Høring – endringer i straffegjennomføringsloven for straffegjennomføring i annen stat

Det vises til høringsbrev og høringsnotat av 30. januar 2015. Høringsfristen er satt til 27. februar 2015.

Høringsnotatet omhandler forslag til ny § 1a i straffegjennomføringsloven med hjemmel for straffegjennomføring i annen stat og regler om rett til helsehjelp under slik straffegjennomføring.

Slik Helsetilsynet forstår det, har departementet vurdert det som nødvendig å gi egne regler om helsehjelp fordi helsehjelp av praktiske grunner vil bli gitt av helsepersonell og helsetjeneste i staten som Norge har inngått avtale med. Som det fremgår av høringsnotatet punkt 2.4.4 vil ytelse av helsehjelp fra virksomheter og helsepersonell være underlagt mottakerstatens lovgivning. De norske reglene i helsepersonelloven og pasient- og brukerrettighetsloven vil ikke gjelde, og det vil være mottakerstatens myndigheter som har myndighet til å føre tilsyn med helsepersonells yrkesutøvelse og gjennomføring av helsehjelp.

Videre forstår Helsetilsynet det slik at det ikke er vurdert som nødvendig å gi egne regler for andre type tjenester og forvaltning fordi straffegjennomføringen skal være underlagt norsk regelverk. Det fremgår av notat punkt 2.4.1 første avsnitt at ”Departementet mener at norsk straffegjennomføringslov må gjelde, men at departementet i forskrift må kunne fastsette unntak fra de bestemmelsene i straffegjennomføringsloven som er nødvendige for at straff skal kunne gjennomføres i annen stat.”

Helsetilsynet vil knytte våre kommentarer til de foreslåtte regler for helsehjelp.

Helsehjelp til innsatte – tilsyn og klagebehandling

Etter forslaget til ny § 1 a i straffegjennomføringsloven skal den norske stat sørge for at domfelte får tilbud om likeverdig helsehjelp som den domfelte ville hatt i Norge. Videre fremgår av lovforslagets ordlyd at Statens helsetilsyn fører tilsyn med statens forpliktelser etter bestemmelsen, og at reglene om klage i pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 7 gjelder for statens forpliktelser etter bestemmelsen.

Etter Helsetilsynets vurdering kan det stilles spørsmål ved forslaget om tilsyn etter helsetilsynsloven og klagebehandling etter pasient- og brukerrettighetsloven.

Bestemmelsens ordlyd kan gi inntrykk av at Statens helsetilsyn kan føre tilsyn med selve ytelsen av helsetjenester til de innsatte i mottakerstaten, og at fylkesmannen kan behandle klager fra innsatte i mottakerstaten på samme måte som ved andre klager i henhold til pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 7. Ved lesing av bestemmelsen er det ikke umiddelbart innlysende at tilsyn og klagebehandling ikke omfatter selve ytelsen av helsetjenester. Den praktiserte helsetjeneste eller mangel på tjeneste utgjør vanligvis selve kjernen av hva som skal opplyses og avgjøres ved tilsyn og klagebehandling.

Statens helsetilsyn kan verken av formelle eller praktiske grunner føre tilsyn med helsetjenester og helsepersonell i andre stater. Fylkesmannen kan heller ikke ved klagebehandling undersøke om den enkelte innsatte får et likeverdig helsetilbud av virksomheter/helsepersonell i mottakerstaten eller fatte enkeltvedtak som er bestemmende for den enkeltes rettigheter ovenfor virksomheter/helsepersonell i mottakerstaten i medhold av pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2, jf. § 7-6.

Som uttalt i høringsnotatet punkt 2.4.4, vil ytelse av helsehjelp fra virksomheter og helsepersonell være underlagt mottakerstatens lovgivning. De norske reglene i helsepersonelloven og pasient- og brukerrettighetsloven vil ikke gjelde for helsetjenestene eller helsepersonellet i mottakerstaten, og det vil være mottakerstatens myndigheter som kan føre tilsyn med helsepersonells yrkesutøvelse og virksomhetenes gjennomføring av helsehjelp. Tilsyn i form av myndighetsutøvelse kan ikke gjennomføres på annen stats territorium og ovenfor andre lands statsborgere. Tilsynet kan ikke avkreve opplysninger, konstatere lovbrudd eller kreve rettelser.

Også når det gjelder klagebehandling fremgår det av høringsnotatet på side 13 at fylkesmannen ikke kan pålegge helsepersonell i mottakerstaten å avgi opplysninger. Fylkesmannen kan som klageinstans be om informasjon fra kriminalomsorgen.

Mottakerstatens og Norges regulering av taushetsplikt og utlevering av taushetsbelagte opplysninger, samt rekkevidden av den inngåtte avtalen, vil ha betydning i denne sammenheng. Fylkesmannen kan også etter samtykke fra innsatt be om opplysninger fra helsetjeneste/helsepersonell i mottakerlandet, men samtykke fra den innsatte innebærer ikke at fylkesmannen har krav på nedfelte opplysninger eller uttalelser fra helsetjenestene/helsepersonell i mottakerlandet.

Et eventuelt samtykke fra innsatt/pasient innebærer bare at helsetjenesten/ helsepersonell får rett til å avgi opplysninger. Helsetjenesten/helsepersonell får ingen plikt til å avgi opplysninger.  Eventuelle journalkopier og uttalelser vil også kunne være krevende å oversette og forstås i en rett helsetjenestekontekst mv.

Selv om ordinær klagebehandling ikke lar seg gjennomføre av formelle og praktiske grunner, gir både høringsnotatet på side 13 og lovens ordlyd inntrykk av at en domfelt skal kunne påklage om hun/han har fått eller får tilbud som er likeverdig med den helsehjelpen han eller hun ville hatt krav på ved soning i Norge.

Helsetilsynet antar at den rettslige normen som klagen skal behandles etter er ”likeverdig helsehjelp”, slik at saksforholdet skal undersøkes og bedømmes etter denne normen.

Dette vil fordre at staten ved kriminalomsorgen, så langt som mulig undersøker og skaffer dokumentasjon på at helsetjenesten/helsepersonell har tilbudt/ytt tjenester til den innsatte i overensstemmelse med inngått avtale og kravet om ”likeverdig helsehjelp”.

Som det fremgår av høringsnotatet på side 12 har kriminalomsorgen et sørge-for- ansvar. Det er kriminalomsorgen som må ”..sørge for at den innsatte enten gis forsvarlig helsehjelp i mottakerstaten av likeverdig kvalitet som tilsvarende helsehjelp i Norge, eller at den innsatte tilbakeføres til Norge for videre soning og helsehjelp der.”

Det er viktig å være oppmerksom på at tilsynets utstrekning begrenses av den aktuelle virksomhets ansvar etter regelverket. Et tilsyn med kriminalomsorgen som ansvarlig pliktsubjekt vil følgelig være begrenset til det ansvar som kriminalomsorgen har for å sikre helsetjenester til domfelte som gjennomfører straff i annen stat.

Tilsynet kan følgelig ikke undersøke, vurdere og bedømme om de innsatte faktisk får forsvarlig og nødvendig helsehjelp, men kan så langt ansvaret til kriminalomsorgen strekker seg, undersøke om kriminalomsorgen gjennom avtale og på andre måter ved planlegging, evaluering og oppfølgning følger opp sitt sørge-for-ansvar for et likeverdig tilbud om helsehjelp. Tilsynet vil dermed måtte bli av relativt overordnet og systemmessig karakter.

Videre vil det foreslåtte kravet til likeverdig helsehjelptilbud ved ev. klagebehandling kreve at kriminalomsorgen vurderer og tar stilling til hvilken helsehjelp den innsatte antas å ville ha fått i Norge, og dernest vurderer og begrunner om han eller hun har fått et likeverdig tilbud i mottakerstaten.

På samme måte som ved inngåelse av avtale om kjøp av helsetjenester i annen stat og oppfølgning av lovforslagets sørge-for-ansvar, vil klagesaksbehandling kreve helsefaglig kompetanse i kriminalomsorgen for å behandle klagen og eventuelt oversende den til fylkesmannen hvis klager ikke får medhold.

Mye taler for at vurderinger av kravet til likeverdig helsehjelptilbud vil være vurderinger og avgjørelser som må ta sitt utgangspunkt i den rettslige standarden faglig forsvarlighet, og de sentrale materielle og prosessulle reglene i pasient- og brukerrettighetsloven selv om disse ikke gjelder. Vurderingene vil trolig være preget av mer eller mindre sikre antagelser om hva som ville ha vært ytt av helsehjelp til den innsatte i Norge, hvordan helsehjelp er organisert og vanligvis ytes i mottakerstaten og hvilken helsehjelp som konkret er tilbudt/ytt i mottakerstaten.

Vurderingene og avgjørelsene i klagesakene vil følgelig kunne bli svært usikre. Det kan bli utfordrende og krevende for kriminalomsorgen og eventuelt også fylkesmannen å sikre at klagesakene blir tilstrekkelig opplyst. Saksbehandlingen må oppfylle krav til kontradiktorisk behandling, underretning, begrunnelse og avgjøre om det foreligger en materiell rettighet som staten ved kriminalomsorgen har plikt til å oppfylle, knyttet til kravet om ”likeverdig helsehjelp”. Saksforholdet må vurderes opp mot hva som ville vært gjort i Norge og det som følger av pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 2. Henvisningen i lovutkastets § 1a til pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 7 og kravet om likeverdig helsehjelp, vil kreve en sammenligning med rettighetene og praksis som følger av pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 2.

Hva som vil/skal være resultatet av klagebehandlingen er noe uklart. Skal fylkesmannens vedtak kunne gå ut på at en materiell rett skal oppfylles og eventuelt innen en bestemt frist?  Eller skal et vedtak være av relativt overordnet karakter knyttet til statens sørge-for-ansvar? Av høringsnotat fremgår på side 13 at kriminalomsorgen er ansvarlig for at klageretten oppfylles og senere på samme side fremgår også at kriminalomsorgen er ansvarlig for at forholdene rettes opp dersom klagen fører frem. Helsetilsynet antar på denne bakgrunnen at fylkesmannens vedtak kan gå ut på at det foreligger en materiell rettighet som kriminalomsorgen har plikt til å oppfylle innen en bestemt frist, selv om kriminalomsorgen ikke har direkte styring med helsetjenesten i mottakerstaten.

Helsetilsynet forstår videre forslaget om klagebehandling med henvisning til pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 7 slik at fylkesmannens avgjørelse i klagesak av om det gis et ”likeverdig helsetilbud” ikke kan påklages videre, jf. dennes § 7-6 hvor det fremgår at: ”Forvaltningslovens regler om behandling av klager over enkeltvedtak gjelder så langt de passer..” . Helsetilsynet antar at avgjørelsen kan bringes inn for domstolene.

Oppsummering

Etter Helsetilsynets vurdering bør lovforslagets ordlyd gjennomgås. Det bør tydeliggjøres i lovbestemmelsen at Statens helsetilsyn ikke fører tilsyn med den faktiske ytelsen av helsetjenester til de innsatte i mottakerstaten, og at fylkesmannen ikke kan behandle klager fra innsatte i mottakerstaten på samme måte som andre klager i henhold til pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 7. Det er viktig at lovens ordlyd er klar og tydelig og godt samstemt med lovens forutsetninger og motiver.

Med hilsen

Heidi Merete Rudi etter fullmakt
assisterende direktør Pål Børresen
seniorrådgiver

Brevet er godkjent elektronisk og sendes derfor uten underskrift

Kopi: Helse og omsorgsdepartementet

Saksbehandler: Pål Børresen, tlf. 21 52 99 67