Vurdering av rapporten " Et magrere liv for løven?"

Vi viser til Deres brev datert 08.11.05.

Før vi gir kommentarer til rapporten, vises til Statens helsetilsyns brev til Helse- og omsorgsdepartementet datert 18.04.05 med forslag til statsbudsjettet for 2006. I det brevets pkt. 3 gir vi en omtale av kap 1510 Fylkesmannsembetene hvor vi foreslår en budsjettøkning knyttet til tilsynet med spesialisthelsetjenesten og økning i saksmengden på helse- og sosialområdet. Disse forslagene er ikke fulgt opp budsjettmessig for 2006 så langt i budsjettprosessen.

Når det gjelder rapporten, bekrefter den de inntrykk Statens helsetilsyn har av situasjonen i regional stat. Det har over tid utviklet seg utfordringer knyttet til forholdet mellom ressurser og oppgaver i fylkesmannsetaten. Vi minner om at dette er forhold vi også har tatt opp på etatsstyringsmøtene med HOD de siste årene da vi mener det er grunn til bekymring omkring mulighetene for å få løst tilsynsoppgavene knyttet til helse- og sosialfeltet på en tilfredsstillende måte. HOD har fulgt opp dette med å stille resultatkrav i St.prp. nr. 1 både mht saksbehandlingstid på klage- og tilsynssaker samt å stille klare resultatkrav mht antall gjennomførte systemrevisjoner både på helse- og sosialområdet.

I det følgende gis kommentarer til en del av de vurderinger og anbefalinger som framkommer i rapporten (for oversiktens skyld er de anbefalinger og vurderinger som kommenteres fra oss satt i kursiv skrift):

Utvalget anbefaler at en bestreber seg på å tydeliggjøre sammenhengen mellom Tildelingsbrev, andre styringsdokumenter og enkeltoppdrag. Det må også slås fast at Tildelingsbrevet er det overordnete styringsdokumentet.
Vi er enig i at oppdragsgiverne i størst mulig utstrekning må gi sine oppdrag i forbindelse med det årlige Tildelingsbrevet hvor det gis tydelige styringssignaler og signaler om hvilke kriterier som skal tillegges vekt hvis det er nødvendig å foreta prioriteringer. Det er uheldig at det foregår en betydelig styring/instruksjon utenom Tildelingsbrev og embetsoppdrag gjennom året, men regional stat må akseptere at det unntaksvis kan oppstå akuttsituasjoner, regelendringer etc som gjør det nødvendig å justere eller gi nye styringssignaler. Det er viktig at også nye signaler gjennom året vurderes i en helhetlig sammenheng ut fra Tildelingsbrevets kriterier for prioritering.

Utvalget anbefaler at man får til en større grad av harmonisering av måten resultatkravene beskrives/utformes. Departement og direktorat bør primært ha fokus på hva som skal oppnås og mindre på hvordan jobben skal gjøres.
Vi er enig i at det må settes konkrete resultatkrav og at regional stat må ha store frihetsgrader mht hvordan oppgavene løses. Men det vil ofte være behov for å gi føringer mht saksbehandling/ praksis for å sikre at saksbehandling utføres likt over hele landet slik at borgernes rettigheter ivaretas likt uavhengig av bosted.

Utvalget anbefaler at det bør redegjøres for de øremerkede midlene/prosjektmidlene i Budsjettproposisjonen og /eller Tildelingsbrevet. Kun på denne måten kan embetene foreta en fullgod virksomhetsplanlegging. Det bør også kunne kreves at MOD og fagdepartementene blir enig om fastsettelsen av overhead, slik at ikke ordinære bevilgning brukes til å subsidiere ekstraordinære oppgaver og prosjekter (eller omvendt).
Vi er enig i at det i et planleggingsperspektiv er uheldig at midler utenfor kap 1510 som skal anvendes i fylkesmannsembetene ikke kommuniseres ut samtidig som det ordinære Tildelingsbrevet/ embetsoppdraget. Det er også viktig at det gis anledning til å trekke overhead av øremerkede midler/prosjektmidler for oppgaver knyttet til disse som ikke allerede er finansiert av kap 1510 da slike oppgaver ellers må løses innenfor regional stats stramme rammer. Hvis det ikke følger driftsmidler med øremerkede midler /prosjektmidler, må selvsagt også slike oppgaver vurderes i forhold til prioriteringskriterier som følger av Tildelingsbrevet/ embetsoppdraget.

