Høring – NOU 2016:16 Ny barnevernslov, sikring av barnets rett til omsorg og beskyttelse

Statens helsetilsyn viser til NOU 2016:16 forslag til ny barnevernslov, Sikring av barnets rett til omsorg og beskyttelse, og høringsbrev av 7. november 2016 fra Barne- og likestillingsdepartementet.

Statens helsetilsyn støtter forslaget om å styrke barnets rettigheter og gi barn sterkere stilling som selvstendig rettssubjekt. Vi stiller oss også positive til forslaget om å gi et bedre rettslig vern for foreldre og andre nære familiemedlemmer, søsken og besteforeldre. Intensjonen bak forslaget er å tilpasse barnevernslovens struktur og innhold til den generelle samfunns- og kunnskapsutviklingen.

Departementet ber høringsinstansene vurdere strukturen til ny lov, de enkelte lovforslag, samt vurdere den samlede virkningen for barn, foreldre og barnevernet. Våre kommentarer og innspill er knyttet til områder der vi har relevante tilsynserfaringer eller der de har betydning for tilsynet med barnevern. Vi omtaler ikke økonomiske og administrative konsekvenser, da det er lovens krav og ikke samfunnets ressursbruk som er rammene for tilsynets virksomhet. Vårt høringssvar følger i hovedsak strukturen i utvalgets forslag, men vi vil først kommentere noen tema og deretter gi våre kommentarer og merknader til de ulike kapitlene i forslaget.

Avslutningsvis har vi tilføyd et eget avsnitt om tilsyn, straff og sanksjoner.

Generelle kommentarer

Vi vil påpeke at forslaget legger opp til en lov med mye tekst. Etter vår oppfatning bør det legges opp til et mer fleksibelt lovverk som står seg over tid. Vi ber departementet vurdere om noe tekst kan flyttes til forarbeidene, forskrift eller rundskriv, faglige retningslinjer eller veiledere. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) skal bidra til fagutvikling gjennom faglige anbefalinger om hva som til enhver tid er god barnevernfaglig praksis og forsvarlig barnevern. Ansatte i barnevernet må holde seg faglig oppdatert om innholdet i disse. Vi har fortløpende i teksten gitt noen eksempler der vi mener departementet bør vurdere alternative reguleringsmåter.

Tilsynerfaringer viser manglende dokumentasjon av vurderinger og arbeidsprosesser i kommunal barnevernstjeneste. Vi slutter oss derfor til forslaget om å innføre journalføringsplikt. Når dokumentasjonen er mangelfull er det vanskelig å vite om barn har fått de tjenestene de har krav på. Det nærmere innholdet av dokumentasjonsplikten bør beskrives andre steder enn i lov.

Foreldrenes rettssikkerhet og grunnleggende rettigheter skal vernes, fordi barnevernsloven åpner for svært inngripende tiltak. Vi vil understreke at loven ikke må etterlate tvil om at hensynet til barnets beste skal være avgjørende hensyn ved alle handlinger og avgjørelser som berører barn etter loven.

Styrking av barns rettssikkerhet, lovfesting av grunnleggende rettigheter og prinsipper

Regulering av grunnleggende rettigheter og prinsipper

Vi støtter utvalgets forslag om å gjøre barnevernsloven til en rettighetslov for barn. Vi har tidligere uttalt at det å gi barn en eksplisitt lovbestemt rett til hjelp når det utsettes for overgrep og alvorlig omsorgssvikt av sine foreldre bidrar til å styrke vernet om utsatte barn, jf. høringsuttalelser til NOU 2012:5 «Bedre beskyttelse av barns utvikling» og i NOU 2009:22 «Det du gjør, gjør det helt». Barns rett til barneverntjenester vil kunne bidra til å tydeliggjøre for barnet selv at det er et eget rettssubjekt med egne rettigheter, og skape større bevissthet for andre tjenesters og tjenesteutøveres ansvar for og plikt til å melde saker til barnevernet. Ut fra et samhandlingsperspektiv vil rettighetsfesting også kunne være et godt virkemiddel.

I forslag til ny lov gis barn en rett til omsorg og beskyttelse. Videre foreslår utvalget at «barn bør vokse opp i trygghet, kjærlighet og forståelse, og helst i egen familie». Vi mener at bestemmelsen slik den nå er formulert i ny § 2 kan være vanskelig å forstå. Bestemmelsen regulerer barns rettigheter, men formuleres som en «bør» bestemmelse. Forarbeidene utdyper dette ved å vise til at formuleringen må forstås «som en etisk bærebjelke for samfunnets innsats på barnevernfeltet, og som verdigrunnlag for den omsorgen som skal gis i barnevernets regi» (NOU 2016:16 side 53). Samtidig går det frem av forarbeidene at trygghet, kjærlighet og forståelse er sentrale elementer i forsvarlig omsorg. Etter vår oppfatning må en bestemmelse som formulerer barnets rettigheter være konkret. Det må komme klart frem hva barnet har rett til, og i hvilken utstrekning det er en rettighet som barnet har krav på. Vi mener at både loven og forarbeidene bør bli tydeligere for de som skal anvende loven, barnevernet som skal ivareta barnets rettigheter og tilsynsmyndigheten som skal gjøre kommunen ansvarlig ved eventuelt pliktbrudd. Etter vår vurdering bør departementet vurdere om § 2 annen setning hører hjemme som en del av formålet med loven. Formålsbestemmelsen uttrykker «de politiske mål for barnevernmyndighetens virksomhet og fungerer retningsgivende for tjenestens prioriteringer generelt og for tolkningen av de enkelte lovbestemmelser» (NOU 2016:16 side 50).

Barnets beste

Vi mener at en tydeliggjøring av grunnprinsippene i barnevernsloven er viktig, både av hensyn til å gjøre prinsippene mer kjent for brukere, men også som en påminnelse om at prinsippene skal ligge til grunn for alt arbeid barnevernet gjør. Det er etter vår vurdering riktig at dette kommer frem innledningsvis i loven.

