Oppfølgning av beredskapsplaner for helse- og sosialtjenester

Statens helsetilsyn viser til tidligere rapporter fra Helsetilsynet i fylket og våre tidligere brev i sakens anledning, senest brev av 16. februar 2004. Videre vises til gjenparter av brev til enkelte kommuner i fylket som er varslet om at pålegg om å utarbeide plan for helsemessig beredskap som er samordnet med beredskapsplan for kommunens sosiale tjenester vil bli gitt dersom kommunen ikke innen 20. august bekreftet at den hadde slik plan eller redegjorde for når den ville ha vedtatt en slik plan.

Videre oppfølgning

I tilknytning til oppfølgningen av planer for helsemessig og sosial beredskap har enkelte Helsetilsyn i fylket stilt spørsmål vedrørende håndtering av planenes innhold og kvalitet som kommunene enten har bekreftet at de har utarbeidet eller som Helsetilsynet i fylkene i enkelte tilfeller har fått tilsendt fra kommunene. Statens helsetilsyn har også i forbindelse med varsel om pålegg fått oversendt enkelte planer.

Noen av de planene Statens helsetilsyn har f oversendt har ikke et innhold og en kvalitet som oppfyller de minimumskrav som Helsetilsynet mener må stilles for at planene kan anses å være tjenelig for formålet.

Manglene ved planene er imidlertid ikke nødvendigvis av en slik art og karakter at vilkårene for å gi pålegg etter kommunehelsetjenesteloven § 6-3 er tilstede. Videre avhenger vurderingene av planenes innhold og kvalitet i stor grad av de lokale forhold og risiko og sårbarhetsanalyser. Risiko og sårbarhetsanalysene og planene skal videre evalueres og oppdateres av kommunene, slik at kommunenes videre arbeid med innhold og kvalitet også bør og må sees i et lengre og mer kontinuerlig utviklingsperspektiv.

Videre følger det av St.prp. nr. i (2004-2005) kap 702 at Statens helsetilsyn forutsettes å følge opp kommuner som ikke har tilfredsstillende beredskapsplaner, og at Sosial og helsedirektoratet i samarbeid med andre fagmyndigheter vil ivareta veiledning, tilrettelegging og pådrivervirksomhet med sikte på å sikre at helsetjenesten videreutvikler og øver sitt beredskapsplanverk med sikte på å styrke krisehåndteringsevnen.

Helsedepartementet har ved brev av 25. august 2004 til Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap oversendt sin anmodning om prioriterte bredskapsoppgaver for fylkesmennene i 2005. I vedlegget til brevet fremgår blant annet at fylkesmennene: “Skal bistå helsemyndighetene med oppfølgning av lov av 23. juni 2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap — og dets krav til helse- og sosialtjenesten bl.a. krav om risiko- og sårbarhetsanalyser og beredskapsplaner. I 2005 rettes det særlig fokus på kommunenes gjennomføring av loven, samt helseforetakenes ferdigstillelse av beredskapsplaner. Det rettes spesielt fokus på forsyningssikkerhet, samt samarbeid og samordning av bredskapsplanene mellom kommunene, de regionale helseforetakene, helseforetakene/sykehusene og andre samarbeidsparter”.

Statens helsetilsyn har på denne bakgrunn besluttet at den videre oppfølgning av kommunale planer som ikke ivaretar regleverkets minimumskrav skal skje ved Helsetilsynet i fylket i samarbeid med Fylkesmannen. Dette gjelder både kommunale planer som Helsetilsynet i fylket/Fylkesmannen har fått tilsendt fra kommunene og planer som Helsetilsynet i fylket har grunn til å tro ikke oppfyller regelverkets minimumskrav.

Statens helsetilsyn forutsetter at allerede mottatte planer og andre planer som Helsetilsynet i fylket har grunn til å tro ikke oppfyller regelverkets minimumskrav vurderes og eventuelt innhentes, og at eventuelle mangler påpekes ovenfor kommune i løpet av 2005.

Videre forutsettes at Helsetilsynet i fylket i samarbeid med Fylkesmannen følger opp disse kommunene og de øvrige kommuner i fylket i forhold til å videreutvikle og øve sitt beredskapsplanverk med sikte på å styrke krisehåndteringsevnen i 2005.

De kommuner som gis pålegg om utarbeidelse av plan for helsemessig beredskap som er samordnet med beredskapsplan for kommunens sosiale tjenester, vil bli fulgt opp av Statens helsetilsyn.

