NOU 2003: 21 Kriminalitetsbekjempelse og personvern

Innledning

Statens helsetilsyn viser til NOU 2003: 21 Kriminalbekjempelse og personvern hvor høringsfristen var 1. april 2004. Helsetilsynet var ikke høringsinstans, men siden forslaget dersom det gjennomføres vil føre til at Helsetilsynets mulighet til å ivareta sine lovpålagte tilsynsoppgaver reduseres, finner Helsetilsynet grunn til å komme med en rekke merknader og forslag til Helse- og omsorgsdepartementet. 

Utvalget foreslår i sin utredning en ny lov om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterloven). Loven vil regulere politiets adgang til utlevering av opplysninger til blant annet andre offentlige organer.  Reglene om politiets taushetsplikt er sentrale i utredningen, og forslaget inneholder til dels betydelig omarbeiding av reglene om vandelskontroll og attester, utlevering av opplysninger til offentlige organer samt endringer i politiets plikt til å gi melding til offentlig myndighet om etterforskning mot person som driver virksomhet m.m. med offentlig tillatelse.

Helsetilsynet støtter i prinsippet de endringer som utvalget foreslår når det gjelder politiets taushetsplikt. Imidlertid fører de foreslåtte endringer til at de hjemler som Helsetilsynet i dag har for å innhente opplysninger fra politiet bortfaller. Helsetilsynet ønsker derfor overfor Helse- og omsorgsdepartementet å peke på konsekvensene av de foreslåtte endringer. Hensikten med denne henvendelsen er å ta ett første skritt for at de for Helsetilsynet nødvendige hjemler er på plass når en eventuell ny politiregisterlov trer i kraft.

Helsetilsynets oppgaver

Det rettslige grunnlaget for vår virksomhet er lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30. mars 1984 nr. 15. Av denne følger blant annet at Statens helsetilsyn kan gi administrative reaksjoner til helsepersonell etter lov om helsepersonell kapittel 11, herunder advarsel og tilbakekall av autorisasjon etter §§ 56 og 57. Helsepersonellovens formål er å bidra til sikkerhet for pasienter, kvalitet og tillit i helsetjenesten, jf. § 1. En vesentlig del av våre tilsynsoppgaver er å vurdere det enkelte helsepersonells yrkesutøvelse opp mot lovens ulike pliktbestemmelser. I en del saker vil helsepersonells handlinger falle inn under både helsepersonellovens bestemmelser og straffelovens bestemmelser og saken vil bli behandlet både av Helsetilsynet, med henblikk på vurderingen av en administrativ reaksjon, og påtalemessig av politiet med henblikk på straffeansvar. Typiske eksempler er de tilfeller hvor et helsepersonell har begått voldshandlinger, seksuelle overgrep, økonomisk kriminalitet, vinningsforbrytelser eller narkotikaforbrytelser. At Helsetilsynets kontroll av om helsepersonells yrkesutøvelse samsvarer med lovkrav skal skje parallelt med den strafferettslige behandlingen, er forutsatt i forarbeidene til helsepersonelloven, jf. Ot. prp. nr. 13 (1998-99).

Når det gjelder Helsetilsynets behov for opplysninger fra politiet, vises det til at det ved behandlingen av tilsynssaker kan være nødvendig for Helsetilsynet å innhente politiets etterforskningsdokumenter i saken. Årsaken er at politiets etterforskning kan avdekke et saksforhold i mye større grad enn tilsynsmyndigheten har anledning til. Sakens politidokumenter bidrar svært ofte til å opplyse tilsynssaken i vesentlig grad med f.eks. vitneavhør, åstedsrapporter og annen informasjon.

I tillegg følger det av helsepersonelloven § 63 at helsepersonell som har mistet sin autorisasjon, og hvor vedkommende må godtgjøre at han/hun igjen er skikket til å få sin autorisasjon tilbake, i enkelte tilfeller må dokumentere sin vandel gjennom en attest fra politiet. Vandelskontrollen bidrar til å opplyse tilsynsmyndigheten om hvorvidt vedkommende helsepersonell igjen er skikket til å inneha autorisasjon som helsepersonell.  Helsetilsynet viser til at i de tilfeller hvor det er nødvendig med vandelskontroll av helsepersonell, skaper kontrollen økt sikkerhet for fremtidige pasienter og helsetjenesten som sådan. Selv om politiattesten ikke er en garanti for at vedkommende ikke begår nye straffbare handlinger, vil en slik attest ved søknad om ny autorisasjon, være med å dokumentere skikkethet.

