Høring - forslag om endringer i barnevernloven, sosialtjenesteloven og smittevernloven

Vi viser til departementets brev av 15. oktober 2004.

Denne uttalelsen gjelder høringsnotatets pkt. 1 – forslag om innføring av internkontrollplikt for kommunenes oppgaver etter lov om barneverntjenester, og pkt. 8 – spørsmål om endring av barnevernloven § 6-4 om opplysningsplikt.

Innledning

Helsetilsynet står ikke på listen over høringsinstanser, men vi har valgt å avgi uttalelse da vi mener Helsetilsynets erfaringer fra lovhjemling av internkontroll innen sosial- og helsesektoren bør være av interesse for departementet. Det vises også til at departementet i foreliggende forslag flere steder henviser til tilsvarende bestemmelser innen helse- og sosiallovgivningen.
Avslutningsvis omhandles kort pkt. 8 i høringsnotatet - opplysningsplikt.

Om tilsyn og internkontroll

Departementet har i høringsnotatet lagt til grunn at internkontroll er en viktig eller nødvendig forutsetning for tilsyn. Det vises i den forbindelse til pressemeldingen i forbindelse med høringen der det uttales at plikt til internkontroll for kommunenes oppgaver etter barnevernloven ”vil i tillegg legge til rette for et mer systematisk tilsyn fra fylkesmennenes side”.  I høringsnotatets punkt 1.2.2 omtales kommunens egenkontroll og fylkesmannens tilsyn med kommunen i sammenheng. Oppbygningen og framstillingen kan gi inntrykk av at dette er to sider av samme sak. I kapittel 13, der økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene drøftes, hevder departementet at ”Eventuelle merkostnader for kommunene på kort sikt, vil på lengre sikt bli oppveid av den effektivisering kommunene oppnår, for eksempel ved gjennomføring av fylkesmannens forvaltningstilsyn. Innføring av internkontrollplikt vil dessuten også tilrettelegge for fylkesmennenes bruk av systemrevisjon som tilsynsmetodikk”.

Helsetilsynet er enig i at et godt utført tilsyn kan hjelpe kommunene til å oppdage, erkjenne og redusere svikt i egen virksomhet. Motsatt kan god kommunal styring forenkle fylkesmannens tilsyn. Men formålet med internkontroll må ikke bli å berede grunnen for tilsyn. Ei heller kan tilsyn gjøres til et middel for å effektivisere kommunenes oppgaver.

Å framholde tilsynstema i tilknytning til internkontroll kan gi inntrykk av at internkontrollen er til for tilsynsmyndighetens skyld og ikke for tjenestene og tjenestemottakerne. Helsetilsynet mener derfor det også er et pedagogisk poeng å behandle internkontroll atskilt fra tilsyn. 

Hva er internkontroll?

Internkontroll er i denne sammenhengen et middel kommunene har for å sikre bedre styring av sine oppgaver etter barnevernloven.

Internkontroll handler om å systematisere det som mange vil karakterisere som ordinære lederoppgaver og sikre at tjenesten utvikles og forbedres slik at myndighetskravene i barnevernloven etterleves. Internkontroll handler om egen eller intern styring og kontroll. Det er et ledelsesverktøy, et hjelpemiddel for utvikling og sikring av daglig drift. Hensikten med internkontroll er å oppnå kvalitetsforbedring.

Hvem trenger internkontroll?

Det er lederne av virksomheten, i dette tilfellet barneverntjenesten, som selv må oppleve internkontroll som nyttig. Å selge inn internkontroll som styringssystem er en pedagogisk utfordring. Dersom kommunene ikke ser og erfarer verdien av internkontroll, er muligheten liten for å sikre god styring. Derfor er det viktig at ledere og ansatte opplever internkontroll som et reelt hjelpemiddel til å ivareta lovpålagte oppgaver etter barnevernloven.

Hvorfor internkontrollplikt?

Internkontroll er altså et styringsredskap for å sikre faglig forsvarlige tjenester og kontinuerlig forbedring av tjenestene. Ansvar og oppgaver etter barnevernloven har, som departementet anfører, kommunene hatt siden loven trådde i kraft. Å innføre plikt til internkontroll betyr derfor ikke at kommunene nå får nye oppgaver etter barnevernloven, med unntak av plikten til internkontroll.