Minimumskrav til plan for helsemessig og sosial beredskap

Generelle krav

Det er ikke noe formkrav at kommunen må lage en særskilt beredskapsplan for helse- og sosialtjenesten. Beredskapsplanen kan integreres i kommunens øvrige beredskapsarbeid og planverk, som for eksempel en generell kriseledelsesplan for hele kommunen.

Det er imidlertid krav om at kommunen har planlagt beredskapen for de helse- og sosialtjenester den er ansvarlig for, jf. § 2-2 i lov om helsemessig og sosial beredskap av 23. juni 2000 nr. 56.

Videre er det krav om at kommunen skal samordne sine beredskapsplaner på helse- og sosialområdet med øvrige kommunale beredskapsplaner, jf. kommunehelsetjenesteloven § 1-5 og sosialtjenesteloven § 3-6.

Samordningskravet omfatter kommunens smittevernplan med beredskapstiltak, jf. smittevernloven § 7-2 bokstav a og § 7-1. Influensapandemi er en situasjon som krever planlegging av beredskapstiltak, jf. Nasjonal beredskapsplan for pandemisk influensa.

Nærmere krav til plan for helsemessig og sosial beredskap

De nærmere krav til beredskapsplan/planverk for kommunenes helse- og sosialtjeneste er gitt i forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv etter lov om helsemessig og sosial beredskap av 23. juli 2001 nr. 881.

Fastsettelse og oppdatering av beredskapsplan

Det er kommunestyrene som skal sørge for fastsettelse og oppdatering av beredskapsplanene/planverkene. Det er ikke tilstrekkelig at kommunene lager en plan for helsemessig og sosial beredskap. Det er viktig at beredskapsplanen/planverket har en kvalitet som på basis av den daglige drift og som sammen med øvelser innebærer en beredskap som er tjenelig for formålet og tilpasset de lokale forhold.

Det er nødvendig at kommunens beredskapsplan/planverk er aktuell ut fra risiko- og sårbarhets analyser basert på lokale forhold, og at beredskapsplanen/planverket holdes oppdatert ut fra endringer av organisasjon og lokale forhold, jf. forskriften § 2.

Det følger av forskriften § 2 siste ledd at det skal fremgå av planen hvor ofte planen og risiko og sårbarhetsanalysen skal evalueres og oppdateres.

Risiko og sårbarhetsanalyser

Det fremgår av forskriften § 3 at beredskapsplanen/planverket skal være basert på risiko og sårbarhetsanalyser som skal ta utgangspunkt i egen virksomhets art og omfang. Risiko og sårbarhetsanalysen bidrar både til kunnskapsgrunnlaget for forebyggende tiltak og som grunnlag for utarbeidelse av tiltak i beredskapsplanen for situasjoner hvor kriser og katastrofer inntreffer.

Det er nødvendig at risiko- og sårbarhetsanalysen omfatter selve virksomheten til helse og sosialtjenesten, helse- og sosialtjenestens ansvarsområde og lokale forhold som innvirker på virksomhetens sårbarhet, jf. forskriften § 3.

• Det er ikke krav om at risiko og sårbarhetsanalysen og forutsetningene for denne skal inngå i beredskapsplanen, men forutsetningene for analysen skal dokumenteres, jf. forskriften § 3.
  
  Prosedyrer for ressursdisponering og omlegging av drift ved reduksjon av kapasitet og ved ekstraordinære belastninger
  
  Det følger av forskriften § 4 at beredskapsplanen/planverket skal omfatte prosedyrer for ressursdisponering og omlegging av drift ved:
• Interne og eksterne hendelser som vesentlig reduserer virksomhetens evne til å yte helse- og sosialtjenester, jf forskriften § 4 første ledd bokstav a. (Eksempler på slike hendelser kan være brann og svikt i strømforsyning og vann og avløp).
• Eksterne hendelser som vil innebære ekstraordinære belastning på virksomheten, jf. forskriften § 4 første ledd bokstav b. (Et eksempel på en slik hendelse vil være en større ulykke).

Prosedyrer for ressursdisponering og omlegging av drift for å øke kapasiteten innebærer at kommunene må ha tilgjengelig og oppdatert oversikt/liste over ansatte og varslingsplan for kommunens ledelse, jf. også forskriften § 5 som krever operativ ledelse og informasjonsberedskap ved kriser eller katastrofer.

