Organisering av et nytt statlig mattilsyn - høring om tilsynets rammer og innhold. (Høringsnotat 4)

Vi viser til vårt høringssvar på høringsnotat 1 av 18.04.02 og departementets brev av 02.09.02. med frist 15. oktober 2002.

Innledning og hovedsynspunkter

Helsetilsynet har merket seg Stortingets forutsetning om at det bør etableres et felles mattilsyn for landbasert og sjøbasert matproduksjon, hvor viktige hensyn har vært at næringslivet skal oppleve tilsynet som effektivt og samordnet. Videre har Helsetilsynet merket seg at Kongen i statsråd 16. august 2002 fastsatte regioninndelingen av det nye mattilsynet.

Disse forutsetningene er således gitt. Helsetilsynet vil understreke at vi er enig i at det opprettes ett mattilsyn og at tilsynets fokus knyttes til hele produksjonskjeden innenfor sjøbasert og landbasert matproduksjon.

Helsetilsynet har merket seg presiseringen om at moderne tilsynsfilosofi bygger på følgende fire hovedelementer:

• utvikling av regelverk
• informasjon og veiledning om regelverkets innhold og fortolkning
• tilsyn med at regelverket etterleves
• generell kontroll og overvåkning av status og utvikling innenfor et tilsynsområde

Vår erfaring som tilsynsmyndighet er at det er et dynamisk samspill mellom de ulike elementene som tilsier at tilsynet har sentrale oppgaver knyttet til de fire elementene. Det må etter vårt syn være obligatorisk at tilsynsmyndighetene forelegges alle utkast til regelendringer innenfor tilsynets ansvarsområde. Det er avgjørende for kvalitet og rettssikkerhet at tilsynsmyndighetene gir innspill med utgangspunkt i sine tilsynserfaringer når lover og forskrifter skal utarbeides.

Helsetilsynet finner det betenkelig at det nye mattilsynet skal ha oppgaver knyttet til gjennomføring og implementering av politikk i tillegg til ordinære forvaltningsoppgaver samtidig som det skal føre tilsyn på dette området. Dette innebærer en sammenblanding av roller og hensyn som er svært krevende i forhold til troverdighet og legitimitet. I denne forbindelse vises til den nylig gjennomførte omorganiseringen av den sentrale helseforvaltning hvor det var et sentralt poeng nettopp å skille politikkgjennomføring/forvaltning og tilsyn. Vi anbefaler at erfaringer fra ulike sektorer legges til grunn ved den endelige organisatoriske løsningen av oppgavene på dette området og at det foretas en helhetlig vurdering av høringsutkastet i forbindelse med den bebudede gjennomgang av de statlige tilsyn.

Ellers vil vi framheve det som er anført mht tilsynets behov for kunnskapsstøtte både når det gjelder vitenskapskomiteen og tilgang på FOU-støtte.

Mål og strategier for det nye tilsynet

Med utgangspunkt i Helsetilsynets erfaringer med tilsyn på helsesiden understrekes viktigheten av at regelverk og organisering legger til grunn et helhetsperspektiv som omfatter alle ledd i matvareproduksjonen.

Det er også svært viktig å presisere at det primære ansvaret for mattryggheten ligger på produsentene slik at tilsynets hovedfokus er rettet mot internkontroll og systemer for kvalitet.

Vi er også enig i at det framheves at tilsynets innsats baseres på risiko- og sårbarhetsanalyser i erkjennelsen av at tilsynets rammebetingelser tilsier at det løpende må skje en prioritering av hvilke områder som har oppmerksomhet til enhver tid. I denne sammenhengen vil vi også støtte høringsutkastet i at det legges stor vekt på å skille prosessene og de ansvarlige aktørene for henholdsvis risikovurdering og risikohåndtering fra hverandre. Vi kommer nærmere tilbake til dette under kommentarer knyttet til vitenskapskomiteen.

