Svar på høring - forslag til ny lov om omsorgssentre for enslige mindreårige

Statens helsetilsyn viser til Barne- og likestillingsdepartementets (BLD) høringsnotat av 31.august 2016, om forslag til ny lov om omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere (omsorgssenterloven).

Statens helsetilsyn ser behovet for en differensiering og fleksibilitet i tilbudet ved omsorgssentrene. Etter vår vurdering gir dagens barnevernlov med forskrifter fleksible og differensierte rammer for barn med ulike behov for samfunnets omsorg, inkludert enslige mindreårige under 15 år. Dagens lovverk er også tilstrekkelig fleksibelt til at det kan tas høyde for ekstraordinære situasjoner som ved en rask økning i antall enslige mindreårige. Etter vår vurdering er det derfor grunn til å stille spørsmål ved om det er faglig grunnlag for å ta reguleringen av omsorgssentrene ut av barnevernloven.

En egen lov vil etter vår vurdering medføre en uønsket differensiering av barns rettigheter i Norge. Da omsorgssentrene ble opprettet i 2008/2009 ble de en del av barnevernloven nettopp for å sikre enslige mindreåriges rettigheter. FNs barnekomite hadde tidligere oppfordret Norge til å bedre omsorgen for enslige mindreårige i mottak med hensyn til ressurser og bemanning, slik at det kom på nivå med barneverninstitusjonene. (UN Committee on the Rights of the Child (CRC), UN Committee on the Rights of the Child: Concluding Observations: Norway, 21 September 2005, CRC/C/15/Add.263, avsnitt 42).

Barn alene på flukt er i en særlig sårbar situasjon. Etter vår vurdering innebærer det at barnevernloven gir den beste rammen for å sikre også disse barna forsvarlig omsorg i Norge og vi anbefaler således primært at det ikke lages en egen omsorgssenterlov.

Vi har likevel valgt å kommentere det foreliggende lovutkastet basert på våre tilsynserfaring eller der forslaget har betydning for vårt tilsynsansvar. Vi vil først komme med noen generelle kommentarer til lovforslaget og deretter kommentere noen av de konkrete lovforslagene.

Generelle kommentarer

Bakgrunnen for forslaget er at departementet mener det er behov for et nytt regelverk for bo og omsorgstilbudet til enslige mindreårige under 15 år som er mer fleksibelt og tar høyde for varierende ankomsttall. Endringen vil gi rom for å gjennomføre kostnadsdempende tiltak (høringsnotatet side 66). Departementet skriver at en ny omsorgssentermodell skal åpne for et mer differensiert bo- og omsorgstilbud til barna, med utgangspunkt i barnas alder og behov. «Dette innebærer eksempelvis at de eldste barna og barn med mindre omsorgsbehov kan bo i avdelinger med færre voksne per barn enn det som praktiseres i dag» (høringsnotatet side 11).

Vårt utgangspunkt er at lovutkastet må bygge på det grunnleggende prinsipp om forsvarlighet og hensynet til barnets beste. Vi mener at prinsippet om barnets beste er av så grunnleggende karakter at det må tas inn i ny lov. Barnets beste er et sentralt prinsipp i barnekonvensjonen, en generell regel om barnets beste er tatt inn i Grunnloven og prinsippet er implementert i flere andre lover. Vi viser også til at bestemmelsen er foreslått videreført og styrket i forslag til ny barnevernlov. I dette forslaget gjøres det tydelig hvilke momenter som skal vurderes i alle handlinger og avgjørelser som angår barn og unge etter loven, jf. NOU 2016:6 «Ny barnevernslov Sikring av barnets rett til omsorg og beskyttelse.» Vi foreslår derfor at det inntas en egen formålsbestemmelse som tydeliggjør barnets rett til omsorg, beskyttelse og prinsippet om barnets beste i ny lov om omsorgssentre.

