Sandviken sykehus - varsel om påbod

Statens helsetilsyn viser til brev dagsett 24. november 2000 frå Fylkeslegen i Hordaland til Statens helsetilsyn, som Hordaland fylkeskommune har motteke kopi av.

Fylkeslegen i Hordaland har i samband med at Fylkeslegen gjennomførte systemrevisjon ved Sandviken sykehus, Korttidsavdeling post K 2, oversendt ein rapport om ovannemnde og bedt Helsetilsynet vurdere om behandlingstilbodet til pasientar som er innlagde ved korttidsavdelinga er fagleg forsvarleg.

Forhold som blir tatt opp er i hovudsak overbelegg ved Korttidsavdelinga ved Sandviken sykehus. Overbelegget har over fleire år vore høgt, også etter at sjukehuset i 1998 auka plasstalet i avdelinga frå 68 til 72. Fylkeslegen opplyser at tvangsinnlagte pasientar blir plasserte på korridor og belastninga på personalet er svært stort. I perioden januar 2000 - juli 2000 varierte overbelegget ved dei 6 postane i korttidsavdelinga frå 8 til 36 pasientar i overbelegg.

Det rettslege grunnlaget for vår vurdering

Lov om spesialisthelsetjeneste § 2-1 første ledd nr. 1 pålegg fylkeskommunen å sørgje for at befolkninga vert tilbydd sjukehustenester. Sjukehusbegrepet i § 2-1 omfattar også psykiatrisk sjukehus. Fylkeskommunen er ansvarleg for at tenesten er organisert og driven forsvarleg, jf. spesialisthelsetjenesteloven §§ 2-1 og 2-3. Dersom svikt i tenesten oppstår og det er nødvendig med auka ressursinnsats for å bringe tenesta i samsvar med forsvarlighetskravet, må eigar /leiinga gjere det som er nødvendig for at svikta skal opphøre.

I medhold av lov om statleg tilsyn med helsetjenesten § 3 har kvar og ein som yter helseteneste plikt til å etablere internkontrollsystem for verksemda og sørgje for at verksemd og tenester vert planlagt utført og vedlikehalde i samsvar med allment aksepterte faglege normer og krav fastsett i medhold av lov eller forskrift.

Fylkeskommunen plikter også å forsikre, seg om at tenesteytar har dei faglege,
kompetanse- og ressursmessige føresetnader som er nødvendig for å kunne utøve tenesta i samsvar med ovannemnde krav.

Statens helsetilsyn viser til veileder for Helsetilsynet og Fylkeslegene si oppfølging av overbelegg og korridorpasientar ved dei somatiske sjukehusa, jf. IK-2730. Fleire av de negative konsekvensane av overbelegg blir tilsvarande ved overbelegg ved psykiatriske sjukehus.

Helsetilsynet legg til grunn

Fylkeslegen gjennomførte systemrevisjon ved Korttidsavdelinga ved Sandviken sykehus, den 9. oktober 1996, der det blant anna blei påpeikt avvik vedkomande utskriving av pasienter som er i strid med krav til fagleg forsvarleg verksemd. Sjukehuset iverksette korrigerande tiltak og tilsynet blei avslutta 3. juli 1997.

Fylkeslegen gjennomførte ny systemrevisjon ved Korttidsavdelinga, post K 2 ved Sandviken sykehus den 29. november 1999. Tilsynet blei gjennomført mellom anna på bakgrunn av informasjon om overbelegg og vakansar i stillingar for behandlingspersonell.