Hvilke prosedyrer kommunene må ha for ressursomdisponering og omlegging av drift vil avhenge av de lokale forhold i kommunen og kommunens organisering av sin helse- og sosialtj eneste, og må ta utgangspunkt i den foretatte risiko- og sårbarhetsvurdering.

Etter Helsetilsynets vurdering må kommunenes beredskapsplan/planverk som et minimum omfatte prosedyrer for interne hendelser som brann eller andre hendelser som gjør det nødvendig å evakuere beboere i sykehjem eller andre beboere som har behov for heldøgns pleie- og omsorgstilbud, samt i eventuelle legevaktslokaler og sosialkontor. Tilsvarende anser Helsetilsynet at det i forhold til eksterne hendelser vil være nødvendig med prosedyrer ved lengre bortfall av strøm og/eller oppvarming, vannforsyning, avløp og IKT ved slike virksomheter/enheter. I tilknytning til denne type hendelser som rammer virksomhetens evne til å yte helse- og sosialtjenester, vil det i tillegg være nødvendig å ha prosedyrer for hvordan hjemmeboende personer som er avhengig av kommunale helse- og sosialtjenester skal f hjelp, jf. forskriften § 4 bokstav a.

Videre må kommunenes beredskapsplan/planverk omfatte denne type prosedyrer for eksterne hendelser og ulykker som krever at virksomheten må omstille for å håndtere et større antall personer med hjelpebehov utover hva den ordinære akuttmedisinske beredskap (legevakt, AMK mv) kan håndtere, jf. forskriften § 4 første ledd bokstav b. Det mest sentrale er at kommunene har planlagt hvordan større ulykker skal håndteres.

Videre må kommunene ha vurdert hvordan hjemmeboende personer som er helt avhengig av kommunale helse og sosial tjenester skal få hjelp i en krise/katastrofe situasjon som for eksempel avbrudd av strøm og infrastruktur, jf. forskriften § 4 første ledd bokstav b.

Avhengig av samordningsbehov, lokale forhold og aktualitet må kommunene ha planlagt hvordan den skal håndtere et større antall pasienter fra spesialisthelsetjenesten i situasjoner hvor større ulykker gjør det nødvendig å utskrive inneliggende sykehuspasienter, og hva man kan bistå med av personell og utstyr ved kriser og katastrofer jf. forskriften § 3, 4 første ledd bokstav b og 5 første ledd.

Tilsvarende må kommunene avhengig av samordningsbehov, lokale forhold og aktualitet ha planlagt mottak av et større antall sykehjemspasienter fra nabokommunen(e) og hva man kan bistå med av personell og utstyr ved kriser og katastrofer jf. forskriften § 3, 4 første ledd bokstav b og 5 første ledd.

Operativ ledelse, varsling og samvirke med andre myndigheter

Det er nødvendig at man har sikret at beslutninger i en krisesituasjon kan treffes så raskt som mulig. Operativ ledelse krever at virksomhetens ledelse må varsles og kan tre sammen. Varslingslister må ikke nødvendigvis fremgå av en egen beredskapsplan for helsemessig og sosial beredskap, men kan eventuelt integreres i kommunens øvrige beredskapsarbeid og planverk. Det er imidlertid et krav om at kommunene ved krise eller katastrofe skal kunne treffe beslutninger om egen organisering og ressursdisponering, samt samvirke med overordnede ledd, myndigheter og samarbeidspartnere og kunne be om bistand eller yte bistand, jf. forskriften § 5 første ledd. Hvordan kommunene ved ansvarlig representant skal samhandle med politi, Fylkesmann, lokal redningssentral, hovedredningssentral og andre aktuelle samarbeidspartnere bør fremgå av beredskapsplanen/planverket.

Informasjonstiltak

Beredskapsplanen/planverket for helsemessig og sosial beredskap skal omfatte informasjonstiltak, jf. forskriften § 5 annet ledd. Kommunen må således ha vurdert hvem og hvordan informasjon ved større ulykker og kriser skal formidles til skadde, overlevende, pårørende og offentligheten, herunder informasjon til de rammede og pårørende i forhold til behovet for oppfølgning og psykososial bistand.

Med hilsen

Saksbehandler: Pål Børresen

Gjenpart:
Helse- og omsorgsdepartementet
Arbeids- og sosialdepartementet
Sosial- og helsedirektoratet
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap