Høyring – fylkesmennenes oppfølging av fristbrot i barnevernet

Statens helsetilsyn sender her forslag til retningsliner om fylkesmennenes oppfølging av fristbrot i barnevernet på høyring hos landets fylkesmenn.

Høyringsfristen er 18. mars 2016.

Fylkesmannens tilsyn med barnevernsverksemda i kommunane (etter barnevernsloven
§ 2-3b) omfattar også å følgje med og eventuelt reagere dersom kommunen ikkje held tidsfristane for gjennomgang av meldingar og gjennomføring av undersøkingar.

I vår kontakt med fylkesmennene – t.d. på fagdagane i 2014 – har det kome tydeleg fram at det er stor skilnad på korleis fristbrot i barnevernet vert følgt opp. Dette gjeld både kor mykje ressursar som vert brukt på kontrollskjemaa frå kommunane, og når og korleis det vert reagert på mange og/eller lange fristbrot i barnevernet. Nokre legg mykje ressursar i dette arbeidet, andre mindre.

Viktige overordna prinsipp i barnevernsloven er at tenestene skal vere forsvarlege og til barnets beste. Ressursbruken på alle nivå innan barnevernet, må reflektere dette – også hos fylkesmennene. Ulike utfordringar i fylka vil derfor føre til ulike måtar å bruke ressursane på. At embeta som følgje av ulike utfordringar i fylka, prioriterer noko ulikt, er såleis nødvendig og riktig. Det er likevel uheldig dersom embeta blir for ulike når det gjeld når og korleis dei reagerer på fristbrot i kommunane, fordi dette fører til at same praksis i kommunane vert vurdert ulikt alt etter kva fylke kommunen ligg i.

Det er ønskeleg at embeta får ein meir einsarta praksis når det gjeld oppfølging av fristbrot i barnevernet. I forslaget til retningsliner er det derfor gitt føringar både for når og på kva måte dette skal gjerast. Retningslinene viser relevante moment fylkesmannen bør ta med i vurderinga av om det skal reagerast overfor ein kommune.

Med helsing

Sigrunn Madland etter fullmakt
avdelingsdirektør

Berit Roll Elgsaas
seniorrådgivar

Brevet er godkjent elektronisk og blir derfor sendt utan underskrift

Saksbehandlar: Berit Roll Elgsaas, tlf. 21 52 98 50

Retningsliner for fylkesmannens behandling og oppfølging av fristbrot i barnevernet

Fylkesmannen skal føre tilsyn med barnevernsverksemda i kommunane, jf barnevernsloven (bvl) § 2-3b. Ifølgje same paragraf er Statens helsetilsyn overordna fagleg tilsynsmyndigheit. Desse retningslinene skal bidra til meir einsarta praksis mellom embeta når det gjeld behandling og oppfølging av fristbrot i barnevernet.

Formålet med tilsyn er å ivareta innbyggjarane sin rettstryggleik og bidra til nødvendig betring dersom praksis i tenestene ikkje er å tråd med lovverket. Tilsyn er lovlegkontroll og kontroll med at verksemdene yter forsvarlege tenester, og at det ikkje vert gjort urett for innbyggjarane.
Korleis tilsyn skal gjennomførast og følgjast opp er gjort greie for i ulike rettleiarar frå Helsetilsynet. For oppfølging av fristbrot i barnevernet er særleg desse to relevante:

• Veileder i behandling av tilsynssaker i barnevernloven (Internserien 4/2015)
• Retningslinjer for oppfølging og avslutning av tilsyn ved lovbrudd i virksomheter (Internserien 8/2011).

Tilsyn med barnevernsverksemda i kommunane omfattar mellom anna å følgje med og eventuelt reagere dersom kommunen ikkje held tidsfristane for gjennomgang av meldingar og gjennomføring av undersøkingar. Dette går fram av bvl § 6-9 og tilhøyrande forskrift gitt 16. desember 1992, Forskrift om fylkesmannens adgang til å ilegge mulkt for oversittelse av fristene i barnevernloven §6-9. Barnevernet skal gjennomgå og vurdere innkomne meldingar snarast og seinast innan ei veke, jf § 4-2. Undersøkingar skal gjennomførast snarast og seinast innan tre månader, i særlege tilfelle innan seks månader, jf §§ 4-3 og 6-9.

