Utkast til forskrift om miljørettet helsevern - høring

Vi viser til brev datert 29.04.2002 vedrørende utkast til forskrift om miljørettet helsevern.

Statens helsetilsyn støtter forslaget om en generell forskrift innen miljørettet helsevern som rydder opp i et gammelt og uoversiktlig regelverk. Et forståelig og oppdatert regelverk er en viktig forutsetning for at regelverket innen miljørettet helsevern skal være effektivt som virkemiddel i å redusere risikofaktorer i miljøet samt fremme folkehelsen.

Om forholdet til annet regelverk, jf. § 3
Vi viser til annen setning, første avsnitt:
”Der annet regelverk fastsetter helse- eller miljøbegrunnede krav eller normer, skal disse legges til grunn ved vurderingen av hvorvidt forskriftens krav til helsemessig tilfredsstillende drift, jf. kap.2., er oppfylt”.

Det er generelt et godt prinsipp at virksomheter ikke skal ha ulike krav rettet mot seg om det samme forhold, slik som for eksempel ulike krav til gjennomsnittlig støy. Helsehensyn har i økende grad også blitt omfattet av andre enn helsemyndighetenes regelverk, slik som regelverk forvaltet av forurensningsmyndigheten og bygningsmyndigheten. Dette er en positivt utvikling. Men at det i denne forskriften legges opp til en automatikk i at andre myndigheters regelverk som også omfatter helse, skal være styrende for anvendelsen av helsemyndighetenes regelverk er ikke uproblematisk. Det må være en forutsetning at andre myndigheter faktisk ivaretar de helsemessige forhold. Derfor bør det stå i forskriftsteksten ” Der annet regelverk ivaretar” og ikke ”Der annet regelverk fastsetter”. Videre må det settes noen krav til hva som skal til før en kan si at noe er helsemessig tilfredsstillende. De aktuelle normene må baseres på reelle helsefaglige vurderinger av helseeffekt. Enhver myndighet som fastsetter helsebegrunnede krav eller normer som får konsekvenser for anvendelsen av generell forskrift innen miljørettet helsevern må dokumentere hvilke helseeffekt som kravet eller normene medfører. Nasjonalt folkehelseinstitutt bør få en klart definert rolle i å gjøre slike vurderinger. Dersom det er stor konflikt mellom helsehensyn og andre samfunnsinteresser for eksempel fremkommelighet eller at kostnadene ved normene blir store, kan det ikke være slik at andre sektorer sine sektorinteresser automatisk overstyre helseinteresser. Da må det gjøres politiske beslutninger om at vi er villige til å akseptere den helsemessige risikoen for å oppnå annet samfunnsgode. Dette er for eksempel tilfelle med vegtrafikkstøy hvor grenseverdiforskriften har fastsatte nasjonale verdier hvor helse er tillagt vekt, men hvor andre forhold også er vektlagt.

Et annet problem er at andre myndigheters regelverk i enkelte tilfeller kun regulerer et begrenset del av et miljøforhold, mens viktige helsemessige forhold ikke fanges opp. Dette gjelder for eksempel støy hvor grenseverdiforskiften setter krav til gjennomsnittsverdier, mens helsemessig er det minst viktig å sette krav til støytopper og maksimalstøy. På bakgrunn av dette støtter vi at dette er nevnt i merknadene, jf. side 2 i vedlegg 3, men det bør i tillegg legges inn andre eksempler. Et annet eksempel kan være at forurensningsmyndigheten har gitt konsesjon til utslipp av forurenset vann for en virksomhet, men hvor konsesjonen ikke fanger viktige helsemessige forhold slik om enkelte typer smittestoffer. Da må helsemyndigheten ha myndighet til å sette krav til dette utslippet om disse forholdene, selv om virksomheten har konsesjon til utslipp etter annet regelverk. Dette bør presiseres i merknaden.

Det er videre problematisk at det står helse- eller miljøbegrunnede. Der er ikke allid slik at miljøbegrunnelser er helsemessige.

På bakgrunn av dette anbefaler Helsetilsynet at § 3 endres til:

”Der annet regelverk ivaretar helsemessig tilfredsstillende forhold skal dette tas hensyn til (ev. sekundert: legges til grunn) ved vurderingen av hvorvidt forskriftens krav til helsemessig tilfredsstillende drift, jf. kap.2., er oppfylt”.

I merknadene bør det stå at dette dreier seg om nasjonale normer eller bestemmelser og at disse er basert på helsefaglige vurderinger av risiko og/eller politiske prioriteringer.
For eksempel bør det legges opp til at alle aktuelle normer ligger på Sosial- og helsedirektoratets hjemmesider over lister over helsefaglige normer og bestemmelser. Helsedepartementet har instruksjonsrett over direktoratet slik at departementet kan bestemme dersom det skulle oppstå uenighet om hvilke normer som skal gjelde.