Det blei påpeikt fleire avvik, blant anna at behandling til pasienter innlagt ved post K 2 ikkje var fagleg forsvarleg. Posten har i lengre tid hatt kontinuerleg overbelegg. I august 1999 var overbelegget 165 %, i september 171 % og i perioden 1. -13. oktober 1999 var det 178 %. Knapp bemanning med mange ufaglærte førte til at pasientane ikkje fekk tilstrekkeleg observasjon, pleie og omsorg. Sandviken sykehus blei beden om å leggje fram plan for å lukke ovannemnde avvik innan 1. april 2000. I brev dagsett 31. mars 2000 la Sandviken sykehus fram plan for å lukke avvika. Sjukehuset har fått rekruttert helsepersonell, men viser til at arbeidsbelastning med overbelegget gjer at det er "turnover" og at ein ofte må leie inn ekstrapersonell utan formell utdanning.

I brev dagsett 5. mai 2000 informerte Hordaland fylkeskommune om situasjonen og viste blant anna til at Fylkestinget har vedtatt ny psykiatriplan som tar sikte på å styrke tenesteapparatet til befolkninga i Hordaland. Det blei ikkje gitt opplysningar om konkrete tiltak som Hordaland fylkeskommune vil iverksette umiddelbart. I brev dagsett 13. mai 2000 opplyste Kontrollkommisjonen for Sandviken sjukehus at det ikkje har blitt nokon betring vedkomande overbelegget og plassmangelen.

Fylkeslegen ba Hordaland fylkeskommune i brev dagsett 21. juli 2000 å gi opplysningar om konkrete tiltak som var eller ville bli iverksett for fa ned overbelegget. Fylkeslegen ba Sandviken sykehus i brev dagsett 21. juli 2000 å gi opplysningar om tiltak for å få ned overbelegget og eventuelle konsekvenser desse tiltaka ville ha for mottak av "øyeblikkelig" hjelp.

Sjukehuset opplyste i brev dagsett 31. august 2000 at overbelegget enno var høgt og at gjennomsnittleg belegg burde vere under 100 % for å drive fagleg og ressursmessig forsvarleg. I brev dagsett 1. september 2000 viste Fylkeskommunen til at forholda ved sjukehuset vil bli betre etter kvart som psykiatriplanen for Hordaland blir realisert.

I brev dagsett 6. november 2000 skisserer Sandviken sykehus nokre tiltak som er opplyst ikkje å være iverksett. Dei oppdaterte tala for korridorpasientar og overbelegg viste eit overbelegg i korttidsavdelinga i perioden 1. januar 2000 til 31. august 2000 med eit gjennomsnitt på 26 pasientar. I perioden 1. januar 2000 til 30. september 2000 er det innskrive 708 pasientar. Av desse var 188 pasientar skrive inn etter lov om psykisk helsevern § 3 og 162 pasientar et skrive inn med heimel i § 5. Dei andre var innskrivne med heimel i § 4 første og andre ledd.

Fylkeskommunen har ansvar for at "helsetjenester som tilbys eller ytes" ved Korttidsavdelinga ved Sandviken sykehus er forsvarleg, jf. spesialisttjenesteloven §§ 2-1 og 2-3 jf. tilsynsloven §§ 3. og 5.

Korridorpasientar/overbelegg
Statens helsetilsyn ser med bekymring på konsekvensane av dokumentert overbelegg ved Sandviken sykehus, korttidsavdelinga. Overbelegget har vart gjennom fleire år og representerer slik Helsetilsynet vurderer det ein monaleg stor risiko for at forsvarleg behandling av pasienter ikkje kan finne stad. Alle pasientar har krav på ein behandling som ivaretek integriteten, personvernet og krav til teieplikt. Etter Helsetilsynet si vurdering kan ein vanskeleg ivareta ovannemnde krav, der det er stadig overbelegg.

