Utkast til forskrift om tilsyn i barneverninstitusjoner og utkast til revidert forskrift om fosterhjem, jf. barnevernloven § 4-22 tredje ledd

Vi viser til departementets to høringsbrev av 11.07.03.

Innledning
Helsetilsynet er ikke ordinær høringsinstans. Som sentral tilsynsmyndighet på andre velferdsområder, har Helsetilsynet likevel valgt å avgi uttalelse. Uttalelsen omhandler både synspunkter om tilsyn generelt og tilsynet med institusjoner og fosterhjem spesielt. Vi har ikke vurdert det øvrige innholdet i forskriftene.

Når det gjelder institusjonstilbudet til rusmiddelmisbrukere, personer med psykiske lidelser og funksjonshemmede under 18 år, er det forholdsvis tilfeldig hvorvidt slikt tilbud gis i en institusjon hjemlet i barneverntjenesteloven, sosialtjenesteloven eller helselovgivningen. Dette gjør at tilsynet innen barnevernet også berører Helsetilsynet som overordnet faglig tilsynsmyndighet på helse- og sosialtjenesteområdet.

Tilsyn

I Administrasjonsdepartementets notat ”Samordning av myndighetenes tilsyn – internkontroll” fra mars 1994 er tilsyn beskrevet som myndighetenes utadrettede virksomhet for å påse at myndighetskravene etterleves. I St.meld nr. 17 (2002-2003) ”Om statlige tilsyn” framgår følgende under pkt. 3.2 på s. 22: ”Tilsynsbegrepet kan i vid forstand forstås som fellesbegrep for all aktivitet eller virkemiddelbruk som iverksettes for å følge opp et lovverks intensjoner. Kjernen i tilsynsrollen er imidlertid den konkrete kontrollen av pliktsubjektenes etterlevelse av en norm som allerede er fastsatt ved lov, forskrift eller enkeltvedtak, samt reaksjoner ved avvik.”

Tilsyn er i denne sammenhengen et virkemiddel for å sikre at lover og forskrifter etterleves. Det er pliktsubjektet, og ikke tilsynsmyndighetene, som har ansvaret for etterlevelse av myndighetskravene. Tilsynsmyndighetene har ansvaret for at kontrollen med slik etterlevelse gjennomføres som forutsatt.

Tilsynsansvaret på barnevernområdet

Statens tilsynsansvar er i hovedsak regulert i bvl. §§ 2-3, 5-7 og 5-8. Ut fra endringslov av 9. mai 2003 nr. 29 og foreliggende forskriftsutkast, forstår Helsetilsynet det slik at:

• Departementet skal ha det overordnede faglige tilsyn med barneverntjenesten og føre tilsyn med de statlige regionale myndighetene, jf. bvl. § 2-3 første ledd bokstav a, b og c, samt sjette ledd (nåværende annet ledd).
• Fylkesmannen skal føre tilsyn med barnevernvirksomheten i kommunene og med barneverninstitusjonene, jf. §§ 2-3 tredje ledd, 5-7 og 5-8.
• Kommunen skal føre tilsyn med fosterhjem, jf. § 4-22 siste ledd.

Ansvar og oppgavefordeling

Helsetilsynet mener det så langt som mulig bør tilstrebes å ha et enkelt regelverk der ansvar, myndighet og oppgavefordeling er tydelig. Innen barnevernet gjelder det både tjenestene og tilsynet.

Tjenestene vil fra 01.01.04 fordeles mellom kommunene og staten. Det gjelder også ansvaret for fosterhjemmene og institusjonene. Kommunene har ansvaret for fosterhjemmene og staten for institusjonene, men slik at kommunene har et visst ansvar for barna under opphold i institusjonene, og de statlige regionale myndighetene et rekrutterings- og opplæringsansvar for fosterhjemmene.

Det er tilsynsforskriftene for fosterhjemmene og institusjonene som nå er gjenstand for høring. Helsetilsynet mener prinsippielt at samme instans bør ha tilsynsansvaret for hele barneverntjenesten..

Overordnet tilsynsansvar og tilsyn med de statlige regionale myndighetene
I tillegg til den politiske styringen av barnevernet, er det i endringsloven lagt opp til at departementet skal ha det overordnede faglige ansvaret for tilsynet med barnevernet. Slik Helsetilsynet har oppfattet oppgavefordelingen innen staten, vil den statlige regionale myndigheten bli organisert i fem regionale enheter med en sentral enhet, samlet betegnet som Statens barnevern og familievern (SBF).

Helsetilsynet kjenner ikke til om det utøvende tilsynet med de statlige regionale myndighetene og den sentrale enheten skal utføres av departementet eller et annet organ.

Det er av vesentlig betydning at samfunnet oppfatter tilsynsmyndigheten som en uavhengig instans som evner å føre et forsvarlig tilsyn med de ulike tjenestene og nivåene. Helsetilsynet vil på denne bakgrunn anbefale at tilsynet utøves av et annet organ enn departementet eller SBF sentralt. På helseområdet, der det også er regionalisering, er det Helsetilsynet i fylkene som sammen ivaretar tilsynet, men slik at ett embete har koordineringsansvaret og er kontaktledd for det regionale helseforetaket og Helsetilsynet sentralt. En tilsvarende ordning er mulig dersom fylkesmennene gis tilsynsansvaret.