Barnets beste er et grunnleggende overordnet prinsipp som barneverntjenesten skal legge til grunn for alle handlinger og avgjørelser etter loven som berører barnet.

Prinsippet er foreslått mer utførlig lovregulert enn i gjeldende lov, og i utkastet lovfestes særlig relevante momenter i barnets beste vurderingen. Vi mener at momentene ikke bør stå i lovteksten. En lovfesting av elementer i barnets beste vurderingen kan ha som utilsiktet følge at barnevernet overser andre og viktige momenter i saken, og at utelukkende de momenter som fremgår av loven vurderes. Utgangspunktet må være at barneverntjenesten holder seg faglig oppdatert, og vurderer alle relevante momenter i barnets beste vurderingen.

Prinsippet om barnets beste fremgår nå av bestemmelsen som gir barnets rettigheter etter barnevernsloven. Vi vil av pedagogiske hensyn foreslå at prinsippet nedfelles i en egen bestemmelse som regulerer krav til barnevernets arbeid. Kravet til forsvarlighet bør reguleres i samme bestemmelse. Kravet til forsvarlighet gir et signal til brukere og barnevernet om at standarden på barnevernets arbeid skal holde et visst faglig nivå.

Kravet til forsvarlighet er en rettslig standard som også skal tolkes i lys av de øvrige bestemmelsene i barnevernsloven, jf. Prop (2012-2013) 106 L, Endringer i barnevernsloven. Hensynet til barnets beste er et særlig viktig tolkningsmoment, og bør derfor etter vår oppfatning springe ut av en felles bestemmelse som regulerer krav til barnevernet.

Nærmere om forsvarlighetsbegrepet

Hvordan forarbeidene beskriver kravet til forsvarlighet er av stor betydning fordi barnevernets ansatte skal overholde kravet. Kravet til forsvarlighet i ny lov er en videreføring av dagens § 4-1. I forarbeidene er prinsippet omtalt som en «rettslig standard» hvor innholdet i vesentlig grad blir bestemt av normer utenfor selve loven. På barnevernområdet vil «innholdet i kravet utvikles over tid og med utgangspunkt i anerkjent faglig praksis i barnevernet, fagkunnskap fra utdannings- og forskningsinstitusjonene, faglige retningslinjer og generelle samfunnsetiske normer …». Plikten til å tilby og yte forsvarlige tjenester og tiltak innebærer både en plikt til å yte faglige forsvarlige tjenester til barnets beste i enkeltsaker og en plikt til å innrette virksomheten og gi de rammebetingelser som gjør dette mulig. Et viktig element i forsvarlighetsbegrepet er kompetanse. Flere undersøkelser og rapporter viser områder hvor det er manglende kompetanse og kunnskapsgrunnlag i barnevernet.

De ansattes kompetanse og bemanning er en viktig forutsetning for å uføre oppgavene som barnevernet er pålagt. I praksis skal barnevernet foreta til dels vanskelige avveininger og vurderinger som forutsetter at de ansatte er godt nok kvalifisert. Som utvalget påpeker kan barnets beste bare realiseres ved at de som skal arbeide med og treffe beslutninger etter loven har god faglig kompetanse. Hvordan man sikrer at barneverntjenesten har tilstrekkelig kompetanse er komplekst og utvalget har vurdert og kommet til at det ikke skal fremgå et generelt krav til kompetanse eller bemanningskrav i lovteksten. Vi mener imidlertid at forarbeidene bør legge større vekt på å beskrive hvilken faglig kompetanse barnevernet må ha for at barnevernet skal kunne løse sine oppgaver på en forsvarlig måte. Tilsvarende bør det fremgå av forarbeidene at barneverntjenesten må sørge for å ha den bemanning som til enhver tid er nødvendig for å sikre kvalitet i arbeidet.

Vi er langt på vei enige i at når forarbeidene beskriver forsvarlighetsbegrepet skal hovedtyngden ligge på kompetanse og nødvendige kvalifikasjoner. Vi mener imidlertid at det er viktig at forarbeidene gir et mer helhetlig bilde av forsvarlighetsbegrepet. I tillegg til kompetanse og bemanning bør elementer som krav til barnets beste, plikten til å dokumentere, krav til klar organisering av oppgaver, myndighet og ansvar beskrives, (jf. Statens helsetilsyns høringsuttalelse av 12. november 2012).

Medvirkning

Vi slutter oss til forslaget om å løfte frem medvirkningsretten til innledende del av loven. Retten til medvirkning er og har vært i fokus for tilsynsmyndighetenes aktiviteter innen barnevernet. Tilsynserfaringer etter landsomfattende tilsyn har vist svikt på dette området. Barnevernet mangler systematikk i å gjennomføre samtaler med barn, og det har vært tilfeldig om barn har blitt snakket med eller ikke. Vi støtter derfor forslaget om å utvide barns partsrettigheter og øvrige endringer som skal bidra til å gi styrket rettsstilling for barnet, jf våre kommentarer til kapittel 16.

Det fremgår av lovutkastet at barnets synspunkt skal vektlegges etter barnets alder og utvikling. Vår vurdering er at barn har flere uttrykksformer enn det verbale.

Barnevernstjenesten må tolke barnets uttrykk og her vil barnets alder og utvikling komme inn. Vi mener at barnets synspunkt alltid skal vurderes og at barneverntjenesten alltid skal begrunne når det er andre hensyn som gjør at barnets ønsker og mening ikke får gjennomslag. Denne vurderingen bør ikke være avhengig av alder og utvikling.

Begrepsbruk

Om barnet utsetter sin helse eller utvikling for fare

I høringsforslaget er begrepet «atferd» hos barnevernsbarn foreslått erstattet med begrepet «om barnet utsetter sin helse eller utvikling for fare». Vi ser positivt på at begrepet «atferd» ikke lenger skal knyttes til barns uttrykk for og symptomer på en svært vanskelig livssituasjon. Formuleringen om at barna utsetter sin egen helse eller utvikling for fare er en god indikator på alvoret i barnas situasjon. Det er også en tydelig påpekning av de omfattende og alvorlige konsekvensene denne livssituasjonen og påfølgende handlinger kan få for dem selv. Imidlertid er det viktig at slike begreper blir reelle og dekkende.

