Høringsuttalelse – krav om politiattest for personell i den kommunale helse og omsorgstjenesten

Statens helsetilsyn viser til Helse- og omsorgsdepartementets høringsbrev av 10. september 2015, der det bes om høringsuttalelse til forslag om at kommunene skal få adgang til å stille krav om politiattest i egen kommune for alt personell som skal yte tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven, uavhengig av hvilke pasient- eller brukergrupper de skal yte tjenester til. Dagens krav om politiattest gjelder bare for personell som skal yte tjenester til barn og personer med utviklingshemming.

Statens helsetilsyn vil nedenfor i vår høringsuttalelse følge samme systematikk som høringsnotatet under departementets vurderinger i kapittel 4.

Innledning

Statens helsetilsyn støtter departementets forslag om å innføre krav om politiattest for alt personell i helse- og omsorgstjenesten. Dette er et tjenesteområde med sårbare og utsatte grupper pasienter og brukere. Krav om politiattest anses som et fornuftig og hensiktsmessig tiltak for å beskytte disse gruppene mot uønskede handlinger.

Generelt om innføring av krav om politiattest

Statens helsetilsyn deler synspunktet om at politiattest med anmerkninger ikke er noen garanti mot at vedkommende utfører fremtidige straffbare handlinger av samme karakter. Arbeidsgivere må derfor vurdere den enkelte helsearbeiders bakgrunn og kompetanse, helhetlig og konkret, ved ansettelser i den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Politiattesten vil følgelig være et av flere momenter som inngår i vurderingen ved ansettelser. Politiattest kan ikke erstatte gode ansettelsesrutiner, herunder referanseinnhenting, et godt fungerende styringssystem og veiledning og oppfølging av ansatte, men vil kunne supplere og utfylle slike rutiner/styringssystemer.

Et krav om politiattest vil gi informasjon om straffbare forhold som er registrert i reaksjonsregisteret. Det betyr at en norsk politiattest gir informasjon om straffbare handlinger fra perioden en person har vært registrert bosatt i Norge. En politiattest sier følgelig ikke noe om vandelen til personer fra deres botid utenfor Norge. Det foreslås heller ikke krav om å hjemle krav om botid for personell i helse- og omsorgstjenesten i dette forslaget.

Etter vår vurdering må arbeidsgiver, for eksempel kommunen, også her foreta en helhetlig vurdering ved ansettelser av personer med botid utenfor Norge.

Nærmere om behovet for å kreve politiattest i helse- og omsorgstjenesten

Statens helsetilsyn er enig i at kravet om innføring av politiattest for personell i helse- og omsorgstjenesten kan ytterligere bidra til at pasienter og brukere får tillit til, og kan stole på at helsepersonell og eventuelt andre personer som yter tjenester ikke skader dem på noen måte. Statens helsetilsyn mener også at hensynet til den alminnelige tillit til den kommunale helse- og omsorgstjeneste tilsier krav om politiattest på dette området.

Vi er også enig i at pasienter og brukere av kommunale helse- og omsorgstjenester er i en avhengighetssituasjon i større eller mindre grad. Dette betyr at trygghet og tillit mellom tjenesteyter og bruker/pasient er avgjørende for at det skal ytes tjenester av god kvalitet, og for at pasienter og brukere ikke skal vegre seg for å be om de tjenester de har behov for.

Departementet har videre vurdert om ordlyden i den nye hjemmelen bør ha en tilsvarende presisering som politiregisterloven § 37 første ledd nr. 3. Bestemmelsen fastslår at politiattest kan innhentes for personell som skal yte tjenester til "personer som på grunn av alder, sykdom eller funksjonshemming har reduserte muligheter til å ta vare på seg selv eller sine interesser".

Departementet mener at en slik presisering ikke bør inntas. Det er dels fordi det er vanskelig eller nærmest umulig på forhånd å avgjøre hvilke pasienter som vil falle innenfor og hvilke som vil falle utenfor en slik gruppe, og fordi personell, i hjemmetjenesten for eksempel, sjelden tildeles ansvar for pasienter og brukere på bakgrunn av en slik gruppering.

Statens helsetilsyn støtter denne forståelsen, og er enig i en generell og favnende tilnærming slik ordlyden i forslaget nå er.

Hvilke straffbare handlinger skal fremgå av attesten

Det fremgår av høringsnotatet at departementet har vektlagt følgende hensyn når det gjelder spørsmål om hvilke straffeovertredelser som skal anmerkes på attesten:

• hensynet til pasienter og brukere av helse- og omsorgstjenester, blant annet at pasienter og brukere ikke utsettes for handlinger som kan skade
• at pasienter og brukere skal ha tillit til og kan stole på personell som yter tjenester til dem
• hensynet til den registrerte, blant annet at politiattesten ikke registrerer flere straffbare forhold enn nødvendig for formålet
• at politiattesten ikke skal hindre den straffedømtes mulighet til resosialisering

Departementet har kommet til at straffbare forhold som skal anmerkes på en barneomsorgsattest også bør fremgå av attest for arbeid etter helse- og omsorgstjenesteloven. I tillegg til straffebud som skal fremgå av en barneomsorgsattest, foreslås at den nye attesten skal anmerke lovbrudd som gjelder ulike former for legemsfornærmelse/kroppsskade, trusler og frihetsberøvelse.

For at pasienter og brukere skal ha tillit til, og skal kunne stole på at helsepersonell og eventuelt andre personer som tilbyr dem tjenester ikke skader dem, bør politiattesten etter Statens helsetilsyns vurdering også gi informasjon om denne type straffeovertredelser (legemsfornærmelse/kroppsskade, trusler og frihetsberøvelse).

Statens helsetilsyn har de siste årene behandlet flere tilsynssaker mot helsepersonell, autoriserte og uautoriserte, der bakgrunnen for tilsynssaken er ulike straffbare forhold. Det dreier seg om seksuelle krenkelser og seksuelle overgrep mot pasienter i sykehjem og i åpen omsorg, voldshandlinger av ulik karakter og tyveri av penger fra pasienter og brukere.

Vi behandler også tilsynssaker mot helsepersonell som har utført straffbare handlinger i fritiden og ikke under yrkesutøvelsen. Slike hendelser/handlinger utfordrer den allmenne tilliten til helsepersonell og helse- og omsorgstjenesten.

Det foreslås videre at attesten er uttømmende (uten tidsbegrensning) for samme straffbare forhold som barneomsorgsattesten, og ordinær (tidsbegrenset) for de øvrige straffebudene. Eksempelvis betyr dette at grov kroppskrenkelse ikke vil fremgå av en politiattest i mer enn 3 år etter avsagt dom eller vedtatt forelegg. Videre foreslås at attesten er utvidet. En utvidet attest innebærer at verserende saker hvor saken ikke er rettskraftig avgjort, anmerkes.

Statens helsetilsyn vurderer at hensynet til pasienter og brukere tilsier at politiattest på dette området bør være uttømmende for samme straffbare forhold som barneomsorgsattesten, og er således enig i departementets forslag om dette. Vi er også enig i at attesten er utvidet, slik at det på attesten anmerkes både om personen er siktet, tiltalt, har vedtatt forelegg eller er dømt for overtredelse av de angitte straffebestemmelsene. I tillegg mener Statens helsetilsyn at attesten bør være uttømmende (uten tidsbegrensning) også for den del som gjelder voldslovbrudd, slik som listet opp i høringsforslaget. Hensynet til sikkerhet for pasienter og brukere i kommunal helse- og omsorgstjeneste, herunder alvorlig syke, eldre, demente, psykisk syke og andre grupper tilsier at tidsbegrensningen på tre år ikke bør gjelde, og at alle lovbrudd anmerkes uten tidsbegrensning.