Helsetilsynet vil også anbefale at det overordnede faglige tilsynsansvaret legges til en instans utenfor departementet. En slik instans vil da ha ansvaret for å velge ut og klargjøre områder for tilsyn, sikre at tilsynene blir gjennomført, og sørge for oppsummering, analyse og erfaringsspredning fra tilsynene.

Tilsynet med kommunene

Ut fra endringslovens § 2-3 tredje ledd, skal fylkesmannen fortsatt føre tilsyn med kommunene. Helsetilsynet støtter en slik ordning.

Innen helse- og sosialtjenesten har Helsetilsynet erfart at det kan oppstå uklare ansvarsforhold i overgangen mellom tjenesteområder og nivåer. Det gjelder bl.a. mellom kommunene og statlige foretak på helseområdet. Som nevnt ovenfor ser Helsetilsynet det som formålstjenlig at samme myndighet fører tilsyn med begge nivåene. Helsetilsynet anbefaler derfor at fylkesmannen på barnevernområdet gis ansvaret for tilsynet både med kommunene og de statlige myndighetene.

Tilsyn med barn i fosterhjem og institusjoner
Helsetilsynet mener at fylkesmennene i forlengelse av et eventuelt tilsynsansvar for de regionale myndighetene og kommunene, også bør ha tilsynsansvaret for institusjonene og de ulike forvaltningsnivåers ivaretagelse av sine oppgaver i forhold til fosterhjem. . Ut fra ny bvl. § 5-1 vil de statlige regionale myndighetene få ansvaret for etablering og drift av institusjonene, og ut fra bvl. § 2-3 andre ledd få ansvaret for rekruttering og formidling, opplæring og veiledning av fosterhjemmene. Kommunene vil ifølge fosterhjemsforskriften ha ansvaret for å følge opp fosterhjemmene og barna som bor der.

Ved å gi fylkesmannen tilsynsansvaret både for de regionale statlige myndighetene, kommunene, institusjonene og for de ulike forvaltningsorganenes ivaretakelse av sine oppgaver i forhold til fosterhjemmene, blir det samme tilsynsmyndighet som kan fange opp svakheter i tjenestetilbudet på hele barnevernområdet. Det er for eksempel slik at tilsynsmyndigheten vil kunne ha behov for å undersøke hvordan ansvar, oppgaver og myndighet er fordelt ved en institusjon; hvordan kompetanse og forsvarlig bemanning er sikret osv. Det kan da bli aktuelt for tilsynsmyndigheten å rette oppmerksomheten mot statlig regional myndighet som ansvarlig for institusjonen. Tilsvarende kan det være behov for å se på forholdet mellom fosterhjemstilbudet og kommunenes ansvar for fosterhjemmene og barna plassert der.

Tilsynsbegrepet i fosterhjemsforskriften

Revidert forskrift om fosterhjem § 8 har overskriften ”Tilsyn med fosterhjemmet”. Bestemmelsen inneholder ikke primært tilsyn med at myndighetskrav oppfylles, slik tilsyn er beskrevet foran, men tilsyn med hvert enkelt barn i fosterhjem. Formålet er å kontrollere at barnet får tilfredsstillende omsorg.

Helsetilsynet ser det slik at ansvaret for å sikre barn tilfredsstillende omsorg, dels er et ansvar pålagt omsorgskommunen, jf. forskriftens § 7, og dels et ansvar pålagt fosterhjemskommunen gjennom tilsynsfører for det enkelte barn.

For Helsetilsynet synes det uklart hvilket ansvar som påhviler omsorgskommunen og hvilket som påhviler fosterhjemskommunen (når dette ikke er samme kommune).

Helsetilsynet vil anbefale departementet å revurdere bruken av begrepet tilsynsfører. Slik Helsetilsynet ser det er tilsynsfører for barn i fosterhjem mer å regne som en kontaktperson, hjelpeverge, talsperson eller et ombud som barna skal ha uavhengig av fosterhjemmet og barneverntjenesten, og ikke en instans som skal føre kontroll med etterlevelse av myndighetskrav.

Tilsynsbegrepet i institusjonsforskriften

Helsetilsynet ser at tilsynet med institusjonene, ut fra forskriftens formålsbestemmelse, framstår som en kombinasjon av tilsyn med myndighetskrav og oppfølging av det enkelte barn. Helsetilsynet vil anbefale at samme myndighet ikke innehar disse to oppgavene. Dersom departementet mener det er nødvendig å følge opp hvert enkelt barn, utover det som framgår av henholdsvis omsorgskommunens og institusjonens ansvar etter lov og forskrift, bør det vurderes om det også for disse barna skal etableres en ordning med kontaktperson eller lignende.

Tilsynsmetodikk

Omfanget av tilsynet må sees i sammenheng med tilsynets formål og metodiske tilnærming, samt pliktsubjektets faktiske situasjon.

Systematiske undersøkelser

I foreliggende høringsutkast om institusjonstilsynet er det lagt opp til at fylkesmannen skal føre tilsyn gjennom systematiske undersøkelser av virksomheten. Det kan se ut som dette skal kompensere for en del tidligere inspeksjonstilsyn, ved at kravet om antallet tilsyn er halvert.

Vi er noe usikre på hva som ligger i begrepet ”systematiske undersøkelser”. Men Helsetilsynet mener prinsipielt at tilsynsmetodikk ikke bør reguleres i lov eller forskrift. Dette skyldes bl.a. at tilsynstema, pliktsubjektenes situasjon og utvikling av metodikk vil ha betydning for tilsynsmyndighetens tilnærming til pliktsubjektene.

Helsetilsynet er enig med departementet at barn i fosterhjem og barneverninstitusjoner er i en spesiell sårbar situasjon. Det offentlige har derfor et særlig ansvar for å sikre disse barna forsvarlig omsorg og behandling, og avdekke eventuelle overgrep og krenkelser. Dette tilsier at en uhildet instans bør føre tilsyn og at tilsynet etterser at tjenestene sikrer at barna opplever å bli sett og hørt. Helsetilsynet mener dette er viktige forhold som tilsynet bør følge opp, og som bør framholdes i prosedyrer for tilsynet.

Helsetilsynet har oppfattet at det har vært mye oppmerksomhet rettet mot omfanget av tilsynet innen barnevernet. Få fylkesmenn har oppfylt kravene til tilsynsbesøk. Helsetilsynet er lite kjent med de kvalitative sidene av tilsynet. Det synes ikke å foreligge noen samlet oppsummering av de funn som fylkesmennene har gjort gjennom institusjonstilsynet. Dermed sitter ansvarlige myndigheter uten nevneverdig kunnskap fra tilsynsmyndighetene om hvilke områder innen institusjonene som preges av svikt og mangler.

Selv om utkastet opererer med et minimumstilsyn, kan erfaring tale i retning av at dette i beste fall blir et maksimumstilsyn. Etter Helsetilsynets mening bør tilsynet differensieres fordi barn som plasseres utenfor hjemmet er i svært ulike situasjoner. Dette bør få betydning for hvordan tilsynet legges opp. Etter vårt syn er det i forskriftsutkastene i for stor grad lagt vekt på antall besøk, og for lite på den metodiske tilnærmingen ut fra barnas og plasseringsstedenes situasjon.

Regler om antall besøk og om slike skal skje uanmeldt eller varslet trenger etter Helsetilsynets syn en nærmere begrunnelse dersom de skal forskriftsfestes og sees i nær sammenheng med tilsynsmetoden som skal benyttes. Vi vil derfor foreslå at fylkesmannens prioritering av tilsynsobjekter primært må bygge på risiko- og sårbarhetsvurderinger.

Risiko- og sårbarhetsvurderinger og områdeovervåking

I utvelgelsen av tilsynsområder bør det legges vekt på risiko- og sårbarhetsvurderinger for å fange opp uønskede hendelser, svakheter og svikt, og derved bestemme hvor det er særlig behov for å iverksette tilsyn.

I St. meld. 17 ”Om statlige tilsyn” brukes på sd. 23 begrepet ”områdeovervåking”, i betydningen av å samle inn og systematisere relevant kunnskap. Områdeovervåking er der et virkemiddel tilsynsmyndighetene kan benytte for å følge med i hvordan tjenestene utføres, personell opptrer og behov oppfylles.

Risiko- og sårbarhetsvurderinger og områdeovervåking skal gi tilsynsmyndigheten nødvendig informasjon til å gjennomføre tilsyn - enten som systemrevisjon, kartlegging, inspeksjon, intervju av brukere eller gjennom annen tilnærming.

Tilsynsutvalg

Helsetilsynet kjenner til ordningen med tilsynsutvalg fra tilsynet med rusinstitusjoner. Det er kun ett slikt utvalg i funksjon. Helsetilsynet antar derfor at det er få utvalg i funksjon også overfor barneverninstitusjonene.

Helsetilsynet anbefaler at det foretas en nærmere vurdering av bruken av tilsynsutvalg. Dersom ordningen er ment å skulle avlaste fylkesmennene i deres tilsyn, kan det være mer hensiktsmessig å engasjere personell. Dersom tilsynsutvalgene skal være alternativer til fylkesmennenes tilsyn, bestående av legmenn og jurister, bør det vurderes om slike utvalg skal innføres som en gjennomgående og fast ordning. Det vises til kontrollkommisjonenes funksjon innen det psykiske helsevernet.

Annet

Det forutsettes at siste ord i siste setning i institusjonsforskriftens § 8 – fylkeskommunen - er en inkurie.

Med hilsen

Lars Hansen
helsedirektør Alf Sverre Johnson
seniorrådgiver

Saksbehandler: Alf Sverre Johnson