Forsvarleg behandling av pasientar inneber eit grunnleggjande krav om tilfredsstillande materiell standard jfr. forskrift om godkjenning av institusjoner som skal ha ansvar for tvungent psykisk helsevern av 3. november 2000 nr. 1098 § 4 bokstav a, som lyder: "Institusjonen skal så langt det er mulig gi tilbud om enerom til pasienter under tvungent psykisk helsevern med døgnopphold "

I merknaden til denne paragraf er presisert: "Det vil være særlig hensyn som talerfor at pasienter under tvungent psykisk helsevern med døgnopphold som hovedregel skal ha eget rom. For mange pasienter vil sykdommen kunne relateres til vanskeligheter med å forholde seg til andre mennesker. For noen kan det oppleves som vanskelig å bli tvunget til å dele rom med et ukjent menneske. Institusjonen bør derfor unngå at pasienter som ikke ønsker det, må dele rom med andre. Så snart som mulig etter innleggelsen må institusjonen sørge for praktiske løsninger, slik at pasienten kan tilbys enerom.

I merknaden er det også presisert at "Forsvarlighetskravet innebærer at institusjonen må påse at pasienter som trenger det får nødvendig undersøkelse og behandling. Kravet om enerom kan fravikes dersom mangel på slike rom, for eksempel som følge av overbelegg ellers ville kunne føre til at pasienter som har akutt behov for hjelp, ikke får nødvendig undersøkelse og behandling.

Helsetilsynet aksepterer at man i enkelte situasjonar må kunne sjå bort frå kravet om einerom, men slik situasjonen synes å vere ved Korttidsavdelinga ved Sandviken sykehus, har det gjennom fleire år vore overbelegg, slik at situasjonen må rekne å vere nærmast permanent.

I forskrift om godkjenning av institusjoner som skal ha ansvar for tvungent psykisk helsevern § 5, blir det vidare presisert kva bemanningskrav som blir stilt til ein institusjon som skal godkjennast til bruk av tvungen omsorg med døgnopphald, der § 5 første ledd lyder: " Institusjonen skal ha tilsatt personell med tilstrekkelig nivå og bredde i kompetansen til at institusjonen til enhver tid kan tilby diagnostisk
kompetanse og de mest sentrale anerkjente behandlingsformer for den aktuelle pasientgruppen. "

I merknaden til § 5 i forskriften er det presisert at krav til bemanning inneber i utgangspunktet at det er tilsett folk i dei aktuelle stillingsheimlane for at institusjonen skal kunne bli godkjent. Helsetilsynet er kjent med at bemanningssituasjonen ved Korttidsavdelinga er betra, men vil vise til at bemanningsnorma kan synes noko lav, når ein tek omsyn til det konstante overbelegget. Sjølv om stillingane ved avdelingane er bemanna, vil Helsetilsynet stille spørsmål til om det er mogleg å yte tilstrekkeleg fagleg forsvarleg terapeutisk tilbod med så stort overbelegg over tid. Eit fagleg forsvarleg terapeutisk tilbod må minst omfatte følgjande vurderingstema: årsak til innlegging, generell somatisk undersøking, psykiatrisk anamnese, psykisk status presens og diagnostisk vurdering, samt vurdering av ulike tiltak i forhold til psykisk helsevernlov. På grunnlag av desse undersøkingane skal det vurderast forslag til behandlingstiltak, kva tiltak som skal iverksetjast og gjere ei evaluering av effekten av tiltaket.

I følgje lov om spesialisthelsetjeneste § 7-4 har spesialisthelsetjenesten rettleiingsplikt overfor kommunehelsetenesta for at den skal kunne løyse sine oppgåver. Helsetilsynet er i tvil om Korttidsavdelinga ved Sandviken sykehus kan ivareta rettleiingsplikta med bakgrunn i overbelegget ved avdelinga.

Helsetilsynet er kjent med at Hordaland fylkeskommune har vedteke ein ny psykiatriplan som inneheld omfattande endringar i organisering av sjukehustilbodet i fylket. Forslaget inneber blant anna at Sandviken sykehus og psykiatrisk klinikk ved Haukeland sykehus blir slått saman til eit nytt sjølvstendig psykiatrisk sjukehus under namnet Bergenssjukehuset. Etter Helsetilsynet si vurdering vil det vere tenleg å få prøvd ut modellar som kan gi auka fleksibilitet innan akuttfunksjonen. Dei planlagte investeringane innan psykisk helsevern i Hordaland overstig det fylket kan forvente å få statleg støtte til. Helsetilsynet kjenner ikkje til at det er utarbeidd tidsrammer for oppretting av Bergenssjukehuset.