Avslutningsvis her nevnes at barn under barneverntjenestens omsorg i noen tilfelle kan plasseres i institusjoner under annet lovverk, herunder barneboliger og avlastningsboliger, og motta andre tjenester enn de som følger av helse- og omsorgstjenesteloven. Statens helsetilsyn støtter departementets forslag i høringen om at kravet til personell som skal fremlegge en barneomsorgsattest ikke skal endres, og derved bidra til at barn sikres samme trygghet mot overgrep enten de mottar tjenester hjemlet i barnevernsloven, eller i helse- og omsorgstjenesteloven.

Særlig om vinningskriminalitet

Departementet har særlig vurdert om ulike former for vinningskriminalitet bør anmerkes på attesten. I denne vurderingen har departementet lagt stor vekt på at personer som er tidligere straffet og har gjort opp for seg, raskt kan komme tilbake til arbeidslivet.

Statens helsetilsyns erfaring på dette området er at vi i behandlingen av tilsynssaker ser at helsepersonell gjør seg skyldig i tyveri og/eller underslag fra pasienter og brukere. I og med at helsepersonell i den kommunale helse- og omsorgstjenesten i stor grad arbeider i pasientenes/brukernes hjem, og oftest alene, kan man si at ”forholdene ligger til rette” for denne type handlinger. Hvorvidt disse personene har gjort seg skyldig i tyverier/vinningskriminalitet også tidligere, er opplysninger som vi i svært liten grad har tilgang til. Hendelser som tyveri fra pasienter og brukere er forhold som har en svært negativ innvirkning på den allmenne tilliten til helsepersonell og helse- og omsorgstjenesten, i tillegg til at det kan forverre pasienters og brukeres helsetilstand.

Når det gjelder forhold som kan danne grunnlag for tap av autorisasjon etter vilkåret i helsepersonelloven § 57 første ledd, ”atferd som anses uforenlig med yrkesutøvelsen”, er tyveri og underslag listet opp som aktuelle i lovforarbeidene, altså typisk vinningskriminalitet. Selv om Statens helsetilsyns praksis er restriktiv med hensyn til å tillegge forhold utenfor tjenesten vekt, kan sammenheng i regelverket for helsepersonell tilsi at også vinningskriminalitet anmerkes på politiattesten.

Vi er enig i departementets vurdering om at anmerkning på politiattest om vinningskriminalitet kan hindre resosialisering av tidligere straffedømte.

Vi er likevel av den oppfatning at hensynet til pasienters og brukeres sikkerhet samt den tilliten til helsepersonell og helse- og omsorgstjenesten må veie tyngst i denne vurderingen, og at vinningskriminalitet derfor anmerkes på politiattesten.

Adgang eller plikt for kommunen

Høringsinstansene bes om å gi særskilt innspill til forslaget om det bør være et obligatorisk krav for kommunen å innhente politiattest, eller om kommunen skal ha frihet til selv å treffe beslutning om innføring av krav om politiattest. Departementet foreslår at det legges opp til kommunal frihet til å velge om det skal innføres krav om politiattest eller ikke i kommunen. Forslaget om ny politiattest bygger på et generelt behov for beskyttelse av pasienter og brukere – denne beskyttelsen kan, etter departementets syn, organiseres, planlegges og tilrettelegges på ulike måter i kommunen. Noen kommuner kan gi tilstrekkelig beskyttelse uten krav om politiattest, mens andre kan vanskelig klare seg uten en slik ordning.

Statens helsetilsyn støtter ikke forslaget om valgfrihet for kommunene.

Vi vil fraråde at det blir opp til den enkelte kommune å vurdere om kommunen innfører krav om politiattest eller ikke. Vår begrunnelse er at sikkerheten i helse- og omsorgstjenesten, og grunnlaget for den allmenne tillit skal være så lik som mulig for alle, uavhengig av hvilken kommune det dreier seg om i Norge.