Organisatoriske forhold, arbeidsform og struktur

Innenfor de rammene som følger av at Storting og regjering allerede har tatt stilling til at det skal være ett felles mattilsyn med en bestemt regionalisering, savner Heltilsynet på flere sentrale punkter drøftelse av konsekvenser og utfordringer i forhold til den nærmere organisering og struktur av tilsynet. Dette gjelder både spørsmål av prinsipiell art og av praktisk art.

Helsetilsynet viser i denne sammenheng til drøftelsen av hvordan tilsynsorganer bør være organisert i Statskonsults Rapport 2002:12 (Be)Grep om tilsyn, og til prinsippene for den gjennomførte omorganiseringen av den sentrale helseforvaltning med en deling av forvaltningsoppgaver og gjennomføringsoppgaver på den ene side (Sosial- og helsedirektoratet) og tilsynsoppgaver på den annen side (Statens helsetilsyn).

Som beskrevet i sammendraget til Statskonsults rapport s.1 under overskriften Problemstillingen sett i et perspektiv gjelder spørsmålet om organisering av tilsyn ”…i stor grad spørsmålet om å rendyrke tilsynet, ved a) at tilsynsoppgavene ikke kombineres med andre oppgaver, b) at tilsynet ikke forvalter motstridende formål, og at c) tilsynsorganet gis større grad av autonomi i forhold til overordnet departement”. Videre opplyses i rapporten at: ”En slik utvikling representerer langt på vei en ny utviklingslinje i norsk forvaltningspolitikk”. Helsetilsynet anser på denne bakgrunn at det kan stilles spørsmål ved høringsnotatets omtale av innholdet av moderne tilsynsvirksomhet på s. 14, særlig ut fra den beskrevne arbeidsform og oppgavene som er foreslått lagt inn under Mattilsynet.
Det er videre vanskelig å se at høringsnotatet inneholder drøftelser og eventuelle konsekvenser av disse perspektivene i den nærmere beskrevne organisering av oppgaver og tilsyn. Tvert i mot gis det i notatet utrykk for andre prinsipper under høringsnotatets kap. 2 Mål, strategier og oppgaver for det nye tilsynet ved for eksempel at : ” Tilsynet skal ivareta både forbruker- og næringshensyn, men næringshensynet må ikke undergrave den nødvendige beskyttelsen av forbrukerens helse”(s. 10), ”For Mattilsynet vil det være et viktig mål å handheve slike reguleringer på en måte som samlet sett er mest samfunnstjenlig” (s.11), ”Mattilsynet tar opp i seg de samlede forvaltningsoppgaver langs hele matproduksjonskjeden” (s. 11), ”Som det fremgår av Mattilsynets målsetninger og ansvar for å ivareta ulike hensyn herunder forbruker- og næringspolitiske hensyn, vil oppgaveporteføljen være meget bredspektret” ( s.16), og ” hvordan de relative prioriteringene mellom de ulike oppgaver, mål og hensyn skal være, er det ikke mulig å gi noen generelle føringer for utover det som er nevnt tidligere. Dette vil til dels være situasjonsbetinget og dels følge av de løpende føringer som kommer fra de tre departementene som skal delegere myndighet og kanalisere ressurser til det nye mattilsynet” s. 17.

Selv om det skal etableres et felles mattilsyn, er det etter Helsetilsynets mening spørsmål om man burde vurdert organisatoriske og strukturelle løsninger som innebærer at det felles mattilsyn får begrenset eller skjermet sine oppgaver til de 4 elementene i moderne tilsynsfilosofi som er nevnt i høringsutkastet på under pkt. 2.3. De øvrige oppgavene som dreier seg om implementering og gjennomføring av politikk samt løpende forvaltning bør organiseres utenom tilsynsoppgavene. En slik løsning vil blant annet kunne begrense det nye tilsynets rollekonflikter, muliggjøre klarhet og tydelighet fra tilsynets side, og ved forankring i enhetlig regelverk vil også rettssikkerheten til de det føres tilsyn med økes og tilsynets legitimitet underbygges. Vi ser at dette kan medføre en viss grad av overlappende kompetanse mellom de ulike aktørene på statlig side, men dette er en pris som må betales for å ha tilstrekkelig avstand mellom forvaltning/implementering og tilsyn for å sikre uavhengighet og legitimitet for tilsynet.