Utvalget anbefaler også at MOD, som konsernledelse, bør utvikle et system for erfaringsoverføring; ta opp tema på fylkesmannsmøter, arrangere kurs, bidra til å få laget eksempelsamlinger, evalueringer av effektiviseringstiltak osv. I tillegg bør det lages mer lokale nettverk mellom nabofylker. Ikke minst bør det kunne finnes nettbaserte løsninger for slik kunnskapsdeling og erfaringsoverføring.
Vi er enig i at MOD, som konsernledelse, bør utvikle systemer for erfaringsoverføring på de områdene MOD har særlig kompetanse på herunder administrasjon. MODs arbeid med benchmarking av fylkene på ulike områder er et godt bidrag i så måte. Men når det gjelder erfaringsoverføring på sektorområdene, faglig utvikling og harmonisering på de ulike fagområdene, er det etter vår mening viktig at de ulike oppdragsgiverne står sentralt i dette arbeidet. Statens helsetilsyn har for sin del arbeidet mye med å sikre erfaringsoverføring og kunnskapsdeling gjennom faglige møter, opplæring av de ansatte i regional stat og gjennom intranettet og nettstedet.

Det bør derfor opprettes en sentral pott - med "friske midler" utenom kap 1510 der embetene kan hente finansiering for nødvendige nedbemanningstiltak osv.
Vi har fått et inntrykk av at flere fylker har en budsjettutvikling som følge av kutt de siste årene og som følge av nye prinsipper for budsjettfordeling mellom fylkene som gjør at det er en underdekning av lønnsmidler for fast ansatte. Denne situasjonen kan i praksis løses ved at fast ansatte medarbeidere lønnes av prosjektmidler og midler til tidsavgrensede handlingsplaner. Uansett er dette medarbeidere som har et stillingsvern som staten har et arbeidsgiveransvar for.

Arbeidsgruppa skisserer en løsning for dette gjennom sluttpakker etc som MOD som budsjettansvarlig departement for kap 1510 må vurdere og finne løsninger på.

Statens helsetilsyn mener at slike problemer ikke kan løses ved en vilkårlig nedbemanning etter hvert som enkeltmedarbeidere ønsker å benytte seg av sluttpakker eller om stillinger blir ledige fordi medarbeidere slutter av andre årsaker. Det må foretas en konkret vurdering av om den som slutter av ulike årsaker har en kritisk kompetanse innenfor et prioritert område med den følge at stillingen må erstattes. Ellers er det rimelig å anta at fylkesmannsembetene har en turnover av personell som etter hvert medfører at enkelte embeter ikke har en optimal kompetansesammensetning i forhold til oppgavene. Dette kan til dels løses ved kompetanseutviklingstiltak eller innenfor de rammene som arbeidsgruppa har beskrevet.

Vi anbefaler at MOD og de øvrige oppdragsdepartementene gir fylkesmennene myndighet til å foreta slik omdisponering.
Det er gode grunner som taler for at enkeltoppgaver periodiseres alternativt og ressurser brukes på tvers i et embete for kortere perioder hvis det oppstår særlige situasjoner som tilsier en slik løsning. Hvis det imidlertid dreier seg om en slik omdisponering utover det ekstraordinære, må dette løses innenfor de sentrale prioriteringskriteriene hvorav lovpålagte oppgaver herunder rettssikkerhet for borgerne og forsvarlige tjenester står sentralt.