Helsetilsynet har i dag mulighet til å innhente politidokumenter i den enkelte sak med hjemmel i straffeprosessloven § 61 c nr. 5, jf. påtaleinstruksen §§ 3-3 og 4-2, mens krav om vandelsattest fra helsepersonell som er fratatt sin autorisasjon, har vært hjemlet i strafferegistreringsloven § 7 andre ledd. Videre viser Helsetilsynet til påtaleinstruksen § 5-5, hvor politiet har plikt til å gi melding til offentlig myndighet om etterforskning mot person som driver virksomhet m.m. med offentlig tillatelse. Det fremgår av bestemmelsen at dersom en person som driver virksomhet med offentlig tillatelse siktes for en straffbar handling som kan få betydning for tillatelsen, skal politiet straks underrette vedkommende offentlige myndighet om dette. Denne ytringsplikten har vært med på å bidra til at straffbare forhold begått av helsepersonell har kommet til Helsetilsynets kunnskap.

Den nye politiregisterloven er ment å erstatte hele strafferegistreringsloven samt erstatte bestemmelsene om taushetsplikt i straffeprosessloven og politiloven. For det området av politiets og påtalemyndighetens virksomhet som loven er ment å regulere – dvs. alt unntatt politiets forvaltningsvirksomhet og sivile gjøremål – erstatter lovutkastets §§ 14 flg. taushetspliktbestemmelsene i straffeprosessloven §§ 61 flg., politiloven § 24, jf. forvaltningsloven § 13 og strafferegistreringsloven § 8.

Innhenting av politidokumenter

Helsetilsynet kan i dag med hjemmel i henholdsvis straffeprosessloven § 61 c nr. 5 jf. påtaleinstruksen § 3-3 nr. 5 og påtaleinstruksen § 4-2, 2 ledd innhente opplysninger fra politiet til bruk i behandlingen av en tilsynssak. Følgende fremgår av strafferegistreringsloven § 61 c nr 5:

Straffeprosessloven § 61 c nr 5

”Taushetsplikt etter § 61 er ikke til hinder for (…)
at opplysningene gjøres kjent for andre offentlige organer når formålet er å forebygge lovovertredelser eller å hindre at virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte.”

I utvalgets forslag finnes hovedregelen om taushetsplikt for politi og påtalemyndighet i § 14 første ledd. Unntakene fra utgangspunktet om taushetsplikt fremgår av lovens §§ 16 til 27. De mest relevante bestemmelsene for Helsetilsynet er i denne sammenheng utvalgets forslag til §§ 19 og 22. Følgende fremgår av bestemmelsene:

§ 19 Taushetsplikt ved forebyggende virksomhet

”Taushetsplikten er ikke til hinder for at opplysninger utleveres dersom det er nødvendig for å avverge en straffbar handling.

Taushetsplikten er heller ikke til hinder for at opplysninger utleveres til

   1. offentlige organer, for å forebygge en straffbar handling, eller

   2. private, dersom det er nødvendig for å forebygge en straffbar handling og andre løsninger må antas utilstrekkelige

(…)”

§ 22 Taushetsplikt ved utlevering til offentlige organer i deres interesse

”Taushetsplikten er ikke til hinder for at opplysninger som utleveres til andre offentlige organer i deres interesse, dersom dette klart følger av lov eller med hjemmel i lov. (…)”

Som det fremgår ovenfor, har utvalget funnet det hensiktsmessig å foreta et skille mellom politiets taushetsplikt ved forebyggende formål, jf. § 19 og taushetsplikt ved utlevering av informasjon til offentlige organer i organets egen interesse, jf. § 22.

Spørsmålet for Helsetilsynet er om hjemmelen i forslagets § 19 om utlevering av opplysninger til offentlige organer for å forebygge en straffbar handling, er tilstrekkelig som hjemmel for de opplysninger som Helsetilsynet trenger for sin virksomhet.  Utvalget uttaler på side 360 at forslaget til § 19 i betydelig utstrekning er en videreføring av reglene i straffeprosessloven § 61 c første ledd nr. 5 og 6. Slik Helsetilsynet oppfatter det, har man i § 19 videreført første del av straffeprosessloven § 61 c første ledd nr. 5, men ikke siste del som gir adgang til å fravike taushetsplikten for å hindre at virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte.  Dette antar Helsetilsynet at utvalget har ansett å falle inn under utlevering i forvaltningsorganets egen interesse, jf. forslagets § 22. 

Helsetilsynet er av den oppfatning at § 19 ikke gir tilstrekkelig hjemmel for de behov Helsetilsynet har. Helsetilsynet viser til at hovedformålet med å frata helsepersonell autorisasjonen ikke nødvendigvis er å hindre straffbare forhold. Men inndragningen av autorisasjonen kan også rent faktisk få denne funksjonen, ved at det kan frata helsepersonellet muligheten til å begå ytterligere straffbare handlinger, f.eks. ved at et helsepersonell som har stjålet narkotika fra medisinkoffert fratas autorisasjonen og dermed muligheten til å komme til medisinkofferten, eller en overgriper som hindres i å få kontakt med potensielle offer. I den grad man anser inndragning av autorisasjon for også å ha en forebyggende effekt, kan man antakeligvis få ut opplysninger fra politiet ihht. forslagets § 19, da denne bestemmelsen åpner for at også andre offentlige organer enn politi- og påtalemyndighet kan få informasjon for å forebygge straffbare handlinger. Imidlertid vil ikke dette være tilstrekkelig for Helsetilsynet, da vårt hovedformål er å hindre at uskikkede får praktisere og å beskytte framtidige pasienter. Det vises til at et helsepersonell kan være uskikket som følge av at vedkommende har begått en straffbar handling som ikke nødvendigvis står i sammenheng med utøvelsen av vedkommendes virksomhet som helsepersonell.

I § 22 foreslår utvalget at politiet skal ha adgang til å utlevere opplysninger til offentlige organer i deres interesse. Dette kan imidlertid bare skje dersom dette følger av klar hjemmel i lov eller med hjemmel i lov. Utvalget viser i denne sammenheng til at utlevering av opplysninger i disse tilfellene ikke skjer som ledd i en etterforskning eller som forebygging av lovovertredelser, men blant annet er begrunnet i at mottakerorganet skal kunne gjennomføre sine lovpålagte oppgaver. Krav om hjemmel i lov vil også innebære at kravene i EMK art. 8 nr. 2 er oppfylt.

Helsetilsynet viser til at den nye loven vil kreve klar hjemmel i lov for å kunne utlevere opplysninger, og de hjemler man i dag har i straffeprosessloven § 61c og i påtaleinstruksen antas å falle bort. Med mindre man får vedtatt nye hjemler for utlevering av opplysninger fra pågående og avsluttede straffesaker til Helsetilsynet til bruk i tilsynssaker, vil det ikke foreligge hjemmel for noen som helst utlevering av opplysninger fra politiet til bruk i Helsetilsynets egen interesse.

Politiattest

Det heter videre i forslaget til §§ 30 – 33 som omhandler utstedelse av politiattest, at politiattesten kun kan utstedes når det i lov eller i medhold av lov er bestemt at en fysisk eller juridisk person må godtgjøre hederlig vandel eller at han er ustraffet.  I følge utvalgets merknader til disse bestemmelsene, foreslås hjemlene for politiattest å angis uttømmende i spesiallovgivningen. Helsetilsynet viser til utredningens side 237 og vurderingen av hvilke formål som berettiger en politiattest, og til utvalgets uttalelse om at samfunnet og den enkelte borgers beskyttelsesbehov står sentralt i vurderingen av til hvilke formål en politiattest kan utstedes. Utvalget uttaler at det vil være naturlig at de som dårligst kan beskytte seg selv, forsøkes beskyttet av samfunnet.  Sentralt vil være barn, syke og andre som ikke kan ivareta sin tarv på samme måte som andre.  Etter Helsetilsynets syn er det av betydning at tilsynsmyndigheten gis adgang til å innhente en uttømmende politiattest som nevnt i forslagets § 33, idet en slik attest blant annet også vil gi tilsynsmyndigheten opplysninger dersom et helsepersonell er under etterforskning.  Også her er det etter Helsetilsynets syn nødvendig at det skapes en klar hjemmel for at slik politiattest kan innhentes til bruk for Helsetilsynet i sitt arbeid med å ivareta sikkerheten og kvaliteten i helsetjenesten.

Meldingsplikten etter påtaleinstruksen § 5-5

Bestemmelsene i påtaleinstruksen kapittel 5 har ikke hjemmel i straffeprosessloven § 61 første ledd nr. 7, og en endring her vil derfor ikke uten videre berøre hjemmelsgrunnlaget for bestemmelsene i påtaleinstruksen kapittel 5. Utvalget uttaler imidlertid på side 221 i utredningen at hensynet til den enkeltes forutberegnlighet tilsier at plikter av den karakter som er fastsatt i påtaleinstruksen kapittel 5 enten bør fastsettes direkte i lov, eller med klar hjemmel i lov. Helsetilsynet legger etter dette til grunn at politiets plikt til å gi melding til Helsetilsynet etter påtaleinstruksen § 5-5 om etterforskning mot et helsepersonell vil falle bort.

Helsetilsynets forslag

For å ivareta helsepersonellovens formål, foreslår Helsetilsynet at det i forbindelse med behandlingen og vedtakelsen av en ny politiregisterlov, også gis en konkret hjemmel for tilsynsmyndighetens innhenting av opplysninger i tilsynssak etter helsepersonelloven. Videre foreslår Helsetilsynet at det gis en konkret hjemmel for tilsynsmyndighetens adgang til å innhente uttømmende politiattest i tilsynssaker etter helsepersonelloven. Det foreslås at slike hjemler tas inn i helsepersonelloven. I tillegg foreslår Helsetilsynet at politiets plikt etter påtaleinstruksen § 5-5 overføres til helsepersonelloven.

Med hilsen

Kopi: Sosial- og helsedirektoratet

Saksbehandler: Heidi Kristensen, tlf.: 21 52 99 42