En grunnleggende verdi som er nedfelt i helse- og omsorgstjenesteloven er at befolkningen sikres lik tilgang til gode og likeverdige helse- og omsorgstjenester, uavhengig av diagnose og behov, alder, kjønn, personlig økonomi og bosted.

Prinsippene er nedfelt i formålsbestemmelsen i helse- og omsorgstjenesteloven § 1. Etter Statens helsetilsyns vurdering kan et forslag om å gi kommunen anledning til å velge å innføre politiattest ved ansettelser i helse- og omsorgstjenesten, kunne rokke ved synet om lik tilgang til trygge tjenester. Etter vår vurdering må likhetshensynet veie tyngre enn hensynet kommunal frihet på dette området.

Statens helsetilsyn vil her spesielt fremheve at det er særlig på områder hvor kommunen yter helse- og omsorgstjenester, at det er nærkontakt mellom tjenesteyter og tjenestemottager. Det anses derfor som viktig at kravet om politiattest gjelder i alle kommuner. Et annet argument som tilsier krav om politiattest i alle landets kommuner, er at dette tiltaket kan redusere risikoen for at helsepersonell med anmerkninger på politiattesten flytter rundt mellom ulike kommuner, og søker jobb i kommuner hvor det ikke er krav om politiattest.

Konsekvenser av anmerkninger på politiattesten

Departementet foreslår at anmerkninger på politiattest ikke skal medføre yrkesforbud ut over hva som er gjeldende rett. Etter gjeldende rett er det yrkesforbud for personer som skal arbeide med barn eller personer med utviklingshemming. Dette videreføres altså uendret. I tilfeller som ikke omfattes av dette yrkesforbudet, må kommunen eller annen arbeidsgiver vurdere om en person som har anmerkninger på politiattesten likevel kan tilsettes.

Statens helsetilsyn mener, som nevnt over, at politiattesten bør være uttømmende, altså uten tidsbegrensning, også for den del som gjelder voldslovbrudd, slik som listet opp i høringsforslaget. Hensynet til sikkerhet for pasienter og brukere i kommunal helse- og omsorgstjeneste tilsier at tidsbegrensningen på tre år ikke bør gjelde, og at alle lovbrudd anmerkes uten tidsbegrensning. De samme hensyn, nemlig at pasienter og brukere, herunder alvorlig syke, eldre, demente, psykisk syke og andre grupper, ikke skal utsettes for handlinger som kan skade, og hensynet til tillit til personellet, tilsier yrkesforbud også ved voldslovbrudd.

Når det gjelder vinningsforbrytelser, som vi foreslår anmerkes på politiattesten, er vi av den oppfatning at attesten er ordinær (tidsbegrenset) for denne type lovbrudd.

Arbeidsgivere må, på bakgrunn av det kriminelle forholdets art og omfang, vurdere om det er forsvarlig å benytte vedkommende til de aktuelle arbeidsoppgavene. Det

antas at formålet med å sikre pasienters og brukeres tillit til helsepersonellet ikke veier like tungt for denne type lovbrudd når de ligger lenger tilbake i tid.

Oppsummert

Statens helsetilsyn støtter forslaget om politiattest for helsepersonell i helse- og omsorgstjenesten. Statens helsetilsyn mener det er hensiktsmessig at også vinningskriminalitet anmerkes på politiattesten. I tillegg mener vi at politiattesten skal være uttømmende i stedet for ordinær, bortsett fra anmerkning om vinningskriminalitet. Endelig mener vi at kravet om politiattest bør være gjeldende i alle landets kommuner, altså som et obligatorisk krav.

Med hilsen

Jan Fredrik Andresen
direktør     

Kristin Utseth Njerve
seniorrådgiver

Brevet er godkjent elektronisk og sendes derfor uten underskrift

Saksbehandler: Kristin Utseth Njerve, tlf. 21 52 99 18