Vi vet at barnas handlinger kan få og også har fått svært alvorlige konsekvenser for andre mennesker. Barn i barnevernet som begår alvorlig kriminalitet mot andre vil også på denne måten kunne skade sin egen helse og utvikling. Begge deler må forhindres og da mener vi at det bør beskrives. For eksempel bør ulike deler av hjelpeapparatet kunne bli informert om at det også kan være fare for at enkelte barn kan skade andre. Det vil være en svært viktig informasjon for å forhindre at både barnet og andre får slike erfaringer. Hjelpeinstanser bør få riktig informasjon slik at de kan ivareta barnet på en best mulig måte og søke å forebygge alvorlige hendelser. De som har meldeplikt til barneverntjenesten bør vite at bekymring knyttet til situasjoner hvor barn er til fare for andre kan utløse plikt til å melde. Vi foreslår derfor at departementet vurderer om det bør utarbeides en formulering/bestemmelse som peker hen på at barn kan utføre handlinger som utsetter andre for fare. Vi ser at det kan være utfordringer med dette i forhold til at det kan oppfattes stigmatiserende. Vi mener imidlertid at denne presiseringen vil være en ytterligere ivaretagelse av barnet.

Kommentarer til de enkelte kapitlene i forslaget.

Kapittel 7 Ansvar for trygt oppvekstmiljø, omsorg og beskyttelse

Kommunens ansvarsområde

Utvalget foreslår å tydeliggjøre kommunens overordnede ansvar og barnevernstjenestens ansvarsområde i loven. Barnevernstjenesten skal ikke lenger ha plikt til å delta i generelt forebyggende arbeid med den intensjon å tydeliggjøre og innskrenke barnevernstjenesten mandat. Vi er imidlertid usikre på om dette vil ha noen effekt av betydning på barnevernstjenestens ressursbruk. I praksis er det uklart og ulikt hva barnevernstjenestene bruker av ressurser til dette i dag.

Vi støtter forslaget om at kommunen skal ha ansvar for samordning og for å samordne tjenester for enkeltbarn med sammensatte behov. En viktig forutsetning for at samarbeid til barnets beste skal lykkes, er at de ulike instansene har kunnskap om hvilke informasjon som kan deles, jf våre kommentarer til kapittel 10.

Våre tilsynserfaringer har vist at det ofte kan svikte i samarbeid og overgang mellom tjenester. Når flere etater har ansvar kan det synes som om alle mener at de andre er nærmest til å ha ansvaret. Vi støtter forslaget om at det skal utarbeides en plan for kommunens arbeid med barn og unge og at ansvaret for planen pålegges kommunestyret. Vi er enige i at det skal stille krav til planens innhold, og vil samtidig påpeke viktigheten av at kommunen gjennom sin internkontroll følger med på at planen etterleves som forutsatt, (NOU 2016:16 side 90).

Barnevernstjenestens ansvarsområde

Vi støtter i utgangspunktet utvalgets intensjon om å presisere og avgrense barnevernstjenestens mandat og oppgaver, jf. § 114. Utvalget viser til at barnevernstjenesten i dag risikerer å få ansvar for barn som har behov for annen hjelp enn det barnevernstjenesten kan gi.

Vår erfaring er at barnevernstjenesten er en ressursmessig presset tjeneste og stadig ny kunnskap i feltet stiller større krav til arbeidet og kompetanse. Det er usikkert om forslaget i tilstrekkelig grad presiserer og avgrenser barnevernstjenestens arbeidsoppgaver. Det kan fortsatt være en fare for at barnverntjenesten får alt ansvar når andre tjenester ikke har ressurser, tiltak eller mener oppgaven ikke sorterer under dem.

En annen bekymring er om forholdet mellom ny § 114 og de øvrige bestemmelser om barnevernstjenestens ansvar er klar nok for de som skal anvende loven. En utilsiktet konsekvens kan være at barnevernstjenesten avviser henvendelser med henvisning til at andre instanser allerede er inne med tiltak, og med den følge at de skyver barn fra seg. Barnevernstjenesten har en særskilt kompetanse og sitter med viktig fagkunnskap som andre instanser ikke har. Det er viktig at denne kunnskapen blir brukt der det er nødvendig. Vi mener at forslaget til bestemmelse om barnevernstjenestens ansvarsområdet ikke er tilstrekkelig klargjørende, og ber departementet vurdere om bestemmelsen bør formuleres på en annen måte eller tas ut.

Barnevernsvakt

I arbeidet med å forberede landsomfattende tilsyn 2015-2016, «Kommunens arbeid med meldinger til barnevernstjenesten og tilbakemelding til melder, Internserien 4/2014», kom det frem at kommunene organiserer vaktordningen utenom kontortid på ulike måter. Dette fører noen ganger til at bekymringsmeldinger registreres innkommet når barnevernstjenesten mottar meldingen fra barnevernsvakten, ikke når den kommer til barnevernvakten. Videre er oppfølging og kontroll av barnevernsvakten ulik avhengig av organisering. Vi imøteser derfor forslaget som nå tydeliggjør at ansvaret utenom kontortid legges til barnevernstjenesten (og ikke til politiet alene), og at henvendelser registreres som en melding idet de kommer inn dit. Dette bidrar til å øke rettssikkerheten for barn som trenger hjelp. Forslaget tydeliggjør at barnevernstjenesten til enhver tid skal være tilgjengelig, og at ansvaret ikke kan overlates til andre. Vi understreker viktigheten av klar organiseringen hvor det tydelig går frem hvem som har fått delegert myndighet utenom kontortid.