Ivaretakelse av oppgavene etter barnevernloven er krevende. Gjennom innføring av plikt til internkontroll kan ansvaret for styring av oppgavene gis større oppmerksomhet. For virksomheter som har forsvarlig styring vil plikten ikke innebære nye oppgaver. For virksomheter som har mangler kan slik plikt anspore til tydeliggjøring av oppgavene og bedre styring av disse oppgavene.

Formålet med bestemmelsene i barnevernloven, herunder bestemmelse om plikt til internkontroll, skal sikre at barn og unge får nødvendig hjelp til rett tid. Gjennom internkontroll skal kommunene sørge for etterlevelse av lovkrav, fange opp svikt og sørge for forbedring av tjenestene overfor barn og unge, og deres familie.

Når det innføres nye myndighetskrav må det vurderes nøye om nytteverdien overstiger belastningen for pliktsubjektet.

Alternativet til internkontrollplikt er ikke manglende internkontroll, men ulovhjemlet internkontroll. Dersom forsvarlig internkontroll skjer uten lovforankring er det ikke grunn til å regulere slik plikt i lov.

Helsetilsynet har begrenset kunnskap om situasjonen innen barneverntjenesten. Men innen helse- og sosialtjenesten har mangelfull ledelse og styring vært et framtredende problem. Innføring av internkontrollplikt både innen helse- og sosialtjenesten har ført til økt oppmerksomhet rundt styringen av tjenestene.

Historisk er det betydelige fellestrekk mellom barneverntjenesten og sosialtjenesten, og også deler av helsetjenesten. Særlig i små kommuner er tjenestene ofte organisert sammen og med felles ledelse. Mye kan derfor tyde på at tilsvarende problemer som gjør seg gjeldende innen helse- og sosialtjenesten også gjelder for barneverntjenesten. Små, sårbare, personavhengige tjenester med lite utviklede styringssystemer, tilsier at behovet for bedre internkontroll er stort.

Departementet viser i sitt høringsnotat til gjeldende forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter, betegnet internkontrollforskriften. Denne forskriften, som særlig gjelder arbeidstakernes sikkerhet, er godt kjent i kommunene. Erfaring tilsier at mange vil assosiere internkontroll med denne forskriften.

At internkontroll må anses å være minst like viktig for tjenestemottakernes sikkerhet, tilsier forskriftfesting av internkontroll innen barneverntjenesten, slik tilfellet allerede er for helse- og sosialtjenesten. Helsetilsynet støtter derfor departementets forslag om å innføre internkontrollplikt for barneverntjenesten.

Internkontrollpliktens omfang

Departementet vurderer om det er forhold som skulle tilsi at bare deler av kommunenes oppgaver etter barnevernloven bør omfattes av plikten til internkontroll.

Helsetilsynet mener, i likhet med departementet, at det ikke foreligger sterke grunner til å begrense internkontrollens omfang. Riktignok gjelder, som departementet anfører, ikke plikten til internkontroll for hele sosialtjenesteloven, en lov det er naturlig å sammenligne med. Men plikten gjelder for sentrale deler av loven og det har hele tiden vært intensjonen at slik plikt skal gjøres gjeldende for alle tjenesteområdene. 

Helsetilsynet er mer uforstående til at plikten til internkontroll ikke er gjort gjeldende for statlig regional myndighet. Slik Helsetilsynet forstår ansvarsdelingen innen barnevernet, skal Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat), gjennom (fem) regionale myndigheter, bistå kommunene med å plassere barn utenfor hjemmet, rekruttere og formidle fosterhjem, gi fosterhjemmene nødvendig opplæring og generell veiledning, og etablere og drive barneverninstitusjoner. Barneverninstitusjonene, som er statlig myndighet på lokalt nivå, er fra før pålagt internkontroll i egen forskrift om krav til kvalitet i barneverninstitusjoner. Nå fremmes slikt internkontrollkrav for kommunene, men ikke for de regionale myndighetene. Helsetilsynet kan ikke se at det i høringsnotatet er argumentert for hvorfor statlig regional myndighet ikke skal underlegges samme plikt til internkontroll som kommunene.

Helsetilsynet vil i den sammenhengen vise til at spesialisthelsetjenesten er underlagt samme plikt til internkontroll som kommunene. At statlig regional myndighet ikke er underlagt særskilt tilsyn, utover det tilsynet som påligger departementet som overordnet faglig ansvarlig for barneverntjenesten, øker behovet for internkontroll ytterligere. Helsetilsynet vil i den forbindelse vise til vår høringsuttalelse til forskrift om tilsyn i barneverninstitusjoner og utkast til revidert forskrift om fosterhjem, særlig delen som omhandler ”Overordnet tilsynsansvar og tilsyn med de statlige regionale myndighetene”.

Helsetilsynet vil på denne bakgrunn anbefale at plikten til internkontroll også innføres for statlig regional myndighet.

Helsetilsynet har erfart at internkontrollplikten for private aktører innen sosialtjenesten er uklar. Da vi er kjent med at det er mange private tjenesteytere innen barnevernet, både som utførere av kommunenes ulike oppgaver og ved drift av fosterhjem og institusjoner, anbefaler Helsetilsynet at det spesielt sikres at også disse aktørene omfattes av plikten til internkontroll.

Helsetilsynet har gjennom tilsyn erfart at det ofte svikter i overgangen mellom tjenester og nivåer. For oppgaver etter barnevernloven kan det handle om uklarheter mellom kommuner for barn plassert i fosterhjem, mellom fosterhjem og institusjoner, mellom sosialtjenesten og barneverntjenesten for barn med funksjonshemminger, og mellom barneverntjenesten og skole- og helsemyndigheter. Det kan også oppstå uklarhet mellom den kommunale barneverntjenesten og statlig regional barnevernmyndighet, samt myndighet på lokalt nivå. Selv om en velfungerende internkontroll ikke nødvendigvis eliminerer slike overgangsvansker, kan en sammenhengende plikt til internkontroll lettere fange opp risikoområder og sikre at det gjennomføres tiltak for å gi barn og unge forsvarlige tjenester.

Forskrift om internkontrollpliktens innhold

En plikt til internkontroll uten nærmere regulering av innholdet har liten verdi. Helsetilsynet støtter derfor departementets forslag om at departementet kan gi forskrift om internkontrollpliktens innhold. Som kjent er slik forskrift gjort gjeldende for sosial- og helsetjenesten fra 2003. Nylig har Sosial- og helsedirektoratet i samarbeid med Helsetilsynet, utarbeidet en veileder til denne forskriften. 

Helsetilsynet vil anbefale departementet å utarbeide en forskrift i tråd med gjeldende forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten. Sannsynligheten er stor for at de samme lederne skal etterleve kravene i de ulike internkontrollforskriftene. Mest mulig kongruent utforming og innhold vil da øke muligheten til oppfyllelse av forskriftskravene. Harmonisert regleverk vil etter Helsetilsynets oppfatning veie tungt, og særskilte bestemmelser bør så langt som det er tilrådelig derfor vike.

Bestemmelsens ordlyd

Helsetilsynet har merket seg at det av barnevernloven § 2-3 sjette ledd framgår at departementet kan kreve at kommunale organer gir nødvendige opplysninger for at departementet skal kunne utføre sine oppgaver. Fylkesmannen kan kreve at institusjoner gir slike opplysninger. Helsetilsynet vil anbefale at det i samme ledd presiseres at Fylkesmannen, som tilsynsmyndighet, også kan kreve at kommunene og private som utfører oppgaver for kommunene gir nødvendige opplysninger. Videre bør departementet vurdere om Fylkesmannen også skal kunne kreve at statlig regional myndighet gir slike opplysninger.

Helsetilsynet mener videre at det i § 2-3 bør tas inn en bestemmelse om at departementet i forskrift kan stille krav til statlige barnevernmyndigheter som utfører tjenester som omfattes av denne loven. Slik bestemmelse vil åpne for innføring av internkontrollplikt for statlige tjenesteytere.

Når det gjelder forslaget til nytt § 2-1 annet ledd, har Helsetilsynet noen merknader. I første setning bør det framgå tydeligere at internkontrollplikten også omfatter private som utfører oppgaver for kommunen. Andre setning bør utgå. Det vises i den forbindelse til endringsforslagene nevnt foran, knyttet til § 2-3.
Å gjøre rede for hvordan kommunen oppfyller plikten er ikke en del av internkontrollen. Slik redegjørelse kan være aktuelt for tilsynsmyndigheten, og bør derfor framgå under tilsynsmyndighetens rettigheter. Men den er ikke påkrevet for å sikre forsvarlig internkontroll.

Helsetilsynet er klar over at det i sosialtjenesteloven § 2-1 annet ledd er en nesten identisk setning, dog med den forskjell at kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller denne plikten. Dersom departementet likevel velger å beholde setningen, bør ordlyden i sosialtjenesteloven benyttes, fordi kommunen da ikke får en så omfattende redegjøringsplikt.

Oppsummering

Helsetilsynet støtter departementets forslag om innføring av plikt til internkontroll innen barneverntjenesten. Internkontroll er viktig for å sikre forsvarlig styring av oppgaver fastsatt i lov og forskrift. Helsetilsynet anbefaler derfor at plikten til internkontroll også innføres for statlig regional myndighet, da slik myndighet i likhet med barneverninstitusjoner og kommunene, har klare plikter hjemlet i barnevernloven.  

Helsetilsynet anbefaler videre at det snarlig utarbeides forskrift om internkontroll, og at denne harmoniseres med andre relevante forskrifter om internkontroll. Helsetilsynet kan om ønskelig delta i arbeidet med å utvikle forskriften og eventuelt veiledningsmateriell.

Helsetilsynet anbefaler departementet å nedtone koblingen mellom internkontroll og tilsyn. Fylkesmannen og departementet fører tilsyn med barneverntjenesten. Det er tilsynsmyndighetenes ansvar å finne metoder som er velegnet til å avdekke om barn og unge får rettmessige tjenester, og at tjenesteyterne ivaretar sitt ansvar og utfører sine oppgaver i henhold til gjeldende myndighetskrav. Internkontroll er et viktig virkemiddel for at ansvar og oppgaver skal bli ivaretatt, ikke for at tilsynsmyndighetene skal kunne avdekke brudd på myndighetskrav og svakheter i tjenestene.

Spørsmål om opplysningsplikt

Helsetilsynet støtter departementets argumenter for ikke å utvide opplysningsplikten/-retten.  Det gjelder både retten til å gi opplysninger når et barn kan være i en situasjon der det trenger hjelp fra barneverntjenesten, og plikten til å gi opplysninger etter anmodning fra barneverntjenesten når fylkesnemnda skal behandle sak om samvær, fratakelse av foreldreansvar eller tilbakeføring av omsorg for barn som er under omsorg.

I likhet med departementet vil Helsetilsynet framholde at det er viktig at foreldre og andre med ansvar for barn har tillit til hjelpeapparatet generelt og helsepersonell spesielt, slik at de ikke unndrar barna fra å få nødvendig helsehjelp eller annen hjelp.

Helsetilsynet er videre enig med departementet i at det, i det første forslaget, er uheldig at en utvidet opplysningsrett ikke korresponderer med en tilsvarende opplysningsplikt. Slik forslaget framstår, blir det vilkårlig hvilke opplysninger som skal viderebringes til barneverntjenesten. Dette er ikke bare utilfredsstillende for de familier det gjelder, men erfaringsmessig skaper det også tvil hos de som skal melde fra, for eksempel helsepersonell.

Når det gjelder spørsmålet om utvidelse av opplysningsplikten i forbindelse med sak om samvær, fratakelse av foreldreansvar eller tilbakeføring av omsorg, er departementet i tvil og ønsker høringsinstansenes syn. Helsetilsynet slutter seg til departementets argumentasjon for ikke å utvide opplysningsplikten. Det vises til at departementet mener en utvidelse ikke vil ha særlig praktisk betydning for barnet.  Hensynet til personvernet og taushetsplikten må derfor veie tyngst. Dessuten mener Helsetilsynet at en slik utvidelse kan føre til at barneverntjenesten anmoder om opplysninger framfor selv å sikre slike opplysninger, enten gjennom plikten til å følge nøye utviklingen til både barnet og foreldrene, jf. barnevernloven § 4-16, eller gjennom samtykke fra foreldrene selv.

Med hilsen

Anne Wyller Shetelig
avd.direktør Alf Sverre Johnson
seniorrådgiver

Saksbehandler: Alf Sverre Johnson, tlf.: 21 52 99 72 

Kopi: Helse- og omsorgsdepartementet
Arbeids- og sosialdepartementet
Sosial- og helsedirektoratet
Fylkesmennene
KS