Etter Helsetilsynets mening bør det på denne bakgrunn diskuteres om Mattilsynet som beskrevet i notatet kan ha ansvaret for å håndheve og avveie reguleringsformål av så ulik karakter som matsikkerhet for forbrukere og næringsproduksjon, jf. notatets s. 10 og 11. Etter Helsetilsynets mening bør denne type avveininger av verdivalg mellom forbrukersikkerhet og næringsinteresser avgjøres på politisk nivå. Ved at Mattilsynet får ansvaret for å ivareta denne type oppgaver i form av verdivalg fremfor tilsyn med et mer enhetlig og tydelig regelverk øker også behovet for politisk kontroll med tilsynsorganet på bekostning av tilsynsorganets autonomi og legitimitet.

Den modellen for organisering av Mattilsynet som er foreslått medfører en sammenblanding av myndighetsutøvelse/ annen forvaltning og politikkgjennomføring. Dette tilsier økt fokus på problemstillinger knyttet til rettssikkerhet. Klagesaksbehandling er omtalt i notatets pkt. 2.2.5 og vi vil henlede oppmerksomheten til drøftelsene i Statskonsults rapport 2002:12 for alternative vurderinger av dette tema.

Spesielt om tilsynets kunnskapsgrunnlag

Helsetilsynet støtter den underliggende tanken i høringsnotatet om at tilsynet skal være kunnskapsbasert . Vi mener at denne kunnskapen må etableres uavhengig av sektorpolitiske hensyn dvs være faglig uavhengig. Det er beskrevet to viktige kilder for tilsynets kunnskapsgrunnlag nemlig en ny vitenskapskomite og ordinær FOU- basert forvaltningsstøtte.

Når det gjelder vitenskapskomiteen mener vi at det er viktig at denne av hensyn til den faglige uavhengigheten bare skal vurdere risikoen og ikke ha ansvar for de tiltak som skal iverksettes. Risikovurderingene må som det står i høringsutkastet ikke påvirkes av politiske føringer som gjelder for valg av tiltak. Det overordnede politiske ansvar for risikohåndteringen tilligger departementene og bør implementeres innenfor en ordinær forvaltningsstruktur , mens et uavhengig tilsyn bør ha kontrollfunksjon mht tiltakenes egnethet i relasjon til ivaretagelse av mattryggheten.

Det er helt essensielt at risikovurderingen og formidlingen av denne er preget av kompetanse, åpenhet, uavhengighet og gjennomskinnelighet. Slik vi ser høringsnotatet er dette den eneste forsikringen forbrukerne har for at mattilsynet faktisk skal legge risikovurderingene til grunn når de vurderer og beslutter tiltak. Den beskrivelse som er gitt av vitenskapskomiteen og faggruppene reiser noen spørsmål om faggruppenes anledning til å uttale seg på selvstendig grunnlag og hva slags status deres vurderinger har som bør beskrives mer utfyllende. Ellers er det viktig at komiteen og dens sekretariat blir sterke nok, men det er ikke mulig å vurdere om ressursanslaget er riktig ut fra det foreliggende materiale. Vi mener det er viktig for uavhengigheten og "styrken" at sekretariatet har egen leder og budsjett. Videre bør det samlokaliseres med et FOU- miljø og ikke sammen med Mattilsynet med den bredden i oppgaver som er beskrevet i høringsutkastet .

Hvorvidt vitenskapskomiteen er egnet til å innfri oppgaven, er vanskelig å vurdere fordi høringsnotatet er ufullstendig og fordi den kompetansen som legges inn i dette blir helt avgjørende. Suksessen avhenger av at komiteen sammensettes og jobber slik at den får legitimitet, autonomi og autoritet samt av at Mattilsynet faktisk har god nok bestiller- og vurderingskompetanse til å få brukt komiteens vurderinger riktig.

Når det gjelder FOU- basert forvaltningsstøtte, framheves det som er anført i høringsutkastet med hensyn til behovet for kunnskap. Tilsynet vil ha behov for kunnskapsstøtte for å bygge opp og vedlikeholde den kompetanse som er nødvendig for å løse sine oppgaver både med hensyn til overordnet faglig tilsyn og for å velge konkrete innsatsområder. En andel av de økonomiske midlene bør kanaliseres til tilsynet som da kan stå fritt til å velge den eller de institusjoner som til enhver tid er best kvalifisert til å gå inn i de problemstillinger tilsynet har behov for å løse.

Miljørettet helsevern

I det følgende har vi tatt utgangspunkt i de konkrete spørsmål departementet ønsker besvart:

Styrker og svakheter ved modellen med utgangspunkt i de viktigste oppgavene, funksjonene som må ivaretas i miljørettet helsearbeid ?
En måte å dele miljørettet helsevern på er mellom saker som følger kommunehelsetjenesteloven § 1-4 og kap. 4-a. §1-4 oppgaver er bl.a. gjennom å gi råd, delta i plan- og utviklingsprosesser og medvirke til at helsehensyn blir ivaretatt av andre sektorer og i kommunens generelle plan og drift. Kap. 4a regulerer utøvelse av myndighet, dvs. godkjenning av virksomheter, tilsyn, kreve retting, stenging etc.

En interkommunal modell vil sannsynligvis føre til en svekkelse av § 1-4 arbeid og en styrking av 4a arbeid med mindre det legges inn tilstrekkelig kompetanse i det interkommunale arbeidet. § 1-4 arbeid kreve nærhet til de prosesser som gjelder. Dette gjøres for tiden best ved å arbeide på innsiden av kommunen og ikke i et interkommunalt organ fra utsiden.
4a arbeid krever noe mer teknisk faglig kompetanse (inneklima, renseteknikk, støymåling etc), videre kreves det tilsynskompetanse. At kommunene skal ha spisskompetanse på alle disse områdene vil bare være realistisk i større kommuner eller gjennom interkommunalt samarbeid.

Mange av virksomhetene som det skal føres tilsyn med vil være kommunale slik som skoler og barnehager. Ut i fra dette er det også en fordel med større avstand, noe et interkommunalt organ har.

Det mest effektive måten å sikre et helsemessig trygt livsmiljø er sannsynligvis gjennom å arbeide gjennom andre sektorer fremfor gjennom kontroll og tilsyn. En dreining av aktiviteten fra § 1-4 til 4a er i utgangspunktet ikke det mest ønskelige. Det er helt nødvendig med relevant kompetanse for å få gjort noe på dette feltet i kommunene. Personell som har hatt oppgaver innen miljørettet helsevern er helsesøstre, kommuneleger og teknisk hygienisk personell. Utviklingen de senere år er at helsesøstre i stadig mindre grad har oppgaver innen miljørettet helsevern, men fokuserer sterkere på helsestasjon og skolehelsetjeneste. Kommunelegen bruker stadig mindre tid på samfunnsmedisin inkl. miljørettet helsevern. Enkelte kommuner har kompensert dette ved at de har eget personell innen miljørettet helsevern, ofte tilknyttet interkommunale ordninger. Men mange kommuner har ikke det. Dette har medført at det har blitt større forskjeller mellom kommuner i hvilken grad miljørettet helsearbeid er ivaretatt. Dette er uheldig.
En fordel ved modellen som er lagt frem er at kommuner som ikke har noen aktivitet å snakke om i dag får et tilbud.

Hvilke forutsetninger som må være på plass for å sikre et godt miljørettet helsearbeid dersom modellen velges ?
Dersom en velger å satse på interkommunal modell er det viktig å være klar over at dette er løsningen bare for en del av miljørettet helsevern. En svekkelse av 1-4 oppgaver må kompenseres med at det iverksettes tiltak for å styrke denne delen av miljørettet helsevern.

Om det er tilpasninger av modellen eller andre modeller, som med utgangspunkt i beslutningen om statliggjøring av de kommunale næringsmiddeltilsynene, kan være hensiktsmessige.

