Innspill til revidering av rundskriv 35 – aktivitetsplikt for unge mottakere av stønad til livsopphold

Vi viser til henvendelse fra Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir) hvor dere ber om innspill til revidering av rundskriv 35 til sosialtjenesteloven. Rundskrivet skal revideres i forbindelse med innføring av aktivitetsplikt for unge mottakere av stønad til livsopphold.

Helsetilsynet vurderer det som positivt at AVdir tar sikte på å publisere et revidert rundskriv kort tid etter at lovendringene vedtas og trer i kraft. For brukernes rettsikkerhet er det viktig at Nav-kontorene har et oppdatert rundskriv når de skal begynne å praktisere aktivitetsplikten. Vi vil også understreke kommunenes og fylkesmennenes behov for opplæring i det nye regelverket.

Vårt viktigste innspill når rundskrivet skal revideres, er at Nav-kontorene får et tydelig signal om at formålet med aktivitetsplikten er å styrke unge stønadsmottakeres mulighet for å komme i arbeid, og at aktivitetsplikten skal bidra til å hjelpe unge ut av en passiv tilværelse. Dette må være førende for Nav-kontorenes forvaltning av de nye bestemmelsene.

Ny § 20 a

Helsetilsynet anbefaler at AVdir omtaler punktene nedenfor i rundskrivet.

Grenseoppgangen mot kvalifiseringsprogrammet

I prop. 39 L (2014-2015) står det at stønadsmottakere som fyller kravene for deltakelse i kvalifiseringsprogram skal få tilbud om dette før det vil være aktuelt å tildele stønad med vilkår om deltakelse i aktivitet. Dette følger av at kvalifiseringsprogrammet med tilhørende kvalifiseringsstønad er en rettighet for de som fyller vilkårene, mens økonomisk stønad er en subsidiær ytelse.

Rundskrivet bør gi en tydelig anvisning på forholdet mellom de to ordningene, slik at kommunene gir brukere som har rett på kvalifiseringsprogram tilbud om dette. Det kan være en risiko for at kommunene ønsker å benytte aktivitetsplikten i stedet for kvalifiseringsprogram fordi aktivitetsplikten trolig blir mindre ressurskrevende å iverksette. Kvalifiseringsprogrammet er bedre regulert og gir brukerne flere rettigheter enn økonomisk stønad med aktivitetsplikt, eksempelvis rett til individuell plan.

Dersom en bruker er i tvil om han/hun ønsker kvalifiseringsprogram, er det viktig at Nav-kontoret gir grundige opplysninger om begge ordningene, slik at brukeren forstår hva som er forskjellene mellom dem.

Kartlegging

Vi ser i Prop. 39 L (2014-2015) at AVdir i høringen mente at kravet om kartlegging og individuell vurdering etter sosialtjenesteloven § 20 må ses i sammenheng med behovs- og arbeidsevnevurdering etter Nav-loven § 14. Vi kan ikke se at dette har blitt et krav i ny § 20 a. Etter vår erfaring er en god kartlegging en forutsetning for å kunne tilby en tilpasset aktivitet til den enkelte. Det er også nødvendig for å vurdere om det er tungtveiende grunner til at det ikke skal knyttes aktivitetsplikt til stønaden. Til tross for krav om arbeidsevnevurdering, viser det landsomfattende tilsynet med kvalifiseringsprogrammet i 2013 og 2014 at brukerne ofte var for dårlig kartlagt. Det er derfor viktig at rundskrivet presiserer betydningen av en grundig kartlegging.

Krav til aktivitetens innhold og omfang

Helsetilsynet vil understreke betydningen av at et forsvarlig aktivitetstilbud må være individuelt tilpasset slik det er beskrevet i Prop. 13 L (2016 – 2017). Formålet om å styrke unge stønadsmottakeres mulighet for å komme i arbeid og å bidra til at unge kommer ut av en passiv tilværelse må være utgangspunktet. Samme tilbud til alle vil ikke være forsvarlig. Det må være brukers behov som er styrende for tilbudet, og ikke for eksempel kommunens behov for å få gjort forfallende arbeid. Aktivitetsplikten skal ikke bære preg av «tvangsarbeid».

I Prop. 13 L (2016-2017) side 8 står det at unntak fra deltakelse i aktivitet ikke kan begrunnes med at kommunen ikke har et egnet aktivitetstilbud, med mindre den enkelte har særlige behov for tilrettelegging som det ikke med rimelighet kan forventes at kommunen skal kunne dekke. Dette kan leses på to måter. Enten kan det bety at kommunen har ansvar for å ha et vidt spekter at aktivitetstilbud, slik at de plikter å tilby de aller fleste et tilpasset tilbud. Men det kan også leses som at den enkelte ikke kan få unntak, selv om kommunen ikke har et egnet aktivitetstilbud. Det vil si at den enkelte må ta imot tilbudet, selv om det ikke fører denne brukeren nærmere en ordinær jobb.

Rundskrivet bør gi en nærmere presisering av klageadgangen når det gjelder selve innholdet i aktivitetsplikten. For eksempel kan en bruker være enig i aktivitetsplikten, men mene at innholdet ikke er tilpasset hans/hennes situasjon, eller mene at kvaliteten på aktivitetstilbudet ikke er godt nok. Både i forskrift om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad og i rundskriv 35 er det gitt nærmere beskrivelser av kvalifiseringsprogrammets innhold. Vi anbefaler at det gis en tilsvarende beskrivelse av aktivitetsplikten. Det omfatter hvilke krav som kan settes til kommunen når det gjelder individuelt tilpasset innhold, omfanget av aktivitet, oppfølging fra Nav- kontoret mv. Forhold som sykefravær, rett til permisjon mv bør også omtales.

«Tungtveiende grunner» bør defineres

For at brukers rettsikkerhet skal bli ivaretatt, er det viktig at Nav-kontorene gir riktig og fullstendig informasjon om aktivitetsplikten, og at det er mulig å få unntak når det foreligger «tungtveiende grunner». I rundskrivet bør Nav-kontorets plikt til å avdekke hjelpebehov omtales. Dette er unge brukere som ikke nødvendigvis er godt kjent med regelverket. Man kan tenke seg tilfeller hvor særlig vanskeligstilte ungdommer hverken er i stand til å påberope seg «tungtveiende grunner» eller oppfylle aktivitetskravet. Resultatet kan bli at de unnlater å søke hjelp de har krav på.

Rundskrivet bør gi en grundig beskrivelse av hva som er «tungtveiende grunner». Både prop. 39 L (2014-2015) og prop 13 L (2016-2017) lister opp relevante eksempler på hva som kan være «tungtveiende grunner». Disse bør også omtales i rundskrivet.

Det er kommunene som skal vurdere om det foreligger «tungtveiende grunner» for ikke å delta i aktivitet. Handlingsrommet for disse vurderingene bør beskrives i rundskrivet. Rundskrivet bør gi Nav-kontorene en veiledning på når vurderingene beveger seg på grensen eller utenfor det som kan anses som forsvarlig. Vil det for eksempel være forsvarlig å se bort fra en sykemelding fra lege?

Vedtak i saker der det gis unntak fra aktivitetsplikten

I prop. 39 L (2014-2015) og i prop. 13 L (2016-2017) står det at unntak fra aktivitetsplikten ikke må dokumenteres i vedtaket, men kommunen må være i stand til å dokumentere at det har vært gjort slike vurderinger i saksbehandlingen. Vi regner med at grunnen til at unntak ikke må omtales i vedtaket, er at det ikke er naturlig å omtale vilkår som ikke stilles. Vi vurderer imidlertid at aktivitetsplikten, som skal være hovedregelen ved innvilgelse av stønad, er i en særstilling. Det vil være uheldig at dette ikke skal omtales i vedtakene.