Formålet med tidsfristane er at barnevernet skal avdekkje omsorgssvikt eller andre skadelege forhold raskt – slik at barn får nødvendig hjelp til rett tid, jf § 1-1. Fristbrot for gjennomgang av meldingar eller gjennomføring av undersøkingar er lovbrot, og kan føre til at skadelege forhold ikkje vert avdekka eller at hjelpa kjem for seint. Det kan bli nødvendig for fylkesmannen å følgje barnevernstenesta/kommunen tett for å få til nødvendig endring i slike situasjonar. Det er rolla som tilsynsmyndigheit som gir høve til slik oppfølging.

Oppgåvene knytt til fylkesmannens behandling og oppfølging av fristbrot i barnevernet kan delast inn slik:
a) Gjennomgå og kontrollere fristskjema (kontrollskjema)
b) Vurdere om avgjerder om utvida undersøkingstid er i tråd med regelverket
c) Følgje opp kommunar med fristbrot

a) Gjennomgå og kontrollere fristskjema (kontrollskjema)
Barnevernstenesta i kommunen fyller ut kontrollskjema for kvar melding dei får. Kontrollskjemaet viser dato da meldinga vart motteke og når ho vart gjennomgått, samt eventuell startdato og sluttdato for undersøkinga. Dersom det er fristbrot i saka, skal årsaka til dette skrivast inn i kommentarfeltet.

Kommunane sender sluttførte kontrollskjema til fylkesmannen for gjennomgang og kontroll. Dette vert gjort kvartalsvis (eventuelt kvart halvår dersom fylkesmannen har bestemt det slik). Kopi av eventuell avgjerd om utvida undersøkingsfrist leggjast ved kontrollskjemaet.

b) Vurdere om avgjerder om utvida undersøkingstid er i tråd med regelverket
Dersom barnevernet har vedteke å utvide undersøkingstida, skal fylkesmannen vurdere om avgjerda om å utvide fristen er i tråd med regelverket eller ikkje. Det er berre i særlege tilfelle at fristen kan utvidast til seks månader, det vil seie når det er forhold ved saka (og ikkje tenesta!) som er av ein slik karakter at det er behov for særleg omfattande og tidkrevjande undersøkingar som ikkje let seg gjennomføre innan tre månader.

Frå og med 2013 presiserte BLD skiljet mellom barnevernstenestas rapportering om fristbrot og fylkesmannens vurdering av dette i halvårsrapporteringa. Frå da av skulle fylkesmannen rapportere i kor mange av sakene avgjerda om utvida undersøkingstid var godkjent. BLD gjorde greie for dette i brev 19.6.2013.

Det er viktig å skilje mellom grunnlag for utvida frist og årsak til fristbrot.

Fylkesmannen bør gi tilbakemelding til kommunen/barnevernstenesta dersom utvida frist ikkje er i tråd med regelverket («ikkje godkjent») og grunnen for dette.

c) Følgje opp kommunar med fristbrot
Etter å ha gått gjennom kontrollskjemaa og avgjerder om utvida undersøkingstid, vil fylkesmannen ha oversikt over:

1. Kor mange meldings-/undersøkingssaker som kommunen har avslutta det aktuelle kvartalet (halvåret)
2. I kor mange av sakene kommunen har utvida undersøkingsfristen og om desse avgjerdene er i tråd med regelverket eller ikkje
3. Kor mange og kor lange fristbrot den enkelte barnevernstenesta har
4. Kva årsakene til fristbrota er
5. I kor stor del av sakene det er fristbrot

På grunnlag av denne oversikta, må fylkesmanne ta stilling til om kommunen skal følgjast opp med tilsyn eller ikkje. Dersom ein kommune rapporterer om mange og/eller lange fristbrot eller har mange avgjerder om utvida undersøkingstid i strid med regelverket, kan dette vere grunnlag for tilsyn med barnevernet i kommunen. Det er ikkje mogleg å seie eksakt kva som er mange eller lange i denne samanhengen. For å vurdere om fylkesmannen skal starte tilsyn kan følgjande moment vere relevante:

• Større del fristbrot enn lands-/fylkesgjennomsnittet (men hugs «dei små tals lov»)
• Kor mange av dei utvida undersøkingsfristane som ikkje er i tråd med regelverket
• I kor mange av sakene med utvida frist er det fristbrot (brukt meir enn 6 månader)
• Korleis har utviklinga vore ved dei seinaste rapporteringane
• Kunnskap frå andre kjelder, t.d. klagesaker, tilsynssaker, råd og rettleiings-samtalar og medieoppslag

Når fylkesmannen har bestemt seg for å starte tilsyn på grunnlag av fristbrot i barnevernet, bør dette følgje dei same trinna som er skissert i opptrappingsplanen i mulktforskrifta (§ 3):

1. Finne ut kva som er årsaka/-ene til fristbrota.
2. Gi råd og rettleiing slik at fristbrot ikkje gjentek seg.
3. Dersom råd og rettleiing ikkje fører fram, kan fylkesmannen gje mulkt til kommunen.

Fylkesmannen skal først klargjere kva som er årsaka/-ene til fristbrot, og kva som eventuelt er gjort for å bøte på forholda. Deretter skal fylkesmannen gi råd og rettleiing om kva som (ytterlegare) bør gjerast for å hindre fristbrot i framtida. Det er viktig at fylkesmannen er tydeleg på kva forhold som må rettast og kva frist kommunen har for dette. I utøvinga av tilsynsrolla ligg det at fylkesmannen er tydeleg i forventningane om kva som skal betrast, og at fylkesmannen er tett på kommunen slik at dette skjer innan rimeleg tid. Formålet her er betring av praksis i verksemda og at innbyggjarane får dei tenestene dei skal ha. Dette formålet må ein også ha framme når ein vurderer å gi mulkt: Formålet med mulkt er ikkje å straffe, men å bidra til lovlege tenester.

Dersom dette ikkje fører fram, kan fylkesmannen vurdere å gi mulkt til kommunen. Mulkt kan gis for ei enkelt sak eller for fleire eller gjentekne fristbrot. Mulkt er i denne samanhengen ikkje primært straff, men eit verkemiddel når ikkje andre tiltak fører til at barnevernet held fristane. I forarbeida (Ot.prp. nr 44 (1991-92), side 86) er dette uttrykt slik:
Når det gjelder forslaget om sanksjoner ved fristoversittelse er ikke hensikten at enhver oversittelse av fristene skal følges opp med sanksjoner. Formålet med bestemmelsen er å gi fylkesmannen en hjemmel til å utøve sanksjoner der den enkelte kommunes barnevernvirksomhet er uforsvarlig, og andre reaksjoner ikke fører fram.

Når fylkesmannen vurderer å gi kommunen mulkt grunnlag av fristbrot, må ein vurdere alvoret i situasjonen og reagere i samsvar med dette. Her er det snakk om at barn ikkje får vurdert hjelpebehovet sitt innan dei fristane som barnevernsloven set. Dette kan få store konsekvensar

både for det enkelte barnet, familien og omgjevnadene. (For kommunen kan det også få konsekvensar ved at saka kan kome tilbake med større alvor eller som erstatningssak.)

Når mulkt skal fastsetjast, skal dette gjerast ut frå lengda på fristbrota, om barnevernet har brote fristane tidlegare, kor alvorleg situasjonen er og kva som er årsaka til fristbrota (§ 4 i mulktforskrifta). For storleik på mulkta og framgangsmåten elles vises det til mulktforskrifta.

Fylkesmannen skal samordne bruk av sanksjoner overfor kommunen, jf kommuneloven § 60e. Dette gjeld også ved fastsetjing av mulkt på grunnlag av fristbrot i barnevernet. Dersom fylkesmannen finn at det er nødvendig å gi mulkt, er dette enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Dette stiller bestemte krav til saksbehandlinga, t.d. varsel, kontradiksjon og skriftleg vedtak med grunngjeving. Kommunen kan klage på vedtak om mulkt.