Forhold Helsetilsynet vil ha avklart

1. Korttidsavdelinga ved Sandviken sykehus har til saman 72 plassar. Helsetilsynet ber om svar på korleis Hordaland fylke vil disponere plassane, slik at ein ivaretek kravet til forsvarleg verksemd. Dette gjeld særleg for dei pasientane som blir innlagt til tvungen psykisk helsevern med døgnopphald.
2. Statens helsetilsyn ber om at det vert lagt fram dokumentasjon på gjennomført registrering av beleggsprosenten ved Sandviken sykehus, korttidsavdeling i en periode på 6 veker i tråd med vedlagt veileder JK-2730. Helsetilsynet ber om at registreringa blir spesifisert på den enkelte post i korttidsavdelinga, samt at det vert lagt ved turnusliste for den enkelte post. Av turnuslista må det gå fram kva kompetanse den enkelte har.
3. Helsetilsynet ber om opplysningar om pasientskade og tryggleik generelt, og ber spesielt om ei oversikt over følgjande forhold: pasient skader annan pasient, pasient skader seg sjølv og pasient skader personell.
4. Helsetilsynet ber om å få opplyst korleis krav til pasientintegritet og lovbestemt teieplikt vert overheldt, blant anna opplysningar om einerom, tilgang til toalett, undersøking- og samtalerom.
5. Helsetilsynet viser til at dei forslag til tiltak som Hordaland fylke ved Sandviken sykehus skisserer i sitt brev av 6. november 2000, synes å vere tiltak som kan betre situasjonen på kort sikt, som er:
   - endring i funksjon frå 5-døgnspost til 7-døgnpost
   - alternative tilbod DPS/rusomsorg

Helsetilsynet ber Hordaland fylkeskommune gjere greie for om og eventuelt når desse tiltaka vil bli iverksett.

Konklusjon

Helsetilsynet legg til grunn at overbelegg med korridorpasientar ved Korttidsavdelinga ved Sandviken sykehus " kan antas å kunne ha skadelige følger for pasienter" og innebere uforsvarleg verksemd, jf. spesialisthelsetjensteloven §§ 2-3 og 8-1. Helsetilsynet vurderer på denne bakgrunn å gje Hordaland fylkeskommune påbod om å rette på forholda, jf. spesialisheletjenesteloven §§ 2-3 og 8-1, jf. lov om statlig tilsyn § 5.

I samhøve med forvaltningsloven § 16 gir Helsetilsynet førehandsvarsel til Hordaland fylkeskommune om at påbod vil bli gitt dersom fylkeskommunen ikkje kan gjere greie for tiltak som kan bringe verksemda ved Korttidsavdelinga ved Sandviken sykehus i samsvar med kravet om forsvarleg verksemd.

På denne bakgrunn finn Helsetilsynet å be Hordaland fylkeskommune om ein utgreiing for korleis forsvarleg drift av Korttidsavdelinga ved Sandviken sykehus skal gjennomførast. I utgreiinga må blant anna inngå ovannemnde punkter til overskrifta "Forhold Helsetilsynet vil ha avklart". Dokumentasjonen for planlagt tiltak for å redusere overbelegget i samsvar med kravet om forsvarleg verksemd må være Helsetilsynet i hende seinast 26. april 2001. Frist for å kunne dokumentere forsvarleg verksemd med omsyn til overbelegg er 28. mai 2001. Dersom tilfredsstillande dokumentasjon ikkje ligg føre innan ovannemnde fristar, vil påbod kunne bli gitt umiddelbart.

Med hilsen

Kopi:
Fylkeslegen i Hordaland
Sandviken sykehus
Sosial- og helsedepartementet

Saksbehandlar: Ingunn Myklebust