Veileder til forskrift om kommunenes helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten - høringsuttalelse

Statens helsetilsyn vil med dette formidle kommentarer til utkast til veileder til forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten. Ved en misforståelse ble vi ikke tatt med i den formelle høringen for utkastet. Vi mottok høringsdokumentet 24. mai, og vårt høringssvar kommer dessverre derfor sent. Vi håper likevel at det kan være nyttig i den videre prosessen med veilederen. Av hensyn til den korte tiden vi har hatt til arbeidet har vi måttet avgrense oss til å kommentere grunnleggende sider ved veilederen som vi finner spesielt viktig.

Om formålet med veilederen - verktøy for tjeneste og brukere

Slik det går frem av tittelen til utkastet, skal dette være en veileder til forskriften om kommunenes helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten. I høringsbrevet og forordet skriver Sosial- og helsedirektoratet at veilederen skal utdype formålet med forskriften og at veilederen "skal være en veiviser til andre offentlige styringsdokumenter og nettsteder som er kilde til oppdatert kunnskap på det helsefremmende og forebyggende arbeidet blant barn og unge". Det kan være nyttig med henvisninger til andre kunnskapskilder på områder. Helsetilsynet mener imidlertid at formålet med en veileder, utgitt av et myndighetsorgan, til en forskrift først og fremst må være å presisere de rettslige krav forskriften stiller.

Veilederen må være et verktøy for kommunene og tjenesten når det gjelder å få vite hvordan tjenesten skal utformes for å oppfylle loven. På den måten blir veilederen et verktøy i tjenesteutformingen. En god forskriftsveileder vil også kunne gi brukerne innsikt i hvilke tjenester de i følge forskriften skal bli tilbudt.

Om å veilede til regelverk - rettssikkerhet

Utkastet til veileder forholder seg i liten grad til kravene i forskriften. Normalt skal en veileder utdype forskriften. I denne veilederen er det noen steder direkte motsatt. For eksempel heter det i veilederens punkt 1.2.3. om oversikt over barn og unges helsetilstand at "§2.2 i forskriften utdyper helsestasjons- og skolehelsetjenestens rolle i forhold til KHL § 1-4". Det samme gjelder omtalen av oppgavene innledningsvis i kap. 1.2.1. Veilederen viser således til forskriften for en videre utdypning av veilederteksten.

Staten må ikke legge opp sin styring med normering og veiledning slik at det først ved tilsyn blir klart for tjenestene når noe ikke er godt nok. Dette vil være lite rettskaffent overfor tjenestene og brukerne som så langt det lar seg gjøre må få mulighet til å vite hva regelverket innebærer når nytt regelverk trer i kraft. Selv om det ofte er vanskelig å presisere regelverkskrav, må vi alltid tilstrebe og formidle så klart som mulig hva som er godt nok for å oppfylle regelverket. På denne måten kan vi bidra til å sikre rett kvalitet og størst mulig rettsikkerhet, herunder likhet i tilbudet til brukerne landet over.

Det er dette som ligger i tilsynsperspektivet. Det må være mulig fra utsiden, på vegne av brukere og befolkning, å se om en virksomhet oppfyller krav. Sagt på en annen måte, forskrifter med utdypende veiledere må være et redskap for samfunnets etterprøvbarhet. Dette oppnås et sted i spennet mellom rigide detaljstyrende forskrifter og forskrifter som gir et betydelig rom for skjønn. Av hensyn til behovet for lokale tilpasninger, er rommet for skjønn i tjenesteutformingen viktig. Det må likevel ikke bli slik at det er umulig å legge listen for hva det vil si å drive en tjeneste som oppfyller forskriften krav. Forskrift om kommunenes helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten er lite detaljert. Det er derfor et stort behov for veiledning til hva forskriftens krav innebærer.

Om prosessen med å erstatte eksisterende veiledning

Med denne veilederen oppheves veileder for helsestasjons- og skolehelsetjenesten fra 1998 IK-2619. Innholdet i den gamle veilederen skal slik vi forstår det, etappevis erstattes av faglige retningslinjer for de forskjellige deler av tjenestene. Helsetilsynet frykter konsekvensene av en slik fremgangsmåte. Ved tilsynet med skolehelsetjenesten i kommunene i 2000 erfarte Helsetilsynet at veilederen fra 1998 hadde et klart forbedringspotensial mht å være klar i forhold til regelverkskravene. Veilederen fra 1998 må likevel sies å ha vært et viktig verktøy for tjenestene rundt om i landet. Det er et behov for å forbedre innholdet i den gamle veilederen og inkludere de nye områdene som reguleres i forskriften. Faren ved å oppheve den gamle veilederen uten at erstatningene ennå foreligger, er at det kan oppstå et vakuum mht hva som er de gjeldende krav til forsvarlige tjenester. Dette kan føre til svekkelse av tjenester som er svært viktig for folkehelsen og som i følge våre tilsynserfaringer er svært sårbare og lett blir utsatt for nedskjæringer i kommunene.

Særskilt om internkontroll

I kap 1.3.1 omtales internkontroll og kvalitetsarbeid kort. Det kunne med fordel blitt utdypet mer om hvordan føre internkontroll for denne tjenesten. Det er ikke riktig, som det er skrevet i utkastets kapittel 1.3.1 at alle punktene i § 4 i forskriften om internkontroll skal dokumenteres. Helsetilsynet er opptatt av å formidle at internkontroll handler om dynamiske forbedringsprosesser av virksomhetens kjerneoppgaver og ikke et statisk arbeid med skriftlige prosedyrer. Internkontrollen skal derfor kun dokumenteres i den form og det omfang som er nødvendig på bakgrunn av virksomhetens art, aktiviteter, risikoforhold og størrelse (jf forskift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 5).

I disse dager fullføres veileder til forskift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten. Dersom direktoratet ikke finner det hensiktsmessig med veiledning som er spesielt tilpasset de tjenestene det her er snakk om, kan det henvises til den kommende veilederen.

Konklusjon

Utkastet til veileder innehar mye generelt stoff som kan bidra til opplysning og refleksjon, men som i liten grad bidrar til å klargjøre hvordan forskriften skal forstås. Slik utkastet fremstår nå har det dessverre derfor begrenset verdi som veiledning til forskriften og blir et lite egnet verktøy for tjenestene selv. Vi foreslår at veilederen knyttes direkte opp mot forskriften med en utdypning av hva som skal til for å etterleve regelverket. Dette kan gjøres med utgangspunkt i en omarbeiding og forbedring av veilederen fra 1998.

Med hilsen

Anne Wyller Shetelig e.f.
avdelingsdirektør Tone Torgersen
rådgiver