Kapittel 8 Særlig om samarbeid mellom barneverns og psykisk helsevern

De siste årene er det gjennom forskning og utredning godt dokumentert at barn i barnevernet, og særlig barn på barnevernsinstitusjon, har høy forekomst av psykiske lidelser i forhold til barn uten samme bakgrunn. Tilsynsmyndigheten har sett mange alvorlige saker som gjelder barn i barnevernet med psykiske lidelser. Mange av sakene har påført barnet store ekstrabelastninger i form av utstrakt tvangsbruk og flyttinger mellom fosterhjem og barneverns-institusjoner. Noen av sakene har fått tragiske utfall for barnet og for mennesker rundt dem.

Statens helsetilsyn støtter utvalgets påpekning av behovet for en reform for å få bedre samordning mellom barnevern og psykiske helsetjenester, samt rusomsorgen. Vi er enige i at det er nødvendig å vurdere endringer i både barnevernslovgivningen og helselovgivningen. Både de faglige, organisatoriske og økonomiske virkemidlene må vurderes i sammenheng. Vi støtter også påpekningen av at det er behov for å ta grep og støtte denne barnegruppen.

Vi ser også behovet for en tydeliggjøring av ansvaret for innholdet i tjenestene når barn bor på barnevernsinstitusjoner og samtidig har et stort behov for psykisk helsehjelp. Dette spørsmålet kan vanskelig besvares uten at det samtidig avklares om det bør etableres felles institusjoner for barnevern og psykisk helse.

Psykisk helsetjeneste i kommunene bør også ha en helt naturlig plass i tjenestetilbudet til barn i barnevernet og som oppholder seg i kommunen. Dette bør komme tydeligere frem og bør fokuseres i det foreslåtte arbeidet med en reform.

Kapittel 9 Melding til barnevernstjenesten og barneverntjenestens undersøkelser

– krav til dokumentasjon.

Statens helsetilsyn har i vårt arbeid lagt til grunn av vi kan slutte ut fra kravet til forsvarlighet at det foreligger et krav til å dokumentere barnevernfaglige vurderinger allerede i dag, men støtter utvalgets forslag om at det bør fremgå eksplisitt av loven. Dokumentasjonsplikten er først og fremst viktig for at partene kan gå tilbake og se hva som står skrevet om dem. Dokumentasjon er også av betydning for at barneverntjenesten skal kunne følge med på eget arbeid og gjøre nødvendige endringer der det svikter. Det vil kunne styrke tilsynsmyndighetens mulighet til å undersøke forsvarligheten som utvalget påpeker. Hvilke opplysninger som skal inngå i journalen bør imidlertid etter vår oppfatning fremgå av forskrift, ikke i loven slik utvalget foreslår.

Vi støtter også kravet om at barneverntjenestens skal utarbeide en plan for arbeidet med undersøkelser. Uten plan kan det bli tilfeldig om frister overholdes og om barnet får nødvendig hjelp til rett tid. En plan vil også kunne bidra til å legge til rette for samarbeid mellom familie og samarbeidspartnere. Vi mener at barneverntjenesten kan ivareta en planlagt gjennomføring av undersøkelsen på ulike måter, gjennom god styring, hyppige møter mellom leder og saksbehandlere, skriftlig plan mv. og at dette bør fremgå av forarbeidene.

Det er en viktig målsetting med loven at barn får riktig hjelp til rett tid. Retten til forsvarlig barneverntjenester tilsier at hjelpen må settes inn når vedtak er fattet. Noen ganger kan ikke barnet vente på at vedtaket skal iverksettes, behovet for hjelp er akutt. Det bør komme tydeligere frem av lovtekst eller merknadene til loven at retten til nødvendige barneverntjenester innebærer at barnet må få hjelp når det har behov for det, og at vedtaket skal iverksettes snarest mulig.

Kapittel 10 Informasjonsutveksling mellom barneverntjenesten og andre tjenester og personer. Opplysningsplikt, taushetsplikt og opplysningsrett Bestemmelsene om taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt er komplekse og vi er enige i at det er behov for en helhetlig revisjon av reglene.

Vi har tilsynserfaringer som viser at det svikter når det gjelder samarbeidet om utsatte barn og unge. Mange kommuner sørger ikke for at de ansatte har tilstrekkelig kompetanse om hvem de skal samarbeide med og hvilke regler som gjelder for at de skal kunne samarbeide. (Oppsummering av landsomfattende tilsyn 2008 med kommunale helse -, sosial-, og barneverntjenester til utsatte barn, Rapport fra Helsetilsynet 5/2009). For barn og unge betyr det at retten til hjelp ved omsorgssvikt eller i andre situasjoner ikke alltid ivaretas.

Vi støtter derfor at det allerede nå gjøres grep, og oppfatter at utvalgets forslag innebærer en tydeliggjøring av at barneverntjenesten både har taushetsplikt, og i noen situasjoner også opplysningsrett og opplysningsplikt til andre etater. Vi slutter oss også til intensjonen i forslaget til endring av helsepersonelloven §25, om å bidra til at helsepersonelloven ikke er til hinder for et nødvendig og hensiktsmessig samarbeid mellom helsetjenesten og barnevernet. Vi er i tvil om en endring i en bestemmelse som regulerer samhandling internt i helsetjenesten er mest hensiktsmessig og forutsetter at Helse- og omsorgsdepartementet i samarbeid med Barne- og likestillingsdepartementet vurderer hvilke regelverksendringer som er formålstjeneslige.

Det er avgjørende at ansatte i barneverntjenesten og andre etater sikres kunnskap og opplæring i regelverket som regulerer dette området. Vi anbefaler at virkemidler som veiledere og opplæring tas i bruk. Det er gjennom kjennskap til regelverket at barneverntjenesten kan bistå konstruktivt i samarbeid med andre instanser, slik at barns behov for hjelp kan ivaretas på best mulig måte.

Kapittel 11 Tiltakene i barnevernet

Våre merknader knyttes til lovutkastet kapittel 3. Vi mener at loven bør unngå å ha kriterier for når det kan pålegges hjelpetiltak. Utvalget skriver at uttrykkene «kompenserende» og «omsorgsendrende tiltak» er byttet ut med en beskrivelse av hva slags tiltak dette innebærer, av hensyn til å gjøre bestemmelsen lettere tilgjengelig. Vi mener at en slik detaljregulering er unødvendig, se også våre tidligere innvendinger mot en for detaljert lovtekst.

Til lovens § 10

I tråd med formålet om språklig forenkling ber vi departementet vurdere om teksten i § 10 b fra «truffet vedtak om hvorvidt det skal igangsettes tiltak» til «truffet vedtak om tiltak», og at begrepet «tilrådt» erstattes med «fremme sak», som er et godt innarbeidet begrep.

«Tilbud om» hjelpetiltak.

Vi mener at begrepet «tilbud» er egnet der barnet eller familien ber om hjelp, men ikke passer like godt der tiltak iverksettes der det er meldt bekymring om barnets omsorgsituasjon. Vi vil derfor be departementet vurdere bruken av dette ordet «tilbud».

Kapittel 12 Hastevedtak

Bestemmelsene om hastevedtak foreslås samlet i et eget kapittel for å understreke at hastevedtakene er subsidiære i forhold til de ordinære vedtakene og kun er berettiget i særlige hastesituasjoner. Vi støtter dette, og at inngrep for barn og familier i akutte situasjoner må begrunnes særskilt. Vi støtter også en tydeliggjøring av at bestemmelsen omhandler alle barn uavhengig av hvor de befinner seg. Dette synliggjør at bestemmelsen også omfatter nyfødte som må plasseres direkte fra sykehuset, noe vi mener tidligere har vært en svakhet.

Lovforslaget innebærer et forslag om at påtalemyndigheten ikke lenger skal gis myndighet til å fatte hastevedtak. Vi er enig i at det må stilles krav om barnevernfaglig kompetanse ved så alvorlige inngrep, og følgelig at det er barneverntjenesten som skal fatte hastevedtak. Statens helsetilsyn mener det er viktig at barn og foreldre sikres forsvarlige tjenester når akutte situasjoner oppstår i hjemmet. Dette innebærer at beredskapen må sikres ute i den enkelte kommune, og at ansvar og delegasjon må fremkomme tydelig slik at det ikke herskes tvil om hvem og hvordan myndigheten til å fatte hastevedtak forvaltes.

Kapittel 13 Kontakt og samvær

Utvalget foreslår at barn skal få en lovfestet rett til samvær med foreldre, søsken og andre nærstående. Når barnet er bosatt utenfor hjemmet uten samtykke (tvangsvedtak), kan begrensninger gjennomføres når det er «nødvendig og til barnets beste», jf. ny § 38. Det legges opp til at barn med partsrettigheter, søsken, besteforeldre og personer som har hatt omsorgen for barnet i foreldrenes sted før omsorgsovertagelsen har en ubetinget klagerett der samværet begrenses. Klager fra andre kan ikke behandles uten nemndas samtykke.

Vår bekymring er knyttet til om en utvidet rett til samvær vil føre til et stort press på barnet, og om barnet med denne løsningen blir tilstrekkelig skjermet, det vises til utvalgets forslag om å gi barn partsrettigheter fra fylte 12 år. Vi mener denne praksisen må følges nøye og at det innhentes kunnskap om hvordan dette vil fungere for barn.

Det kan være en fare for at barneverntjenesten kommer i en situasjon hvor de må bruke mye tid på å håndtere et stort antall klagesaker. Etter det vi kan se fremstår det som uklart om klager på begrensninger på samvær kan gis etter en forenklet saksbehandling i fylkesnemnda. Dette bør tydeliggjøres.

Til § 38 første ledd

I tråd med målsettingen om at regelverket skal forenkles mener vi at det er tilstrekkelig å henvise til at samvær kan begrenses når det er «til barnets beste».

Kapittel 14 Oppfølging av barn og foreldre etter tiltak. Planer

Etter det vi kan se er bestemmelsene om oppfølging og planer i all hovedsak en videreføring av dagens bestemmelser, med enkelte presiseringer. Det nye er at bestemmelsene om oppfølging og planer er samlet i et eget kapittel i loven og at bestemmelsene i noen grad styrker oppfølgingen av barn og foreldre etter en omsorgsovertagelse. Det er foreslått en bestemmelse om støtteperson for foreldre, at tidsperspektiv for omsorgsovertakelsen skal fremgå av en plan og at det skal utarbeides en plan for samvær.

Vi er enige i at det kan være hensiktsmessig at bestemmelser som regulerer ulike planer samles i et eget kapittel, og at de ulike planene hjemles i egne bestemmelser i loven. Dette er ryddig og skaper oversikt. Kravet om at det skal utarbeides planer er også en oppgave som barneverntjenesten er pålagt etter dagens lovverk. Våre tilsynserfaringer viser imidlertid at det er et stort antall barn i barnevernet som mangler tiltaksplaner eller har planer med alvorlige feil og mangler. Dersom formålet med planarbeidet skal lykkes vil vi understreke viktigheten av at ledelsen følger med på at planene følges og at det settes inn nødvendige tiltak dersom de ikke følges opp som forutsatt.

Støtteperson for foreldre

Vi støtter utvalgets intensjon om å styrke foreldrenes vern etter en omsorgsovertakelse. Utvalget foreslår at det skal oppnevnes en støtteperson for foreldrene. For å sikre tilstrekkelig kompetanse og kvalitet anbefaler utvalget at det etableres et utvalg av støttepersoner og at de aktuelle personene oppnevnes og godtgjøres av det offentlige. Vår vurdering er at ordningen med en støtteperson kan bli krevende både rent praktisk og innholdsmessig. For oss er det uklart hvem som skal etablere utvalget av personer, hvor de skal rekrutteres fra og hvilke kvalifikasjoner  som kreves for å ivareta oppgaven. Utvalget peker på at en støtteperson vil kunne bedre den konkrete oppfølgingen av foreldre, og fungere som et bindelegg mellom foreldrene og barneverntjenesten. Vi vil imidlertid vise til mindretallets poeng om at det kan ligge en fare for at ordningen med støtteperson kan gjøre forholdet mellom barneverntjeneste og foreldrene vanskeligere i noen saker. Det må derfor være tydelig hvilken rolle støttepersonen skal ha, og hva støttepersonen ikke skal engasjere seg i.

Vår oppfatning er at de oppgaver som en støtteperson er ment å ivareta i utgangspunktet ligger til barneverntjenestens informasjons- og veiledningsplikt. En annen løsning kan derfor være å styrke det kommunale barnevernet slik at de kan settes i stand til å ivareta ansvaret for å informere og sette foreldrene bedre stand til å forstå og svare på praktiske spørsmål etter omsorgsovertagelsen.

Til §§ 40 og 41

Vi mener at forarbeidene bør forklare forskjellen i henholdsvis §§ 40 og 41. Barneverntjenesten skal etter § 40 «følge nøye med på hvordan det går med barnet og foreldrene», og etter § 41«løpende følge med på barnets omsorg og utvikling».

Til § 42

Foreldrene skal settes i «best mulig stand til» å ivareta barnet etter opphold i institusjon. Etter vår oppfatning er det uklart hvilke plikter barneverntjenesten er pålagt etter denne bestemmelsen. Vi mener at det her vil være behov for en konkretisering enten i forskrift eller i merknadene til lovteksten som utdyper hva som ligger i dette.

Kapittel 15 Bosted utenfor hjemmet

Vi støtter i all hovedsak forslagene i kapittelet da flere av dem etter vår vurdering bidrar til å styrke barnets rettssikkerhet. Eksempelvis vil presisering i lovteksten når det gjelder flytting kunne bidra til å styre praksis i riktig retning og redusere antall flyttinger.

Etter vår vurdering bør sentrale bestemmelser om bruk av tvang fremgå av loven. Tvang er en alvorlig integritetskrenkelse og legalitetsprinsippet forutsetter tilstrekkelig klarhet og forutsigbarhet. Vi mener imidlertid at nærmere detaljregulering bør fremgå av forskrift, og ikke i loven som foreslått. Vår erfaring er at forskrift om rettigheter og bruk av tvang er godt kjent både for barn og ansatte i institusjon. Manglende tilgjengelighet er følgelig ikke et argument. I utkast til ny § 55 gis det eksempler vi mener hører mer hjemme i en veileder eller retningslinjer til forskrift.

Vi støtter at det nå fremkommer av loven at det stilles krav til forebygging av bruk av tvang. Dette vil kunne bidra til en økt bevisstgjøring og mindre bruk av tvang i institusjoner. Det vil også påvirke hvordan tilsynet utføres. Endringen vil fremtvinge økt kompetanse med hensyn til forebygging og i forlengelsen av dette, at det enkelte barn kan bli ivaretatt på en bedre måte.

Kortere saksbehandlingstid for klage på bruk av tvang er i tråd med føringer vi har gitt til fylkesmennene i tidligere brev, (Gjennomgang av klageavgjørelser etter forskrift om rettigheter og bruk av tvang under opphold i barneverninstitusjon, brev til fylkesmennene av 18.mars 2016).

Særlig om fosterhjem

Vi er enige i at bruk av tvang i fosterhjem ikke bør reguleres. Tydeliggjøring av omsorgsansvaret i fosterhjemmet er en god intensjon, men vi er usikre på hva forslaget til ny § 24 tilfører. I likhet med en del andre forslag framstår dette som et forsøk på å si «alt» i lovteksten. Vi mener at beskrivelsen av omsorgsansvaret hører hjemme i rundskriv, faglige retningslinjer eller veiledere og at forarbeidene bør henvise til det.

Vi er kritiske til at trygghetspersonen også skal være samtalepartner om behovet for og grensene for bruk av tvang i fosterhjemmet. Dette er et komplisert tema som i mange tilfeller vil kreve en mer faglig kvalifisert tilnærming, se under kapittel 16.

Krav til andre typer botiltak

Vi er enige med utvalget i behovet for kvalitetssikring av andre typer bosted for barn med spesielle behov i offentlig regi og støtter forslaget om en bestemmelse om at departementet gir forskrift om kvalitet, godkjenning og tilsyn for disse formene for botiltak.

Kapittel. 16 Partsrettigheter og ordninger som sikrer barns prosessuelle rettigheter

Partsoffentlighet – rett til dokumentinnsyn

Vi kan ikke se at den nye bestemmelsen i barnevernsloven § 82 innebærer en sterkere beskyttelse av barn enn forvaltningslovens regler allerede gjør. Forslaget tar imidlertid hensyn til og tydeliggjør trepartsforholdet i en barnevernssak. Bestemmelsen gir videre veiledning til barnevernstjenesten når den skal vurdere partsinnsyn og når den         skal formidle taushetspliktens begrensninger overfor barnet. Innholdet har således en viktig pedagogisk og praktisk funksjon, som vi mener kan komme til uttrykk i selve lovteksten. Vi støtter derfor at det tas inn en egen bestemmelse i barnevernsloven om partsoffentlighet og begrensninger i innsynsretter.

Til forvaltningsloven § 19 og barnevernsloven § 82

Departementet bør tydeliggjøre om forskjellen i ordlyden i § 19 om at en part ikke har krav på å gjøre seg kjent «med de opplysninger i et dokument …» og utkastet § 82 annet ledd om at innsyn kan nektes i «… sakens dokumenter…» er tilsiktet. Er det i barnevernsloven snakk om å unnta hele dokumenter, altså en utvidelse av begrensningene i forvaltningsloven? Dette bør gjøres klarere.

Gi forelder med del i foreldreansvaret status som part i alle saker om tiltak

Det er etter dagens lovverk noe uklart når forelder med del i foreldreansvaret er å anse som part og utvalget mener at vedkommende alltid bør gis mulighet til å ta del i sak om tiltak. En klar regel vil medføre at barneverntjenesten i større grad involverer foreldre med del i foreldreansvaret og at det er behov for å involvere begge foreldre.