Se over. En tilpasning må være at det er personell i kommunen som ivaretar 1-4 oppgaver.

Dersom både teknisk hygienisk personell og kommunelegen skal sitte i et interkommunalt organ blir veien til kommunen lang. Hvem i kommunen er det de skal ha som tilknytning? Helsesjefen vil i liten grad ha tid til å arbeide faglig. De erfaringer vi kjenner til er at interkommunale løsninger fungerer best der det er kommuneleger som aktivt bruker det interkommunale miljørettede helsevern.

Bør etableringen av et eventuelt interkommunalt samarbeide innen miljørettet helsevern være overlatt til kommunalt initiativ eller bør et slikt samarbeid pålegges?

Med fokus på hvilke oppgaver som kommunene skal ivareta på dette området, så bør det være opp til kommunene å velge hvordan. Staten må være tydelig på hvilke forventninger som stilles til kommunene

Drikkevannsforvaltningen

Rent vann og sikker vannforsyning kan sikres på to forskjellige måter. Det ene er å rense vannet som regel ved bruk av kjemikalier. Det andre er å påse at vannet som brukes til drikkevann (råvannet) er så rent som mulig i utgangspunktet.

Helsetilsynet har alltid hatt som mening at det er viktig å sikre best mulig råvann. Å satse på kun rensing er mer sårbart, jf. strømforsyning, tilgang på teknisk utstyr, kompetanse, kjemikalier etc. I tillegg vil en ved større grad av rensing tilføre mer kjemikalier inn i drikkevannet. Kombinasjonen av dårlig råvann med høyt innhold av fremmedstoffer og organisk materie samtidig med at en tilfører kjemiske stoffer er prinsipielt uheldig. Videre er de kravene som stilles til rensing basert på hva man måler. Men det er umulig å måle på alt.

Alt dette taler for at råvannet bør være best mulig. Den type forvaltning vi i dag bør velge innen drikkevann bør derfor legge til rette for av vi beskytter råvannet.

Det sentrale verktøyet vi har til dette i dag er gjennom plan. På bakgrunn av dette støttes Heløe- rapportens konklusjon om at kommunenes rolle som planmyndighet når det gjelder vannforsyning fremheves, og at det bør utarbeides rundskriv eller rikspolitiske retningslinjer til støtte for kommunene i planprosessen.

Et annet poeng i rapporten som understrekes er at det forutsettes enighet mellom Mattilsynet og det miljørettet helsevernet/kommunehelsetjenesten før godkjenning av vannverk. Heløe- rapporten hviler på dette poenget.

Det er slik at de sterkeste virkemidlene som den enkelte myndighet sitter med fort kan bli styrende for hvilke tiltak som iverksettes. De juridiske virkemidlene til Mattilsynet vil være rettet mot vannverkets rensing, men ikke mot beskyttelse av råvannet. Kommunehelsetjenesten sitter derimot med juridiske virkemidler som kan rettes mot nedbørsfeltet, jf. kommunehelsetjenesteloven. Kommunehelsetjenesten vil også være nærmere planmyndigheten enn det nye statlige mattilsyn vil være. Helsetjenesten vil i en velfungerende kommune fortere fange opp forhold på planstadiet som angår råvannskvaliteten.

Dette innebærer at et mattilsyn som godkjenningsmyndighet, uten noen forpliktende rolle til kommunehelsetjenesten er en forvaltning som kan komme til å prioritere rensetiltak framfor å legge til rette for beskyttelse av råvannet.

Dersom det skal være noen realitet bak samarbeidet mellom Mattilsynet og miljørettet helsevern, bør det være fylkesmannen som blir godkjenningsmyndighet og ikke det regionale Mattilsynet. Fylkesmannen er også planmyndighet, noe som innebærer en sterkere vektlegging av plansiden.

Med hilsen

Saksbehandler: Terje Jensen

Kopi:
Helsedepartementet
Arbeids- og administrasjonsutvalget
Statens næringsmiddeltilsyn
Fylkeslegene