I merknadene bør det også stå hva som menes med å tas hensyn til bl.a. må det åpnes at det ved særskilte forhold kan være aktuelt å avvike fra disse normene, jf. sikkerhetsnettfunksjonen til forskriften.

Forslag til tekst i merknaden:

” Det forutsettes at andre myndigheters normer som definerer hva som er helsemessig tilfredsstillende er basert på en helsemessig vurdering av risiko eller annen effekt. Sosial- og helsedirektoratet skal ha oversikt og gjøre tilgjengelig hvilke normer som til enhver tid er gjeldene”

Med tas hensyn til menes at disse normene er gjeldene med mindre det ikke foreligger særskilte forhold for eksempel der enkeltpersoner blir utsatt for totalt sett en uforsvarlig stor miljøbelastning ved samvirke av ulike forhold og/eller det dreier seg om spesielt sårbare grupper.

Der enkelte sider ved et miljøforhold slik som for eksempel støytopper når det gjelder støy, enkelte smittestoffer i utslipp til vann, enkelte helseskadelig komponenter i luft ikke omfattes av andre myndigheters krav til støy, vannforurensning og luftforurensning kan helsemyndigheten sette spesielle krav til dette, selv om andre myndigheter for øvrig har tilstrekkelig ivaretatt andre helsemessige forhold.

Om formål, jf. § 1
Ut i fra formålsdefinisjonen kan det synes som sosiale miljøfaktorer ikke omfattes av forskriften jf. ”…sikre befolkningen mot biologiske, kjemiske og fysiske faktorer i miljøet som kan ha negativ innvirkning på helsen..”

For det første bør det være en sammenheng mellom definisjonen av miljørettet helsevern i loven (kommunehelsetjenesteloven) og i forskriften. Sosiale miljøfaktorer er dessuten også nevnt i selve forskriftsutkastet som en del av kommunens arbeid jf. § 12 andre ledd a), og burde ut i fra dette også omfattes av formålet. Sprikende definisjoner er med på å gjøre regelverket mindre konsistent, gjøre det vanskeligere å huske og tolke, og dermed er med på å svekke grunnlaget for en god etterlevelse.

For det andre er sosiale miljøfaktorer en av de viktigste helsedeterminanter vi står ovenfor. Dette i seg selv er ikke et argument for at sosiale miljøfaktorer fremdeles skal omfattes av miljørettet helsevern. Sosiale miljøfaktorer kan like godt løftes frem som et eget område med egne bestemmelser samtidig med at sosiale miljøfaktorer ble tatt ut av definisjonen miljørettet helsevern. Men å kun gjøre det siste uten å gjøre det første er uklokt, og vil i praksis si at man prioriterer fysiske, kjemiske og biologiske miljøfaktorer fremfor sosiale. Helsetilsynet mener dette ikke er en riktig prioritering.

På bakgrunn av dette anbefaler vi at enten utsettes arbeide med denne forskriften inntil nye bestemmelser for sosiale miljøfaktorer er utarbeidet, og/eller sosiale miljøfaktorer skal også omfattes av denne forskriften slik at setningen son nevnt over blir lydene:

”…sikre befolkningen mot biologiske, kjemiske, fysiske og sosiale faktorer i miljøet som kan ha negativ innvirkning på helsen..”

Andre kommentarer

§ 2, virkeområde
Helsetilsynet er enig i at det er en positiv liste over virksomheter som omfattes av forskriften. Dette er med på å bedre forståelsen for de aktuelle virksomhetene om de omfattes eller ikke. Likevel er listen slik den nå står lite presis, og klarere eksempler på aktuelle virksomheter bør nevnes i merknadene og i veiledningsmateriell.

Som nevnt i merknadene er en forutsetning for en slik positiv liste at det er tydelig for andre virksomheter, eiendom eller aktiviteter som ikke omfattes av forskriften kan kommunehelsetjenestelovens virkemiddelbestemmelser komme til anvendelse, og at dette ikke er noen endring i fra dagens praksis.

Helsetilsynet har ikke foretatt en fullstendig gjennomgang av aktuelle virksomheter som bør omfattes. Eksempler på flere virksomheter som bør omfattes er renovasjon (omfatter bl.a. lukt, støy, smitte) og offentlige toaletter. Videre bør hygiene i båter, fly, tog etc vurderes omfattes. Helsetilsynet har ikke tatt stilling om anlegg som kan medføre smitte for legionella (kjøletårn etc) bør spesielt reguleres av denne forskriften. Dette er en vurdering som bør gjøres ved også se nærmere på andre typer regelverk som kan regulere dette slik som byggeforskriftene.
Under kategorien veier og transportanlegg antas vegtrafikkstøy også å omfattes av forskriften, der dette ikke er regulert gjennom grenseverdiforskriften, jf. bl.a. støytopper. Dette bør nevnes i merknaden. Dette gjelder også vedlikehold og lignende av vei, slik som gatefeiing.