Departementet foreslår en bestemmelse om at omsorgssentrene skal gi barnet forsvarlig omsorg. Vi mener at ny lov bør stille krav om forsvarlige tjenester for å tydeliggjøre at kravet gjelder omsorgssentrenes virksomhet i sin helhet, under det også en plikt til å yte forsvarlig omsorg til det enkelte barn. Kravet om forsvarlige tjenester er en rettslig standard som innebærer at normer utenfor loven bestemmer det nærmere innholdet av standarden. Det må utarbeides faglige standarder og retningslinjer som kan veilede omsorgssentrene i det som til enhver tid regnes som god praksis på området. For å gi forsvarlige tjenester må omsorgssentrene legge forholdene til rette og gi de rammebetingelsene som er nødvendig for at dette skal bli mulig. Dette bør gå frem av forarbeidene.

Enslige mindreårige på flukt er en sårbar gruppe, og en ikke ubetydelig andel lider av post-traumatisk stress, angst og depresjon (høringsnotatet side 5). Departementet skriver at forsvarlig omsorg for disse barna innebærer at de skal få sikkerhet, trygghet og oppfølging i det daglige. For å kunne gi forsvarlig omsorg til barn på omsorgssenter kreves det nødvendig kompetanse hos de ansatte. Statens helsetilsyn støtter forslaget om at kravene til ansattes kompetanse knyttes til relevant utdanning eller realkompetanse, og at det ikke legges opp til spesifikke kompetansekrav. Vi slutter oss også til at størrelsen på avdelingen og målgruppen, først og fremst barnas omsorgsbehov, er relevante momenter i denne vurderingen. Vi mener imidlertid at departementet bør konkretisere at kompetansebehovet må kartlegges i det enkelte senter og at ansattes skal få faglig veiledning og opplæring ved behov.

Departementet viser til at redusert bemanning og kompetanse kan gi risiko for at barn med behov for hjelp ikke fanges opp i tide (høringsnotatet side 65). Departementet vil ikke definere spesifikke krav til bemanningstetthet, men angir at det er et minstekrav at omsorgssentrene skal være døgnbemannet. Statens helsetilsyn er enig i at spesifikke krav til bemanningstetthet ikke regelverksfestes. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet bør imidlertid kunne gi faglige anbefalinger om hvordan forholdet mellom antall barn og antall voksne bør være for at det skal kunne gis forsvarlig omsorg i senteret. Omsorgssentre må kunne gi en kunnskapsbasert begrunnelse for sin bemanningstetthet og videre ha en klar organisering av oppgaver, myndighet og ansvar, slik at barn med behov for hjelp, eksempelvis fra den kommunale barneverntjeneste eller helsetjenesten, fanges opp i en tidlig fase.

Kommentarer til de enkelte bestemmelsene:

§ 2 Opphold i omsorgssentre eller familiebasert tilbud
Departementet åpner for at barn over 15 år kan flyttes fra omsorgssenter til mottak for å øke kapasiteten i omsorgssentrene. Departementet kan beslutte flytting av grupper barn over 15 år til mottak. Vi mener at flytting av en gruppe barn fra omsorgssenter til mottak må bero på en forsvarlighetsvurdering og barnets bestevurdering knyttet til gruppen av barn i det aktuelle tilfellet. En slik vurdering anses som særlig viktig i det barnet ikke skal gis klagerett ved flytting.

Vi er positive til at det utvikles nye tiltak for enslige mindreårige. Vi forutsetter at det utarbeides retningslinjer for hvilke krav som gjelder i de familiebaserte botilbudene og hvordan de skal følges opp.

§ 6 Omsorgsansvaret
Departementet skriver at omsorgsansvaret i et omsorgssenter er et midlertidig og situasjonsbestemt omsorgsansvar for den tiden barnet oppholdet seg i botilbudet og at det ikke tilsvarer «omsorgsansvar etter barneloven eller barnevernloven» (høringsnotatet side 21). Vi mener det er uklart hva departementet mener er annerledes i den daglige oppfølgingen av enslige mindreårige sammenlignet med andre barn, og at det kan bli krevende både for omsorgssentrene og følgelig også for fylkesmennene å vurdere hvilke krav som gjelder.

For øvrig mener vi at begrepsbruken i forslaget i all hovedsak bør tilpasses forslagene i NOU 2016:16.