Utvalget anbefaler i denne forbindelse at:

• rapporteringen er samordnet og skjer 1 gang pr. år
• den så langt som mulig gjøres elektronisk
• tilbakemelding må gis individuelt, for eksempel i tilknytning til ledersamtale, være konkret nok til å kunne fungere som styringssignaler til embetene
• Datasystemer o.a. må tilrettelegges for gjenbruk av data

Vi mener at omfanget av rapporteringer må være tilpasset reelle styringsbehov og at det må være tydelig hva informasjonen i rapporteringene skal anvendes til. Det bør være en størst mulig grad av samordning av dette en gang årlig med mindre det foreligger særlige forhold som tilsier at det skjer oftere. Det må være tilrettelagt for enklest mulig rapportering, den bør være elektronisk og rapporteringskravene bør være kommunisert i Tildelingsbrev/ embetsoppdraget.

Vi er enig i at tilbakemelding på oppgaveløsning/rapportering bør skje individuelt i ledersamtale og at tilbakemeldingen må være helt konkret i forhold til avtalte resultatkrav. Men tilbakemeldingen må også skje på en måte som ivaretar formål som åpenhet og innsyn i det enkelte embete og i forhold til samfunnet for øvrig for å ivareta tillit og legitimitet.

Vi inviterer FM/AU til å ta stilling til om det kan være hensiktsmessig å be MOD vurdere om det skal settes ned en arbeidsgruppe på departementsrådsnivå for å foreslå tiltak som kan

• styrke fylkesmannens samordningsrolle
• styrke samordningen mellom departementene som har styringsfunksjon i forhold til fylkesmennene
• I denne sammenheng bør også det arbeidet som DFU gjør i dag vurderes.

Med utgangspunkt i de utfordringer fylkesmannsembetene har mht forhold mellom oppgaver og ressurser, kan det være gode grunner til at prinsippene for budsjettering,  samordning og styring av embetene vurderes på nytt. Det er valgt en krevende modell for styring av fylkesmannsembetene med at oppdragsdepartementene som stiller resultatkrav og genererer ressursbruk i embetene på en måte er "frikoblet" fra direkte  budsjettansvar for kap 1510. Budsjettansvaret og helheten skal samordnes i DFU, men slik situasjonen nå beskrives kan det tyde på at dette ikke fungerer godt nok.
Vi mener at det er et godt prinsipp for styring at budsjettansvar og resultatansvar er koblet tett sammen. Tidligere var det slik at sektordepartementene hadde ansvar for å finansiere "sine" respektive fagavdelinger og da var det tydelig hvem som hadde ansvar for å ivareta finansiering av aktivitetsøkning på de enkelte fagområdene. Ved den tidligere modellen var det altså en tett kobling mellom resultatansvar og budsjettansvar og ikke minst det konstitusjonelle ansvaret for den enkelte fagstatsråd. MOD hadde også ansvar for administrativ samordning innenfor den modellen. De ulike modellene har sine sterke og svake sider som bør belyses i en gjennomgang av prinsippene for samordning og styring av fylkesmannsembetene. I denne sammenheng er der relevant å trekke fram NOU 2005:6 om Samspill og tillit som reiser spørsmålet om KRD bør ta over det sentrale administrative ansvaret for fylkesmannen. Statens helsetilsyn har i sin høringsuttalelse til denne saken datert 1.ds påpekt at det kan være uheldig ut fra legitimitetshensyn at fylkesmannen som fører tilsyn med kommunene underlegges KRD som i langt større grad enn MOD identifiseres med resultatoppnåelse og ressursbruk i kommune. Uansett hvilket departement som får det framtidige samordningsansvaret for styringen av fylkesmennene, er det utfordringer knyttet til styring og finansiering som bør vurderes.

Med hilsen

Terje Jensen e.f
avdelingsdirektør Helge Høifødt
underdirektør

Saksbehandler: Terje Jensen