Til § 6, omgivelsene
a) Bestemmelsen vil etter Helsetilsynet mening regulere to forhold ved støy. Det første er den direkte helseskade som kan oppstå ved høyt støynivå for eksempel i diskoteker og lignende, og som kan medføre øresus og annen skade av hørselen. Det andre og som er et større helseproblem i omfang er den indirekte virkningen støy har på helsen, ved økt stressnivå og redusert mulighet for avstressing gjennom redusert søvnkvalitet.
På bakgrunn av dette anbefaler vi at utrykket ”helsemessig forsvarlig støynivå” brukes fremfor ”helseskadelig”, da skadelig fort blir tolket som den direkte helseeffekt, og da må vi opp i over 100 decibel før bestemmelsen begynner å bli aktuelt. Det kan neppe ha vært meningen.

c) Generelt bør en tilstrebe at alle kravene til helsemessig forsvarlighet bør utformes som funksjonskrav. Punkt c) setter krav til at virksomheten skal forebygge skader og ulykker. Dette er bra i seg selv, men det bør også være et krav til resultatet av forebyggingen. Kravet bør være at virksomheten ha et forsvarlig nivå mot at skader oppstår.

§ 7, lokaler
Under § 7 bør det legges inn en bestemmelse om psykososiale forhold jf. forskrift om miljørettet helsevern i skoler og barnehager. Psykososiale forhold er meget relevant bl.a. i skolefritidsordninger, asylmottak, fengsel, pleie- og aldershjem og barnevernsinstitusjoner.

På bakgrunn av dette anbefaler Helsetilsynet en bestemmelse:
Virksomheten skal fremme trivsel og gode psykososiale forhold.

Det bør også vurderes legges inn et eget punkt om strålingsforhold, jf. bl.a. radon.

Til punkt e) i utkastet vises til kommunetarene til c) § 6 over.

§ 8, internkontroll
Det er ikke satt noe dokumentasjonskrav til internkontrollen. Helsetilsynets erfaring er at det er meget vanskelig både som virksomhet og det offentliges mulighet til å etterse om virksomheten driver forsvarlig dersom det ikke er satt krav til dokumentasjon. På bakgrunn av dette anbefales at en tilsvarende krav til dokumentasjon som i HMS-forskriften settes, ev. at det samtidig med ikrafttredelsen av forskriften at HMS-forskiften også hjemles i kommunehelsetjenesteloven.

§ 10, meldeplikt
Lokaler for piercing- og tatoveringsvirksomhet og lokaler for undervisning bør erstattes med virksomheter for piercing- og tatoveringsvirksomhet og virksomheter for undervisning.

§ 11, kommunenes ansvar
Det samme prinsipp som for virksomheter at de har et generelt ansvar for å drive helsemessig forsvarlig, bør også gjelde kommunen. På bakgrunn av dette foreslås § 11 erstattes med:

”Kommunen skal gjennom å ha oversikt over miljø- og helseforhold, ved råd, veiledning og tilsyn påse at miljøet i kommunen er helsemessig tilfredsstillende”.

Et slikt bestemmelse er også mer i linje med prinsippet om å sette funksjonskrav, jf. helsemessig tilfredsstillende.

§ 13, tilsyn
Helsetilsynet anbefaler at bestemmelsen om tilsyn omfatter alle virksomheter som omfattes av Kap.4a i kommunehelsetjenesteloven, slik som skoler og barnehager, og ikke kun de virksomhetene som omfattes av denne forskriften. Erfaringer fra fylkeslegenes tilsyn med kommunenes godkjenning og tilsyn med miljørettet helsevern i skoler og barnehager viser at det er store forskjeller mellom kommuner i hvor stor grad kommunen ivaretar sitt ansvar som godkjennings- og tilsynsmyndighet. Dette medfører at barnas arbeidsmiljø ikke er forsvarlig ivaretatt i mange kommuner. Det er positivt at det er presisert i merknadene mer hva tilsynsansvaret innebærer i kommunen. På bakgrunn av våre tilsynserfaringer mener Helsetilsynet det vil være hensiktsmessig å løfte denne presiseringen inn i selve forskriften. Dette sammen med at bestemmelsen også omfatter tilsyn med skoler og barnehager vil det i større grad føre til at tilsynet er på et forsvarlig nivå og er riktig prioritert.

Med hilsen

Saksbehandler: Arne Marius Fosse, tlf.: 22 24 90 85