§8 Kartlegging
Departementet understreker viktigheten av systematisk og god kartlegging, (høringsnotatet side 65), men legger i forslaget opp til at kartleggingen ikke skal knyttes til formkrav eller frister. Det stilles heller ikke krav om at Bufetat skal treffe oppfølgingsvedtak med klageadgang eller at Bufetat følger barnets utvikling nøye som i dag. Etter vår vurdering kan forslaget føre til ulik praksis i de ulike tiltakene og det kan bli uklart for barnet, omsorgssentrene og fylkesmannen hvilke krav som gjelder. Forslaget legger opp til fleksibilitet, men det kan føre til at barn og unge ikke følges opp på en forsvarlig måte. Vi mener derfor at det som et minimum bør stilles krav om at Bufetat og omsorgssentrene beholder og utvikler de rutiner for kartlegging som allerede finnes (høringsnotatet side 35).

§ 11 Bruk av tvang
Departementets understreker i høringsuttalelsen at opphold i omsorgssenter er noe annet enn opphold i barneverninstitusjon. Vi stiller derfor spørsmål ved om det er nødvendig å ta inn egne tvangsbestemmelser i loven. Etter alminnelige nødrettsbetraktninger vil det være tillatt å bruke tvang for å avverge fare for skade på person eller eiendom, jf. straffeloven §§ 17 og 18. Tvangsbruk på et omsorgssenter kan være uttrykk for at ungdommen ikke får riktig hjelp, og at barneverntjenesten bør vurdere tiltak som opphold i en ordinær barneverninstitusjon med tilstrekkelig bemanning og kompetanse til å møte ungdommen på riktig måte.

§12 Tilsyn
Departementet spør om høringsinstansenes syn på forslaget om å oppnevne tilsynsutvalg i tilsynet. Vi har tidligere foreslått at bestemmelsen om tilsynsutvalg bør utgå, da det etter det vi kjenner til ikke har vært benyttet av embetene siden 2003. Hvis departementet vurderer at ordningen bør opprettholdes, eventuelt at tilsynsutvalget kun skal gjennomføre tilsyn på omsorgssentrene, ber vi departementet gi en nærmere beskrivelse av Statens helsetilsyns ansvar for tilsynsutvalgene.

Særlig om tilsyn med familiebaserte botilbud

Vi er enige med departementet i at enslige mindreårige asylsøkere som bor i et familiebasert botilbud ofte vil være i en sårbar livssituasjon og at det er behov for tett oppfølging av hjemmene. Vi følger imidlertid ikke departementets forslag om at fylkesmannen skal føre tilsyn i hjemmene. Tilsvarende forslag ble presentert i NOU 2012:5 «Bedre beskyttelse av barns utvikling» hvor forslaget gikk ut på at Statens helsetilsyn ved fylkesmannen overtok tilsyn med fosterhjemmene. Den gangen sluttet vi oss til departementets syn om at det ikke var naturlig del av fylkesmannens tilsynsportefølje å føre tilsyn med det enkelte barn i private hjem. Vi foreslo den gang å styrke kommunens oppfølging samt å styrke fylkesmannens ansvar for tilsyn med kommunene. Etter vår oppfatning bør kommunen der det familiebaserte botilbudet ligger få ansvar for oppfølgingen av det enkelte barn og det enkelte fosterhjem på samme måte som i ordinære fosterhjem. Alternativt kan Bufetat som har det et overordnet omsorgsansvar for barna følge opp hjemmene tett. Fylkesmannen vil på vanlig måte føre tilsyn med kommunens eller Bufetats oppfølging. Dette kan føre til økte ressursbehov hos landets fylkesmenn.

Oppsummering:

Statens helsetilsyn mener omsorgssentre for enslige mindreårige fortsatt bør reguleres i lov om barnevern. Det kan i forskrift, eventuelt i retningslinjer og krav til godkjenning, tydeliggjøres at krav til bemanning, kompetanse, sammensetning av grupper etc. skal ta utgangspunkt i barns reelle behov.

Under forutsetning av at det vedtas en egen lov om omsorgssentre for enslige mindreårige har vi, basert på tilsynserfaringer, gitt kommentarer til enkelte bestemmelser.

Med hilsen

Jo Kittelsen etter fullmakt
assisterende direktør  

Kristin Løseth
seniorrådgiver

Brevet er godkjent elektronisk og sendes derfor uten underskrift

Saksbehandler: Kristin Løseth