at det faglige nivået ikke er bra. Fylkesmannen konkluderer etter telefonsamtalen med at de skal undersøke nærmere de forhold som bekymrer henne.

Fylkesmannen fikk institusjonsplanen oversendt fra institusjonen 25. mars 2014. Reviderte husordensregler ble sendt fylkesmannen 27. mars 2014.

Fylkesmannens tilsyn 25. juni 2014

Fylkesmannen gjennomfører et uanmeldt tilsyn med MK`s korttidsavdeling  25. juni 2014.Fylkesmannen gjennomgår tvangsprotokollene som denne gangen har flere feil og mangler. Daglig leder erkjenner i samtalen med fylkesmannen at dette på langt nær er godt nok. Fylkesmannen ber daglig leder om å lage en handlingsplan for å sikre at bruk av tvang skjer i tråd med regelverket.

Fylkesmannen har samtaler med beboerne (3 av 3). En av ungdommene forteller at alle som kommer til MK må på det låste rommet, ”der de låser inn ungdommene.” Han forteller videre at de inndrar pc og SIM- kort så lenge han skal være på MK og at de får ikke se på TV og VM i fotball. En annen forteller at han var på ”slusa” i 3 dager.

Fylkesmannen konkluderer etter tilsynet med at forholdene ved MKs korttidsavdeling er uforsvarlige. Fylkesmannen viser i vurderingen til at de endringer som de la til grunn da tilsynssaken ble avsluttet etter prosessen fra 2012 til 2013 viste seg å være av midlertidig karakter.

Diverse telefonsamtaler mellom fylkesmannen og MKs korttidsavdeling juli 2014

En av ungdommene som fylkesmannen hadde samtale med ringer fylkesmannen 2. juli, og forteller blant annet at ingen på institusjonen har snakket med ham omdet han tok opp med fylkesmannen på tilsynet 18. mars. Fylkesmannen har telefonsamtale med leder 3. juli og faglig leder 9. juli. Leder forteller at han har snakket med beboer etter tilsynet og at han vil snakke med gutten igjen. Fylkesmannen ringer faglig leder, og ber institusjonen snakke med gutten. 17. juli bekrefter ungdommen at de ansatte har snakket med han.

En annen ungdom ringer fylkesmannen 8. juli og 9. juli.Hun er på skjermet enhet etter rømming og forteller at hun hadde fått beskjed om at hun skal være der i 3 døgn det vil si 2 døgn til, noe hun ikke orker. Hun har fått beskjed om at de kunne holde henne skjermet i 5 dager. Fylkesmannen har telefonsamtale med faglig leder 9. juli.Faglig leder forteller at han ikke har informasjon om at jenta skulle være 3 til 5 dager på skjermet avdeling.

Fylkesmannens varsel om pålegg om å legge ned driften ved MKs korttidsavdeling

Varsel om pålegg om å nedlegge driften ble sendt institusjonen 25. august 2014sammen med tilsynsrapport fra tilsynet25. juni 2014. I tilsynsrapporten viser fylkesmannen blant annet til:

”Store mangler ved tvangsprotokollene (av 23 protokoller er alle kommentert med unntak av to)” .. ”mangelfulle beskrivelser og vurdering av alternative handlemåter, samt at de individuelle og konkrete vurderingene er mangelfulle”. ”… Manglende kompetanse hos personalet til å føre protokollene..”. ”Uakseptable holdninger til ungdommene, dette omhandler at det trues med opphold på skjermet enhet (”slusa”), nedlatende omtale og latterliggjøring av ungdommene”...” Leder synes å ha manglende oversikt over beboerne og deres hverdag på institusjonen”.

Handlingsplanen som fylkesmannen ba om på tilsyn 25. juni 2014, ble sendt fra institusjonen 1. juli 2014. Fylkesmannen vurderer at planen ikke er omfattende og konkret nok ”til at sviktområdene blir kontrollert og korrigert.”

MKs kommentarer til varsel om mulig pålegg om å nedlegge driften ved korttidsavdelingen

MK gir sine kommentarer til fylkesmannens varsel i brev 15. september 2014. Institusjonen anfører at det forundrer styret at fylkesmannen ikke først gir et pålegg om retting, før det gis varsel om pålegg om å nedlegge driften.Institusjonen viser til at rapporter fra de foregående tilsynsbesøk siden besøk 2. september 2013 (der tidligere gitt pålegg ble vurdert tilfredsstillende fulgt opp), 11. november 2013 og 18. mars 2014 ikke inneholdt pålegg.

Institusjonen sier seg enig i at det er formelle feil i tvangsprotokollene, men viser til at det er satt i verk flere tiltak som at løpende kvalitetssikring av tvangsprotokollene overføres fra faglig leders ansvarsområde til daglig leder med omgående virkning (fra 2. september 2014).

Institusjonen skriver at for å kvalitetssikre miljøpersonalets kunnskaper i rettighetsforskriften er det utarbeidet egne sjekklister ”som tas i bruk for å styrke den interne kontrollen”. Styret opplyser at de legger inn i sin styreplan for styreåret at ledelsen hvert halvår skal fremlegge dokumentasjon for styret på at sjekklister og rutiner løpende følges og vedlikeholdes.

Følgende tiltak er planlagt iverksatt:

”Personalgruppen skal kurses ekstra i rettighetsforskriften i et allerede berammet personalmøte”. Ekstern foreleserer engasjert ”for å forelese for våre ansatte i problemstillinger knyttet opp mot begrensninger og utøvelse av tvang etter rettighetsforskriftenes §§ 22 og 24”. Det er ”besluttet å avholde et heldags fagseminar for alle ansatte”. Videre informeres det om at ledelsen snarest er pålagt ”å iverksette individuell konkret prosessveiledning av den enkelte miljøterapeut.”

Institusjonen skriver videre at fylkesmannen ikke har kommentert handlingsplanen, hvilket institusjonen finner underlig, når daglig leder ba om tilbakemelding. Daglig leder oppfattet at det var mangler i tvangsprotokollene som omgående måtte forbedres. Institusjonen kjenner seg ikke igjen i fylkesmannens gjengivelse av ungdommenes uttalelser. Institusjonen skriver at i konfliktsituasjoner blir ulike tiltak vurdert, et av dem kan være samtale på skjermet avdeling. Trusler blir konsekvent ikke brukt som metode i miljøterapien.

Når det gjelder bruk av skjermet enhet skriver institusjonen at denne benyttes ved inntakssamtale. ”Ungdommene ivaretas her på et individuelt grunnlag vedrørende rusinntak før plassering og behovet for avrusing vurderes. I forbindelse med retting av sviktområder, med henvisning til tidligere gitte pålegg, er det særdeles lite bruk av skjermet enhet med formålet om skjerming. Alternative løsninger vurderes i alle tilfeller.” Ledelsen skriver at de har utarbeidet et eget skjema for registrering og intern kontroll av dette og viser til ”rutine for registrering av begrensninger innenfor institusjonens område, jf § 22.” Når det gjelder bruk av fysisk tvang, jf. rettighetsforskriften § 14, anfører institusjonen at bruken har vært minimal ”i den angjeldende tilsynsperiode som ledet frem til tilsynsrapporten av 25. juni 2014.”

Når det gjelder fylkesmannens anførsel om manglende oversikt fra daglig leder skriver institusjonen at daglig leder ikke har, og heller ikke er tiltenkt å ha, detaljoversikt over ungdommenes hverdag. Daglig leder har hovedansvaret for den daglige drift av Motivasjonskollektivets to avdelinger.

Når det gjelder beboerne på institusjonen skriver institusjonen at de er bevisst på at de jobber med sårbar ungdom i krise som har sine egne og unike historier som de bærer med seg, og at deres bakgrunn og tidligere erfaringer vil påvirke hvorledes de oppfatter institusjonens rammer.

Fylkesmannens tilsyn 19. september 2014

Fylkesmannen gjennomfører uanmeldt tilsyn ved institusjonen den 19. september 2014. Fra rapporten etter tilsynetgår det frem av samtalene med beboerne (3 av 3) at det har skjedd en god del endring i reglene på korttidsavdelingen siste halvannen måned. Beboerne forteller at deres rettigheter i større grad blir ivaretatt ved at de for eksempel kan ha og bruke egen mobiltelefon, og at de har større bevegelsesfrihet og kan etter avtale gå utenfor institusjonsområdet. Av rapporten går det også frem at beboerne får se mer på tv, og i større grad får bestemme hva de skal se.En beboer forteller at skjermet enhet ikke lenger blir brukt. Han forklarer dette med at institusjonen skal gå fra korttidsplasseringer til langtidsplasseringer. Beboerne ga uttrykk for at nedleggelse av institusjonen ville være feil. Det fremgår av rapporten at leder bekrefter at det har blitt foretatt oppmykning av reglene fordi det er søkt om målgruppeendring for avdelingen. Under tilsynets vurdering og konklusjon viser fylkesmannen til at de tre ungdommene som var plassert formidlet at de var godt ivaretatt. For øvrig viser fylkesmannen til varsel om pålegg om å nedlegge driften av korttidsavdelingen.

Fylkesmannens pålegg om å nedlegge driften ved MKs korttidsavdeling

Fylkesmannen pålegger institusjonen å legge ned driften ved korttidsavdelingen i vedtak av 13. oktober 2014,med frist for å legge ned driften innen 28. november 2014. Pålegget er begrunnet med at institusjonen drives på uforsvarlig måte slik at det kan ha skadelige følger for de barna som oppholder seg der.

Fylkesmannen anfører følgende punkter som grunnlag for sin vurdering:

”Styrets og ledelsen rolle”:

Fylkesmannen viser til tvangsprotokollene og at ”disse har over tid hatt mangler både ved utfylling og innhold; de har ikke blitt sendt inn uten ugrunnet opphold, og har manglet tidsperspektiv for tvangsbruken. Etter Fylkesmannens vurdering har korttidsavdelingen hatt god anledning over tid til å rette forholdene som har vært påpekt.”

”Fylkesmannen finner at vår gjentatte veiledning til institusjonen ikke har ført fram. Tiltakene som institusjonen har foreslått og iverksatt har, etter Fylkesmannens vurdering, ikke vært dyptgripende nok og ført til en omforent forståelse og praksis blant de ansatte. Vår vurdering er videre at ledelsen har vist manglende forståelse for hvorfor de aktuelle forholdene er påpekt og hvilke konsekvenser dette kan ha for ungdommene.”

”Bruk av tvang:

Fylkesmannen har i hele perioden hvor det har vært ført særskilt tilsyn, hatt stor bekymring knyttet til institusjonens bruk av tvang. Oppmerksomheten har blant annet vært rettet mot alle forhold knyttet til føring av tvangsprotokoller. Fylkesmannen stiller seg undrende til at styret unnlater å behandle hvordan avdelingen skal forebygge bruk av tvang.”

”Kompetanse:

Det kreves en ekstra høy kompetanse i institusjonen for å ivareta denne målgruppen på en faglig god måte. Fylkesmannen finner at Motivasjonskollektivet ikke innehar den nødvendige høye kompetansen for å ivareta målgruppen.”

Etter en helhetsvurdering kommer Fylkesmannen i Oslo og Akershus til at styrets tiltak ikke kan anses å være tilstrekkelige for å rette de feil og mangler som over tid har fremkommet gjennom tilsyn med korttidsavdelingen på Motivasjonskollektivet.

MKs søknad om målgruppeendring for korttidsavdelingen og Bufetats vedtak om bortfall av godkjenning

MK søker Bufetat om endring av målgruppe i korttidsavdelingen den 18. august 2014. Det søkes om godkjenning til langtidsbehandling.

MKs korttidsavdeling får varsel om vedtak om bortfall av godkjenning fra Bufetat 16. september 2014. Bufetat konkluderer med at korttidsavdelingen ikke oppfyller vilkårene for godkjenning etter godkjenningsforskriften § 5. I vedtaket vises det til brudd på kvalitets- og internkontrollforskriften jf. § 2, om målgruppe, målsetting og metodikk, § 3 om materielle krav og § 5 krav til bemanning og ansattes kompetanse, og kapittel 2 særlige regler om internkontroll i barneverninstitusjoner.

23. september 2014 ber MKs korttidsavdeling i brev til Bufetat om at søknad om ny målgruppe for korttidsavdelingen stilles i bero.  Den 27. oktober 2014trekker institusjonen søknaden til Bufetat av 18. september 2014 om ny målgruppe i korttidsavdelingens lokaler.

8. desember 2014 fatter Bufetat vedtak om bortfall av godkjenning, jf. godkjenningsforskriften § 8. Til grunn for bortfall av godkjenning vises til brudd på forsvarlighetskravet i barnevernloven og flere brudd på forskrift om kvalitet og internkontroll jf. kvalitets- og internkontrollforskriften § 2; målgruppe, målsetting og metodikk, § 3 andre ledd; materiell krav, § 5; krav tilbemanning og kompetanse og kap.2 særlige regler om internkontroll i barneverninstitusjoner. MK påklaget Bufetats vedtak 29. desember 2014. Klagen er oversendt Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) til behandling 1. februar 2015.

Klage fra MK

Vedtak om stengning påklages 5. november 2014. Det bes om at vedtaket gis utsatt iverksetting. Institusjonen mener at det var feil å legge Bufetats rapport til grunn slik fylkesmannen gjør i sitt vedtak av 13. oktober 2014, uten at institusjonen har fått anledning til å uttale seg, og påberoper seg manglende kontradiksjon. Institusjonen kommenterer videre fylkesmannens tilsyn 19. september 2014:  ”Institusjonen stiller seg undrende til at de positive tilbakemeldinger som beboerne gir i tilsynsbesøket den 19. september 2014 øyensynlig ikke tillegges særlig vekt, når pålegg om å nedlegge driften endelig besluttes. Dersom handlingsplanen hadde mangler er det underlig at ikke daglig leder ble gjort snarlig oppmerksom på dette.”

Utover dette følger klagen systematikken i fylkesmannens vedtak. Det anføres at fylkesmannen ikke ga tilbakemelding på om noe var uklart i handlingsplanen som ble oversendt 1. juli 2014. Styret anmoder fylkesmannen om tillit til å få vist at det kontroll- og endringsarbeidet som er igangsatt videreføres, slik at nødvendige og varige endringer oppnås. Det vises til at styret har besluttet å ta et mer kontrollerende grep om den interne kontrollen ved institusjonen. Styret mener derfor at fylkesmannens veiledning har ført frem.

Bruk av tvang:

Styret mener at de gjennom de tiltak som er iverksatt, og de forbedringer av rutiner som er gjort, har etablert en praksis som er forsvarlig og i tråd med lov og forskrift.

Når det gjelder institusjonens arbeid for å forebygge bruk av tvang er styrets oppfatning at ”de ansatte i avdelingen, i sitt daglige arbeid med ungdommene, nettopp arbeider med siktemål på å unngå tvangsbruk, ved riktige tilnærminger og resolutte samtaler med ungdommene..”.

”….Styret erkjenner at utfylling av tvangsprotokollene ikke alltid har vært i henhold til kravene, styret har tillit til at de ansatte i sitt daglige virke opptrer innenfor rettighetsforskriftens rammer dersom tvang/begrensninger viser seg nødvendig av hensyn til det omsorgs- og behandlingsbehov den enkelte ungdom har…”

”…Vi er ikke kjent med at Fylkesmannen, etter våre iverksatte tiltak den 2. september 2014, har påpekt at nye oversendte tvangsprotokoller har vært mangelfulle…”.

Kompetanse:

”Korttidsavdelingen hadde ikke 8 ansatte på tidspunktet da godkjenningsmyndigheten var på besøk, men 6. Således var det 3 av 6 som hadde faglært utdanning og BUF- etat sitt krav til at 50 % skal være fagutdannet var ivaretatt.”

Styret oppgir at de arbeider målrettet for å øke antall fagansatte, og styret har hatt dette som et fast punkt på dagsorden i styremøtet siden mars 2013. Styret oppfatter at de drifter en institusjon som er faglig kompetent og som utgjør et viktig tilbud for ungdom med behandlingsavbrudd i andre institusjoner.

Styret vedgår at det har vært underrapportering fra stiftelsens administrasjon til styret om alvorighetsgraden i den kontakt som har vært med fylkesmannen forut for juni 2014. Styret mener det har vært uheldig at fylkesmannen ikke har sendt kopi av sine tilsynsrapporter til styret før 25. august 2014.

Fylkesmannen oversender klagen til Statens helsetilsyn 26. november 2014

Anmodning om utsatt iverksetting av pålegg om å legge ned driften etterkommes ikke av fylkesmannen. Når det gjelder MK`s anførsel om manglende kontradiksjon viser fylkesmannen til at Bufetats rapport er tatt med fordi den supplerer deres bilde av situasjonen. Fylkesmannen vurderer at institusjonens snuoperasjon ikke er tilstrekkelig for å endre sin vurdering og konklusjon. ”Når Stiftelsen ber om at fylkesmannen skal ha tillit til at tiltakene nå skal ha varig virkning, er dette problematisk ut fra erfaringene med avdelingen over år.”

Når det gjelder styrets anførsel om manglende tilbakemelding på handlingsplanen, viser fylkesmannen til at fylkesmannens rolle ikke innebefatter at de skal eller kan godkjenne virksomhetens internkontrollsystemer.

Det vises til at ”daglig leders underrapportering til styret om alvorligheten i Fylkesmannens rapporter og oppfølging ellers er også et uttrykk for manglende kompetanse. Det samme gjelder styrets uttrykte tillit til at medarbeiderne opptrer i tråd med rettighetsforskriften...”

MKs kommentarer til fylkesmannens vedtak i brev til Statens helsetilsyn 5. desember 2014.

MK viser i brevet til at endringer i avdelingen ble iverksatt lenge før rapporten fra tilsynet forelå først to måneder etter at tilsynsbesøket ble gjennomført. Det vises videre til at avdelingens krav til fagandel var og er ivaretatt innenfor kravet. Det vises også til at det har vært en underrapportering fra faglig leder til nestleder, daglig leder og styret. Avslutningsvis peker institusjonen på at fylkesmannen ikke har tydeliggjort spesifikke brudd på rettighetsforskriften.

2. Generelt om det rettslige grunnlaget

Helsetilsynets myndighet til fatte vedtak i  klage på fylkesmannens stengning av MKs korttidsavdeling følger av barnevernloven  §2-3 b, femte og sjette ledd.

Helsetilsynets klagebehandling er regulert av forvaltningsloven §§ 28 til 34. I henhold til § 34 annet ledd: ”skal klageinstansen prøve alle sider ved saken, og herunder ta hensyn til nye omstendigheter. De skal vurdere de synspunkter klageren kommer med, og kan også ta opp forhold som ikke er berørt av ham.”

De rettslige krav til institusjonen er hjemlet i barnevernloven med forskrifter.

Her gis en oversikt over de sentrale bestemmelsene som regulerer institusjonens plikter i regelverket. Noen av bestemmelsene er utdypet i vurderingsdelen i punkt 3. Bestemmelser som skal bidra til forsvarlig drift, er gitt i forskrift 6. oktober 2008 om krav til kvalitet og internkontroll i barneverninstitusjoner (heretter kvalitet og internkontrollforskriften) og forskrift 15. november 2011 om rettigheter og bruk av tvang under opphold i barneverninstitusjon (heretter rettighetsforskriften).

For å sikre forsvarlig virksomhet skal institusjonen ledelse legge forholdene slik til rette at dette er mulig. Institusjonen er pålagt å ha internkontroll, jf. kvalitet og internkontrollforskriften §§ 10-13. Kravet til internkontroll betyr at institusjonens ledelse skal planlegge, gjennomføre og følge opp tjenester og tiltak slik at lovpålagte krav blir ivaretatt. Kravene til styringsaktiviteter fremgår av forskriften kapittel 2 som beskriver hvilke aktiviteter institusjonen som et minimum skal utføre for å ivareta kravet til systematisk styring. Institusjonens ledelse er ansvarlig for institusjonens internkontroll, jf. Veileder om internkontroll i barneverninstitusjoner Q-1172 B.

Det er ledelsen som har ansvar for at institusjonens ansatte har kunnskap om regelverket og nødvendig faglig kunnskap. Ledelsen må fortløpende følge med på hvilken kompetanse som er nødvendig for å møte de utfordringer som den enkelte beboer og beboergruppen til enhver tid har på institusjonen. Dette gjelder både faste ansatte og vikarer.

Beboernes rettigheter og bruk av tvang reguleres av barnevernloven § 5-9 og rettighetsforskriften. Forskriften utdyper barnevernlovens bestemmelse og regulerer institusjonens plikter og beboernes rettigheter. Barn og unge i barneverninstitusjoner skal gis forsvarlig omsorg og behandling, jf. formålsbestemmelsen i rettighetsforskriften § 1. Institusjonen er beboernes hjem for en kortere eller lengre periode, og de skal i størst mulig grad ha et normalt liv på institusjonen. De skal oppleve forutsigbarhet, omsorg og trygghet, samtidig som deres personlige integritet skal ivaretas. Institusjonene skal legge til rette for vern og beskyttelse, gi tydelige rammer for å sikre trygghet og god utvikling, følge opp skole- og opplæringstilbud og fritidsaktiviteter, gi stabil og god voksenkontakt, og opplevelse av mestring. Beboerne skal behandles hensynsfullt og med respekt for den enkeltes integritet. Hensynet til barnets beste er grunnprinsipp og et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn.

Institusjonens omsorgsansvar innebærer at institusjonen kan fastsettes visse begrensninger. Barneloven retter seg mot foreldre, men gir også veiledning til institusjon om adgang til å sette begrensninger. Barneloven § 30 har forbud mot vold mot barn: ”Barnet må ikkje bli utsett for vald eller på anna vis bli handsama slik at den fysiske eller psykiske helsa blir utsett for skade eller fare. Dette gjeld og når valden brukast som ledd i oppsedinga av barnet. Bruk av vald og skremmeande eller plagsam framferd eller annan omsynslaus åtferd overfor barnet er forbode.”

Departementet har i forarbeidene til denne bestemmelsen (Ot.prp. nr. 104 (2008-2009) Om lov om endringer i barnelova mv.)uttalt: ”Skremmende eller plagsom opptreden eller annen hensynsløs atferd omfatter alle måter å skade, skremme, ydmyke eller på andre måter krenke barnet uten bruk av fysisk makt, som er egnet til å gi barnet en følelse av frykt, avmakt, skyld, skam, mindreverd eller fortvilelse eller en grunnleggende følelse av ikke å være ønsket eller elsket. Det kan for eksempel omfatte innelåsing av barnet i et rom, bruk av trusler om straff eller trusler om at barnet skal bli forlatt eller skadet..” ”..utskjelling, herunder å kalle barnet ved ukvemsord, følelsesmessig manipulering, latterliggjøring, særlig mens andre hører på, nedvurdering, verbal trakassering og følelsesmessig avvisning..”

En barneverninstitusjon skal anvende det som til enhver tid er å anse som faglig og etisk forsvarlige metoder, jf. forskrift om kvalitet og internkontroll i institusjoner § 2. I vurderingen av hva som er faglig og etisk forsvarlig må det legges vekt på at de barn som er på en barneverninstitusjon svært ofte har vært utsatt for den typen omsorgssvikt som forarbeidene til barneloven beskriver. De har ofte vært utsatt for gjentagende krenkende, straffende eller på andre måter lite ivaretakende relasjoner. Mange har traumatiserende erfaringer som påvirker deres evne til å tåle det de kan oppfatte som nye krenkelser, eller som trusler om vold eller straff.

Kunnskapsgrunnlaget for å vurderer hva som er forsvarlig omsorg og behandling til ungdom på institusjon er bl a beskrevet  av Raundalenutvalget i NOU 2012:15 og i kompetansehevingsprogrammet Handlekraft som ble utgitt av Barne,-ungdoms og familiedirektoratet i 2012. Kunnskapen tilsier at rutinemessig grensesetting, eller konfronterende metoder, kan bidra til opptrapping av konflikter snarere enn til å få kontroll over situasjoner. Ungdom som har erfart uforutsigbarhet og overgrep kan feiltolke hverdagslige situasjoner og grenser, og oppfatte at de trues. De metoder som anvendes må være utviklet for å ha stressreduserende effekt og være tilstrekkelig fleksible til å kunne møte hver enkelt ungdom med utgangspunkt i hans eller hennes tidligere erfaringer. De regler og rutiner institusjoner etablerer må være tilstrekkelig fleksible til å gi den enkelte individuelt tilpassede reaksjoner i situasjoner med uenighet eller uønsket oppførsel.

Behandlingsmetoder som har den virkning at barns fysiske eller psykiske helse blir utsatt for skade eller fare, vil aldri være faglig eller etisk forsvarlig. Det samme gjelder metodikk som søker endring gjennom bruk av virkemidler som innebærer integritetskrenkelser eller som baserer seg på straff eller trusler om straff. Slike behandlingsmetoder vil være i strid med lovgivningen.

Det er et sentralt prinsipp at tvangsbruk og andre inngrep i den personlige integritet skal forebygges og ikke skal benyttes i større grad enn det som fremgår av formålet, jf. rettighetsforskriften § 12. Inngrep i rettigheter og bruk av tvang som går utover det som ligger i institusjonens omsorgsansvar, krever et selvstendig rettsgrunnlag. For beboere som er plassert etter atferdbestemmelsene kan institusjonen gjennomføre mer omfattende tvangsbruk enn mot øvrige beboere, som begrensninger i bevegelsesfriheten og begrensninger i adgangen til besøk og telefonbruk mv. 

Institusjonen skal legge til rette for at alle beboere gis mulighet til å uttale seg og bli hørt, slik at institusjonen er kjent med hva som utløser negativ atferd hos den enkelte (jf. barnevernloven § 6-3 og rettighetsforskriften § 7 tredje ledd). Beboerne skal sikres deltagelse i saker som angår fellesskapet, jf. rettighetsforskriften § 7 tredje ledd bokstav a) og kvalitet og internkontrollforskriften § 9 gitt med hjemmel i barnevernloven § 5-10.

Bruk av tvang er et inngripende tiltak for barn og ungdom. Lovverket stiller derfor krav om at institusjonen skal ha klar lovhjemmel og foretar konkrete og individuelle vurderinger. All tvangsbruk skal protokollføres, jf rettighetsforskriften § 26. Bufdir har utarbeidet en mal med beskrivelse av hvilke punkter institusjonen skal fylle ut etter tvangsbruk. Institusjonen skal beskrive hvordan situasjoner med bruk av tvang er håndtert, herunder hva institusjonen har gjort for å unngå bruk av tvang, hvordan tvangssituasjonen er gjennomført og hvordan tvangssituasjonen er fulgt opp i etterkant. Riktig utfylte tvangsprotokoller skal bidra til å ivareta beboernes rettssikkerhet. Begrunnelse skal sette beboeren i stand til å forstå vedtaket og om det er grunnlag for å klage. Fylkesmannen skal i ettertid kunne vurdere om tvangsvedtakene er i samsvar med regelverket. For institusjonen er tvangsprotokollene et verktøy til læring og kvalitetsforbedring i institusjonen.

En følge av mangler i tvangsprotokollene er at det bevismessig er vanskelig å vite hvordan institusjonen faktisk har håndtert situasjoner som krever at det skal fattes enkeltvedtak.

3. Statens helsetilsyns vurdering

Vi har tatt utgangspunkt i tilsendte dokumenter og har lagt vekt på tilsynsrapporter, tvangsprotokoller, husordensregler og rutiner fra 2014, da det er driften på stengningstidspunktet som i det følgende skal vurderes. Det forhold at fylkesmannen også i 2012 fant at tvangsbruken ved institusjonen var lovstridig er et moment som tillegges vekt i vår helhetlige vurdering.

3.1 Er det feil i saksbehandlingen som tilsier at vedtaket er ugyldig?

Om institusjonen har fått tilstrekkelig anledning til å uttale seg (kontradiksjon)

Institusjonen anfører at det var feil av fylkesmannen å legge Bufetats rapport fra etterfølgende kontroll 16. september 2014 til grunn i pålegg om stengning, da institusjonen den gangen ikke hadde fått uttalt seg til rapporten. Fylkesmannen viser på sin side til at informasjon hentet fra Bufetats rapport var et supplement til deres eget bilde av situasjonen. Retten til å uttale seg før et vedtak blir truffet er sentralt prinsipp i forvaltningen, som skal bidra til sakens opplysning, jf forvaltningsloven (fvl) § 17. Dersom en av partene ikke har hatt anledning til å uttale seg, vil det kunne være en feil som har innvirkning på resultatet, jf fvl § 41. Etter denne bestemmelsen er et vedtak likevel gyldig når det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold. Statens helsetilsyn legger til grunn at fylkesmannens bruk av Bufetats rapport ikke har hatt avgjørende betydning for utfallet av saken. Statens helsetilsyn vektlegger også den tette kontakten som institusjonen har hatt med fylkesmannen over tid, og vi finner at Motivasjonskollektivet er gitt tilstrekkelig anledning til å uttale seg i saken.

3.2  Sikrer Motivasjonskollektivet at korttidsavdelingen på stengningstidspunktet drives forsvarlig, eller er driften uforsvarlig og kan ha skadelige følger for de barna som oppholder seg der?

I denne saken har vi vurdert hvordan Motivasjonskollektivet arbeider systematisk for å forebygge inngrep i rettighetene og bruk av tvang, da dette har vært et tilbakevendende tema i fylkesmannens tilsyn over tid. Vi har også vurdert institusjonens praksis knyttet til gjennomføring av inngrep i beboernes bevegelsesfrihet, herunder bruk av skjerming. Avslutningsvis har vi noen kommentarer knyttet til kompetanse.

Ivaretar institusjonen lovens krav om å forebygge bruk av tvang og andre inngrep i den personlige integritet, jf. rettighetsforskriften § 12?

I klagen anføres at det er styrets oppfatning at de ansatte i sitt daglige arbeid nettopp arbeider med siktemål på å unngå tvangsbruk. Styret har tillit til at de ansatte opptrer innenfor rettighetsforskriftens rammer dersom tvang eller begrensninger viser seg nødvendig.

Institusjonen skal arbeide systematisk for å forebygge situasjoner som kan føre til behov for bruk av tvang og andre inngrep i den personlige integritet, jf. rettighetsforskriften § 12. Andre fremgangsmåter skal være prøvd før institusjonen benytter tvang eller andre inngrep i den personlige integritet, se også Bufdirs tvangsprotokollmal side 22.

I et flertall av protokollene fra første halvår av 2014, hvor det er fattet vedtak om begrensninger i bevegelsesfriheten, kan vi ikke se at det er vurdert andre fremgangsmåter i samsvar med minste inngreps prinsipp. Helsetilsynet fremhever at det i et flertall av protokollene ikke fremgår at ungdommene får valgmuligheter i ulike situasjoner, eller hvordan ungdommene får medvirke i beslutningene som tas.

I flere rapporter fremkommer at andre fremgangsmåter ikke er forsøkt, begrensning i bevegelsesfriheten er begrunnet med at ”det følger av sakens natur.” Vår gjennomgang viser at tvangsprotokollene, også etter at tilsyn ble gjennomført den 25. juni 2014, fortsatt har mangler knyttet til beskrivelser av hvilke andre fremgangsmåter som er forsøkt.

Det fremgår av enkelte tvangsprotokoller at beboere følges opp med samtaler, og at de involveres gjennom å bidra til å finne målrettede tiltak for å forebygge fremtidig tvangsbruk.

I enkelte tvangsprotokoller går det frem at protokollene gjennomgås på felles personalmøte. Det kan imidlertid ikke leses av institusjonsplanen, eller sakens øvrige dokumenter, hvilke tiltak som drøftes der, om tvangsprotokollene brukes i institusjonens eget forbedringsarbeid generelt eller i forhold til den enkelte beboer.

For å sikre beboerne forsvarlig omsorg og behandling må institusjonen gi de ansatte veiledning knyttet til tvangssituasjoner som oppstår, eller har oppstått, med utgangspunkt i hvordan ansatte eller vikarer har håndtert situasjonen, og knytte dette til faglig innsikt om beboernes behov. Dette arbeidet må kontinuerlig følges opp av ledelsen. Motivasjonskollektivet foretar riktignok færre inngrep enn tidligere i beboernes rettigheter på tidspunktet for fylkesmannens tilsyn ved institusjonen i 19. september 2014. Vi kan imidlertid ikke finne det sannsynliggjort at dette er et resultat av at institusjonen arbeider systematisk for å forebygge tvangsbruk, herunder at institusjonen anvender alternative konfliktløsningsmodeller i sitt arbeid.

Unødig bruk av tvang, er oppført som et av flere mulige sviktområder i institusjonsplanen fra 2012. Det er imidlertid ikke beskrevet i institusjonsplanen hvordan institusjonen skal arbeide systematisk for å følge med på om unødig tvang skjer, jf. kvalitet og internkontrollforskriften § 12.

Ungdommene formidler at reglene på institusjonen er rigide og uforståelige (jf. tilsynsrapport fra tilsyn 25. juni 2014). Institusjonen viser til at dette er forståelig ”tatt i betraktning ungdommenes plasseringsgrunnlag og tidligere behandlingsavbrudd. Institusjonen er hele tiden i dialog med ungdommene om bakgrunnen for og hensynet som ligger til grunn for de gjeldende regler og rammer.”

Husordensreglene er et viktig styringsredskap for forsvarlig omsorg og behandling og forebygging av unødvendig tvangsbruk. Institusjonen kan imidlertid ikke ha regler som innskrenker de rettigheter beboerne har etter rettighetsforskriften, jf. rettighetsforskriften § 3. Slik vi vurderer korttidsavdelingens husordensregler, kan de på visse punkter være i strid med rettighetsforskriftens bestemmelser om vern om personlig frihet, beboerens medvirkning og forsvarlig faglig omsorg. Flere bestemmelser synes å innskrenke beboerens rettigheter på en urimelig måte og kan være konfliktskapende. Dette gjelder for eksempel regler om tv bruk som synes å innskrenke beboeres selvbestemmelse på en urimelig måte, og krav til planlegging av besøk som kan legge hindringer i veien for kontakt med familie og venner. Et annet eksempel er krav om deltakelse i trening som isolert sett er et klokt tiltak, men som kan virke unødig provoserende på ungdom som har vært utsatt for fysiske krenkelser.

Vi finner også at konsekvenser av brudd på reglene er formulert på en rigid måte med liten plass til samtale og annen oppfølging. Det er viktig med forutsigbarhet, men institusjonen kan ikke ha så rigide regler at de ikke kan fravikes i enkelttilfeller. Hensynet til den enkeltes individuelle erfaringer må tas med når institusjonen gjennom husordensreglene begrenser den enkeltes handlefrihet. Det er viktig at det kommer tydelig fram i husordensreglene at beboeren skal være sikret en samtale før eventuelle sanksjoner settes i verk.

Styret skriver i klagen at ”det oppfatter at de ansatte arbeider med siktemål på å unngå tvangsbruk”.  Tvangsprotokollene, institusjonens styringsdokumenter og til dels samtaler med beboere, understøtter, med enkelte unntak, ikke denne beskrivelsen. Helsetilsynet vil understreke at det er ledelsen som har ansvaret for å følge opp at de ansatte håndterer vanskelige situasjoner på en forsvarlig måte og i tråd med institusjonsplanen eller andre styringsdokumenter, og å sette inn tiltak dersom de ansatte ikke følger det som er bestemt. Ledelsen må gjennom møter med de ansatte, veiledning og lignende følge opp at unødig bruk av tvang ikke skjer.

Vi vil peke på at handlingsplanen oversendt fylkesmannen 1. juli 2014 og rutiner og sjekklister oversendt fylkesmannen 15. september 2014 i hovedsak handler om hvordan institusjonen skal sikre at tvangsprotokollene føres riktig. Dokumentene beskriver ikke hvordan institusjonen skal arbeide for å forebygge bruk av tvang. På bakgrunn av foranstående vurderinger konkluderer Helsetilsynet med at Motivasjonskollektivet på stengningstidspunktet ikke sikrer at lovens krav om å forebygge bruk av tvang og andre inngrep i den personlige integritet blir ivaretatt, jf. rettighetsforskriften § 12 og kvalitet og internkontrollforskriften, kap 2.

Ivaretar institusjonen lovens krav der institusjonen foretar inngrep i bevegelsesfriheten innenfor og utenfor institusjonens område, jf. rettighetsforskriften § 22?

Institusjonen anfører i klagen at ungdommene har fått større bevegelsesfrihet, og stiller seg undrende til at dette ikke tillegges større vekt når pålegg om å nedlegge driften endelig besluttes.

Utgangspunktet er at beboerne skal kunne bevege seg fritt innenfor og utenfor institusjonens område, jf. barnevernloven § 5-9, og rettighetsforskriften § 9. For korttidsavdelingens beboere kan institusjonen foreta begrensninger i bevegelsesfriheten i den utstrekning det er nødvendig ut fra formålet med plasseringen, jf. rettighetsforskriften § 22.

Beboerne bekrefter en oppmyking av reglene (jf. tilsyn 19. september 2014). De forteller om større bevegelsesfrihet, bruk av egen mobiltelefon og at skjermet enhet ikke lenger blir brukt. Vår gjennomgang av tvangsprotokollene bekrefter dette bildet. Styret viser selv til at de begrensninger som ungdommene opplyste om under tilsynet den 25. juni må ses i lys av at de den gang var i et tidlig behandlingsforløp. Vi har derfor ikke grunnlag for å anta at situasjonen på stengningstidspunktet representerer en varig endring i institusjonens praksis. Vi vektlegger at leder opplyser at oppmyking i reglene er foretatt fordi det er søkt om målgruppeendring for avdelingen, (jf. rapport fra tilsyn 19. september 2014).

Vår gjennomgang av tvangsprotokollene for 2014, også etter at tilsyn ble gjennomført den 25. juni 2014, viser fortsatt mangler i begrunnelsene der det er besluttet begrensninger i bevegelsesfriheten. Dette til tross for at manglende begrunnelser og individuelle vurderinger var et tema i fylkesmannens samtale med ledelsen ved institusjonen under tilsynet (jf. tilsynsrapport 28. august 2014). Det er alvorlig når institusjonens ledelse ikke umiddelbart setter i verk tiltak for å rette påpekte feil og mangler, særlig tatt i betraktning at ledelsen heller ikke tidligere har implementert tiltak som har ført til varige endringer i institusjonens praksis. Institusjonen skal ha rutiner for hvordan uønskede forhold i institusjonen skal meldes og hvem som skal sette inn tiltak og påse at de virker, jf. kravet til internkontroll. At styret etter at varsel om pålegg ble sendt den 25. august 2014 har gått tyngre inn i institusjonens drift kan ikke tillegges avgjørende betydning i denne sammenheng.

I følge samtaler med beboerne (tilsyn 19. september 2014) og protokollene, opphørte bruk av skjermet enhet rundt 11. juli 2014. Det kan være gode faglige grunner for at akutte inntak bør foregå på et avgrenset område i institusjoner, både for å beskytte den nyankomne ungdommen og av hensyn til den øvrige ungdomsgruppen. Dokumentene i saken indikerer imidlertid at praksis ved bruk av skjerming ikke har vært i tråd med forskriften. Samtaler som fylkesmannen har gjennomført med beboerne bekrefter dette bildet. Korttidsavdelingen har over år hatt som fast praksis at samtlige beboere har hatt opphold på skjermet enhet inntil tre døgn ved inntak. Det står også i gjeldende institusjonsplan at inntaksperioden ”normalt varer i tre døgn.”Avgjørelser om skjerming må bygge på et solid faglig fundament og brukes med varsomhet og kun så lenge det er nødvendig. Dette er tydeliggjort i retningslinjene til rettighetsforskriften, rundskriv Q-19/2012. Rutinemessig opphold på skjermet enhet slik det er praktisert i MKs korttidsavdeling over år, er ikke i tråd med rettighetsforskriften § 22 og kan ha skadelige følger for beboerne.

Gjennomgang av dokumentene i saken viser at institusjonen har flere dokumenter om begrensning i bevegelsesfrihet og bruk av skjermet enhet, som delvis peker i ulike retninger (institusjonsplanen fra 2012, rutiner fra 2013 og husordensreglene 2014). Til dels ulike og udaterte rutiner om samme forhold kan gjøre det vanskelig for ansatte å vite hvilke rutiner som er gjeldende til enhver tid, med den følge at det lett kan gjøres feil.

Slik det fremstår i dokumentene har oppholdet på skjermet enhet noen ganger hatt karakter av isolasjon. Beboerne er både ved inntak, og under oppholdet, pålagt å oppholde seg på skjermet enhet uten å få delta i miljøet i avdelingen og uten kontakt med de øvrige beboerne. Isolasjon er et svært inngripende tiltak hvor loven stiller strenge vilkår i rettighetsforskriften § 14. For at isolasjon skal være lovlig, må det foreligge en akutt faresituasjon. Isolasjon er bare tillatt der dette er absolutt nødvendig for å hindre skade på person eller vesentlig skade på eiendom, og det ikke finnes andre muligheter for å avverge skade. Det er også strenge regler for tilstedeværelse for personalet. Vi kan ikke se at institusjonens nye rutiner sikrer dette på en forsvarlig måte.

På bagrunn av foranståede vurderinger konkluderer Helsetilsynet med at Motivasjonskollektivet på stengningstidspunktet ikke sikrer at lovens krav blir ivaretatt der institusjonen foretar inngrep i bevegelsesfriheten, jf. rettighetsforskriften § 22 og forskrift om kvalitet og internkontroll i institusjoner,  kap 2.

Kompetanse

Det er institusjonen som har bevisbyrden for at inngrep i rettighetene og bruk av tvang anses som nødvendig og er godt faglig fundert. Allment akseptert faglig kunnskap viser at ansattes holdninger og kompetanse har vesentlig betydning for å kunne gi forsvarlig omsorg og forebygge bruk av tvang.

Institusjonen peker på at den oppfyller kravet fra Bufdir om at opp mot 50 % av de ansatte skal ha formell faglig utdannelse. Helsetilsynet vil understreke at dette i seg selv ikke nødvendigvis innebærer at de ansatte har tilstrekkelig kunnskap i forhold til de oppgaver de er satt til å utføre i institusjonen (jf. brev fra Bufdir 20.februar 2007 om krav til ansattes kompetanse i institusjoner). Ansatte og vikarer som jobber med ungdom med traumeerfaringer må ha tilstrekkelig kunnskap om hvordan denne erfaringen virker inn på håndtering av konflikter og kunne bistå ungdommen med å regulere følelser og finne ro i slike situasjoner. I arbeidet med utfordrende atferd hos ungdom er det nødvendig med kontinuerlig veiledning og tett oppfølging av de ansatte i det daglige arbeidet.

Helsetilsynet viser til at institusjonen har et fortløpende ansvar for at institusjonens ansatte og vikarer får faglig veiledning og opplæring. Ledelsen må skaffe seg oversikt over behovet for opplæring og vurdere hva som er nødvendig opp mot målgruppe, målsetting og metodikk, jf. veileder for internkontroll i barneverninstitusjoner Q-1172B. Vi ser at institusjonen i september 2014 planlegger en rekke opplæringstiltak, der institusjonens ansatte blant annet skal få opplæring i rettighetsforskriften. Institusjonen har i løpet av september 2014 også utarbeidet diverse rutiner og sjekklister blant annet for oppfølging av ansatte gjennom samtaler to ganger årlig. Vi kan imidlertid ikke se at det er foretatt en systematisk vurdering av behovet for opplæring og planer for opplæring i korttidsavdelingen. Vi kan heller ikke se at institusjonen tidligere har praktisert et systematisk arbeid knyttet til kompetanse.

Avsluttende vurdering

En viktig del av Motivasjonskollektivets arbeid med barn og unge handler om å hindre fortsatt negativ utvikling. Det kan derfor være avgjørende at beboerne blir skjermet fra tidligere negative miljø. Inngrep i rettighetene og bruk av tvang skal benyttes der det ikke er mulig å håndtere situasjonen med andre midler, slik rettighetsforskriften forutsetter. Konsekvensen av mangler i tvangsprotokollene er at det har vært vanskelig å se hvilke vurderinger institusjonen bygger sine beslutninger på og hva som i praksis er gjort.

Fylkesmannen har over tid og gjentatte ganger påpekt mangler i protokollene og uttrykt bekymring for institusjonens bruk av tvang. Institusjonen har iverksatt tiltak, men uten å følge opp om tiltakene har hatt varig effekt. Etter vår vurdering indikerer dette at institusjonen mangler forståelse for rollen de har som ansvarlig for forsvarlig omsorg på vegne av samfunnet.

Motivasjonskollektivet påpeker i sin klage at fylkesmannen burde gitt pålegg om retting før pålegg om stengning. Det er et vurderingstema i all offentlig myndighetsutøvelse at myndighetene skal vurdere og ta stilling til hvilket inngrep  som er tilstrekkelig for å sikre at lovkrav blir ivaretatt. Ved vår vurdering av klagen har vi lagt vekt på at de samme sviktområdene som nå ligger til grunn for pålegget om stengning, har vært et tilbakevendende tema for fylkesmannen over år. Vi viser til at pålegg om retting ble gitt i november 2012. At fylkesmannen ikke har gitt reaksjoner siden tilsynsbesøk 13. september 2013 før varsel om stengning ble gitt 25. juni 2014 kan ikke tillegges avgjørende betydning i denne sammenheng. Fylkesmannen fører tilsyn med institusjonen flere ganger årlig, og hvert besøk i seg selv avdekker ikke nødvendigvis lovbrudd, men kan gi et øyeblikksbilde av situasjonen på institusjonen.  Vi legger stor vekt på at svikt er påpekt ved tilsyn gjentagende ganger, og at ulovlig tvangsbruk kan ha skadelige følger for den enkelte beboers livskvalitet og utvikling. Vi kan ikke finne det sannsynliggjort at institusjonens ledelse på stengningstidspunktet har foretatt de endringer som skal til for å kunne ivareta beboerne på en forsvarlig måte. Vår konklusjon er derfor at stengning er en adekvat og nødvendig reaksjon.

Vedtak:

Ut fra en samlet vurdering stedfester Statens helsetilsyn fylkesmannen i Oslo og Akershus sitt vedtak av 13. november 2014 om stengning av kortidsavdelingen på Motivasjonskollektivet, jf. barnevernloven § 5-7. 

Med hilsen

Jo Kittelsen etter fullmakt
assisterende direktør

Kristin Løseth
seniorrådgiver

 

Brevet er godkjent elektronisk og sendes derfor uten underskrift

Kopi: Fylkesmannen i Oslo og Akershus

Vedlegg

Dokumenter som er gjennomgått i saken:

Kommentarer til klagen fra MK til Statens helsetilsyn, 5. desember 2014
Oversendelse av klage fra fylkesmannen i Oslo og Akershus til Statens helsetilsyn, 26.11.2014
Klage på vedtak om stengning, 5. november 2014
Vedtak om pålegg om å nedlegge driften ved MKs korttidsavdeling, 13.10.2014
Tilsynsrapporter med vedlegg, fra 2012 – 2014
Tvangsprotokoller fra 2014 frem til september 2014
Handlingsplan, sendt 1. juli 2014
Referat fra diverse møter mellom MK og fylkesmannen i Oslo og Akershus, 2012 - 2014
Diverse korrespondanse mellom MK og Bufetat, 2014
Referat fra telefonsamtale med fylkesmannen og en beboers mor, 27. mars 2014
Institusjonens sjekklister, sendt fylkesmannen i september 2014
Institusjonens husordensregler, sendt fylkesmannen i mars 2014
Institusjonens rutiner 2013-2014
Fremdriftsplan fra 6. desember 2012