Vi er i utgangspunktet positive til samarbeid og involvering av foreldre med foreldreansvar dersom dette fører til at barnet får bedre hjelp. Det er usikkert om forslaget vil gi barnet sterkere rettsstilling. Vi mener det vil kunne medføre at barnet ikke får tiltakene det trenger til rett tid. Som utvalget påpeker kan det i noen tilfeller være praktisk vanskelig der forelderen er utilgjengelig og bostedsforelderen vil kunne vegre seg for å ta imot tiltak fordi vedkommende ikke ønsker at den andre skal involveres.

Videre framstår det ikke tilstrekkelig klart hva slags partsrettigheter dette skal være og hvordan det skal praktiseres. Samtidig som forelder med foreldreansvar skal ha partsrettigheter er vedkommendes samtykke ikke nødvendig for frivillige hjelpetiltak. Det kan derfor være behov for en ytterligere klargjøring, for eksempel når det gjelder rett til innsyn i sakens dokumenter.

Vi mener også at begrunnelsen for forslaget er uklar med hensyn til hvem sitt behov det er som ivaretas ved å involvere begge foreldre i alle tiltak. Forslaget fremstår som forsøk på å forenkle forvaltningslovens partsbegrep for at barneverntjenesten skal slippe å gjøre en vanskelig konkret vurdering.

Partsrettigheter for barn

Vi støtter formålet med utvidelse av partsrettigheter og styrket rettsstilling for barnet. For å nyttiggjøre seg partsrettighetene på den måten som forutsettes, vil det være et økt behov for at rettighetene blir ivaretatt av en person på vegne av barnet. I det minste vil det være et økt behov for tilpasset informasjon om rettighetene og hvordan man       skal kreve dem oppfylt. Dette stiller krav om at barneverntjenesten må inneha god kunnskap om regelverk og kompetanse om å tilpasse informasjon til barn og unge, slik at rettighetene kan ivaretas.

Utvalget legger til grunn at det avgjørende er om barnets rett til å uttale seg blir tilstrekkelig ivaretatt. Praktiseringen av reglene vil være avgjørende for om barnets rettsstilling faktisk styrkes. Hvis ikke barnet får krav på advokat eller rettighetsperson, er vi bekymret for om barnets rettigheter i praksis vil bli styrket.

Trygghetsperson- Samle talsperson, tillitsperson, og tilsynsfører for at barnet skal ha færre personer å forholde seg til. Oppnevnes for alle som mottar tiltak.

Vi er enige i intensjonen om å redusere antall personer barnet må forholde seg til og støtter forslag som vil øke barnets reelle medvirkning. Vi mener likevel at det er stor usikkerhet knyttet til om utvalgets forslag om trygghetsperson vil bidra til å oppnå den ønskete virkning. Formålet med en tillitsperson, som er tenkt i varetatt gjennom trygghetspersonen, vil ikke i like stor grad kunne bli oppfylt i det barnet først må bygge en relasjon til vedkommende før den nødvendige tilliten eventuelt opparbeides. Vi mener utvalget selv i sine eksempler peker nettopp på dette mulige problemet ved at det skal være adgang til å oppnevne ny trygghetsperson dersom barnet ikke opplever   å ha tillit til vedkommende. Antallet personer barnet må forholde seg til kan i teorien øke ved at det ikke lykkes å opparbeide tillit til trygghetspersonen(e) som blir oppnevnt.

Vi støttet ordningen med tillitsperson for barn der barneverntjenesten har overtatt omsorgen (jf. vår høringsuttalelse 12. november 2012 til endringer i barnevernsloven). Det vesentlige var nettopp at barnet selv skulle peke ut vedkommende, eller få hjelp til å gjøre det dersom det var ønskelig. Samtidig så vi utfordringer med hensyn til rolle- eller interessekonflikter til mulige tillitspersoner.

Vil viser også til vår uttalelse til forslag til revidert forskrift om talsperson 29.09.2011:

«…Den som oppnevnes som talsperson må ha nødvendig erfaring, være trygg i rollen, og ha kunnskap om barn og kompetanse til å snakke med barn som befinner seg i en vanskelig og ofte kriselignende situasjon» «Statens helsetilsyn støtter at det skal fremgå direkte av forskriften at andre tillitspersoner barnet kjenner som for eksempel lærer, en ansatt i barnehagen eller tilsynsføreren i fosterhjemmet kan oppnevnes dersom barnet ikke ønsker å uttale seg til en talsperson på listen, men heller foretrekker en kjent person.

Samtalesituasjonen med en kjent person kan også oppleves mindre formell og mer trygg. Det er viktig at barnets rett til å uttale seg til andre formidles til barnet. Når talspersonen oppnevnes, må tidsrammen mellom oppnevning og forhandlingsmøtet planlegges slik at det blir praktisk mulig for barnet å få uttale seg til andre enn de som står oppført på listen når barnet ønsker det».

Utvalget viser til at det på grunn av oppnevning fra fylkesmannen vil sikres at man finner tilstrekkelig kvalifiserte personer – samtidig som det eneste kravet som skal stilles til trygghetspersonen er at vedkommende «bør ha erfaring fra å jobbe med barn».

Det er allerede mange oppgaver og ulike roller tenkt samlet i trygghetspersonen samtidig som det ikke skal være krav til kvalifikasjoner. Forslaget kan i realiteten innebære en reduksjon av de ulike kompetansene som nå bør tilstrebes for de allerede foreliggende rollene.

Det kan være en fare for at forslaget vil gi inntrykk av å gi barnet større medvirkning enn hva som blir reelt fordi det kan være praktisk vanskelig å finne fram til disse personene når de skal ivareta så mange ulike roller og hensyn, og samtidig være en barnet har tillit til. Vi ser at det også bli utfordrende å gi barnet rett og forståelig informasjon om hva trygghetspersonen skal og kan gjøre. Vi stiller også spørsmål ved hvorfor oppgaven er lagt til fylkesmannen, og ikke til kommunen som allerede skal sørge for tilsynsperson for barnet.