Fordi aktivitetsplikten først og fremst er et tiltak for å hjelpe ungdommer ut av en passiv tilværelse og formålet er å styrke den enkeltes muligheter for å bli selvforsørget er det viktig at dette signaliseres tydelig. Aktivitet er således et gode. Ungdom som ikke får tilbud om aktivitet fordi Nav-kontoret mener det foreligger «tungtveiende grunner» har en klageadgang. Informasjonen om hvilke individuelle vurderinger som ligger bak beslutningen om ikke å tilby aktivitet bør derfor framgå av vedtakene. Det kan også være viktig for bruker å se Nav-kontorets beslutninger i ettertid. Selv om en ungdom på det aktuelle tidspunktet var fornøyd med at det ikke ble gitt aktivitetsplikt, kan de i etterkant vurdere at Nav-kontoret ikke gjorde tilstrekkelig for å hjelpe de ut av en vanskelig situasjon. Da er det viktig at de vurderingene som ble gjort framkommer i vedtakene.

Videre vil et krav om å omtale de «tungtveiende grunnene» for ikke å sette aktivitetskrav, i større grad synliggjøre kommunens ansvar for å iverksette aktivitetsplikten. Hvis begrunnelsen ikke omtales i vedtakene, vil en praksis der kommunen ikke retter seg etter de nye bestemmelsene, i større grad kunne fortsette uten at dette er enkelt å kontrollere.

Aktivitetsplikt til ektefeller

Rundskrivet bør gi kommunene bistand når det gjelder forvaltning av aktivitetsplikten for ektefeller. Aktuelle spørsmål kan være knyttet til aktivitetsplikt for én eller begge av ektefellene, reduksjon av stønad hvis én av ektefellene bryter vilkårene og ikke den andre, klageadgang mv.

§ 20 nytt tredje ledd

Helsetilsynet anbefaler at AVdir omtaler punktene nedenfor i rundskrivet:

Forsvarlighetskravet knyttet til reduksjon av stønad bør omtales grundig, og det bør vises til alminnelige nødhjelpsbetraktninger. Det bør fremheves hva det innebærer at økonomisk stønad er samfunnets siste sikkerhetsnett.

Barneperspektivet bør komme tydelig fram. Det bør presiseres hvilke hensyn Nav-kontoret må ta når stønadsmottakeren har barn for at hjelpen fremdeles skal være forsvarlig, og at reduksjonen ikke skal få store konsekvenser for barnas situasjon.

Dere bør presisere at selv om bruker bryter vilkårene, har vedkommende krav på en forsvarlig oppfølging og opplysning, råd og veiledning etter § 17. Brukere som bryter vilkårene vil i mange tilfeller ha særlig behov for oppfølging. Det bør vises til plikten til å rådføre seg med tjenestemottaker, jf. § 42. Nav-kontoret bør sammen med bruker evaluere vilkåret, og hva som var grunnen til at det ble brutt. Nav-kontoret bør, så langt det lar seg gjøre, samarbeide med bruker for å finne ut hvordan det kan settes vilkår som bruker kan overholde.

I lovteksten står det at det kan fattes vedtak om at stønaden reduseres forutsatt at det i vedtaket om stønad er informert om muligheten for en slik reduksjon. Dette kan framstå som uklart, og det bør presiseres i rundskrivet at det skal fattes to vedtak og hva som er kravene til de to vedtakene for at stønaden kan reduseres.

Dere bør presiseres at brudd på vilkår er knyttet til det løpende stønadsvedtaket, og at brudd på vilkår ikke skal begrunne reduksjon i fremtidige vedtak.

Med hilsen

Jo Kittelsen etter fullmakt
assisterende direktør 

Tove Kristin Dalheim
seniorrådgiver

Brevet er godkjent elektronisk og sendes derfor uten underskrift

Saksbehandler: Tove Kristin Dalheim, tlf. 21 52 99 71