Etter det Helsetilsynet kjenner til er det ikke gjort noen undersøkelser med hensyn til hvordan ordningen med tilsynsfører, tillitsperson og talsperson fungerer i dag. Vårt forslag er at nåværende roller evalueres før man rydder og kommer med nye forslag.

Verge/Rettighetsperson

I vår høringsuttalelse fra 12. november 2012 foreslo vi at departementet skulle utrede om alle barn som barnevernet har overtatt omsorgen for, uavhengig av oppholdssted, burde få oppnevnt en advokat eller en annen med juridisk kompetanse, som har som oppgave å ivareta barnets rettigheter:

«Videre foreslår vi at det utredes nærmere om barn som er under barnevernets omsorg skal ha rett til å få oppnevnt en «bistandsadvokat»/rettighetsperson for hele plasseringsperioden. Vi mener slike ordninger vil bidra til å sikre barnas rett til nødvendig hjelp og omsorg til rett tid og deres rett til medvirkning.

Etableringen av en eventuell ordning med rettighetsperson slik vi har skissert vil ha store økonomiske konsekvenser som må utredes nærmere».

Vi mener fortsatt at en slik utredning bør vurderes.

Tilsyn, straff og sanksjoner

Utvalget foreslår å samle alle bestemmelsene om tilsyn, straff og sanksjoner i et eget kapittel 14 i lovutkastet. Det fremgår av høringsnotatet at utvalget har vurdert å ta inn bestemmelsene om tilsyn i kapittel 13, men at de vurderer at tilsyn har mer sammenheng med bestemmelsene om straff og sanksjoner i kapittel 14. Helsetilsynet mener at bestemmelsene som regulerer tilsyn og mulkt ikke hører hjemme i dette kapittelet.

Straff handler om å gi en negativ reaksjonsform ved uønsket oppførsel eller handling. Tilsyn har som formål å ivareta rettssikkerheten til borgerne og bidra til kvalitetsheving i tjenestene.

Hensikten med å ilegge mulkt er ikke å «straffe» kommunen for fristoversittelse, men å gi fylkesmennene en hjemmel til å benytte andre virkemidler der oppfølging og dialog ikke fører til nødvendig endring. Vi mener det gir et feil signal når bestemmelser om tilsyn og mulkt reguleres i et kapittel med overskriften tilsyn, straff og sanksjoner. Vi vil derfor foreslå at bestemmelsen om tilsyn og mulkt flyttes til kapittel 13, Ansvar, organisering og finansiering.

Til § 129 Statlig tilsyn på barnevernsområdet

Etter vår oppfatning bør hjemmelen som regulerer Statens helsetilsyns og fylkesmennenes ansvar reguleres under samme bestemmelse som omhandler andre statlige myndigheters ansvar. For øvrig mener vi at Statens helsetilsyn er en del av den statlige barnevernmyndighet og bør inngå i beskrivelsen av statlige barnevernmyndigheters organisatoriske inndeling i ny § 117.

Til § 130 Tilsyn med barn i fosterhjem

Vi mener at begrepet tilsyn ikke bør benyttes om det arbeid som tilsynsførere utfører i private hjem. Vi legger til grunn den forståelsen av begrepet tilsyn som beskrives i St.meld.nr17 (2002-2003) om statlig tilsyn, hvor det blant annet fremgår at kjernen i tilsynsrollen er «kontroll av pliktsubjektenes etterlevelse av en norm som allerede er fastsatt ved lov, forskrift eller enkeltvedtak, samt reaksjoner ved avvik». Vi mener tilsynsføreren har en annen rolle, jf. vårt høringssvar 12. november 2012.

Tilsynsførerens rapporter inngår i barneverntjenestens vurdering og ansvar for å følge med på om barnet får forsvarlig omsorg og behandling i fosterhjemmet og at forutsetningene som ble lagt til grunn for plasseringen følges opp. Vi mener at bestemmelsen som regulerer tilsynsførerens oppgaver hører hjemme under kapittel 7 om oppfølging av barn og foreldre etter tiltak, og at den bør få overskriften «oppfølging av barn i fosterhjem» i loven.

Til § 131 3. ledd Tilsyn med institusjoner, sentre for foreldre og barn og omsorgssentre for mindreårige

Om tilsynsutvalg

Statens helsetilsyn har tidligere foreslått at ordningen med tilsynsutvalg bør utgå. Vår begrunnelse har vært at vi som overordnet myndighet har ansvar for å bistå embetene i å bygge opp og vedlikeholde kompetanse om tilsyn og samordne de krav som embetene stiller til tjenestene. I praksis betyr dette en utvikling av tilsynet, der kurs, opplæring og fagdager med fokus på tilsyn og tilsynsrollen rettes mot ansatte i embetene. For å ivareta og videreutvikle kompetanse forutsettes det at embetene i hovedsak benytter egne ansatte til å utøve den løpende kontroll med institusjonene i fylkene. Fylkesmennene vil også måtte bruke eksterne fagrevisorer, som for eksempel psykologer, for å ivareta sitt ansvar for å sikre at tilsynslaget har den nødvendige kompetanse.

Det vises også til at ordningen med tilsynsutvalg ble tatt ut av sosialtjenesteloven,og heller ikke er videreført i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. Etter det Statens helsetilsyn kjenner til benyttes ikke ordningen med tilsynsutvalg av embetene.

Etter vår vurdering stiller tilsyn krav til barnevernfaglig og juridisk kompetanse. Tilsyn som samfunnsmessig virkemiddel for å sikre barn forsvarlig barnevern, forutsetter en tilsynsmyndighet med legitimitet i tjenestene så vel som blant barn og i befolkningen for øvrig. Vi mener på denne bakgrunn at bestemmelsen om tilsynsutvalg bør utgå.

Med hilsen

Jo Kittelsen etter fullmakt
assisterende direktør

Kristin Løseth
seniorrådgiver

Brevet er godkjent elektronisk og sendes derfor uten underskrift

Saksbehandler: Kristin Løseth, tlf. 21529961