Pålegg om utarbeidelse av beredskapsplan for kommunens helse- og sosialtjeneste

Statens helsetilsyn viser til vårt brev av 4. juli 2005, hvor vi varslet at pålegg ville bli gitt hvis ikke Ballangen kommune senest innen 15. august enten bekreftet at den har en beredskapsplan for kommunens helse- og sosialtjeneste eller sendte en nærmere redegjørelse med angivelse av når kommunen vil ha vedtatt en slik plan. I kommunens svar til oss av 8. august 2005 ble det opplyste at kommunen ville ha utarbeide en plan for helsemessig og sosial beredskap til politisk godkjenning innen utgangen av oktober 2005. I vårt brev av 7. mars 2006 ba vi om en bekreftelse på dette. I kommunens svar av 31. mars 2006 beklaget kommunen forsinkelsen og opplyste at de ville ha ferdigstilt planen i løpet av september 2006. Etter en helhetsvurdering fant Statens helsetilsyn ikke grunn til på daværende tidspunkt å gi kommunen pålegge om utarbeidelse av en slik plan, jf. vårt brev av 4. juli 2005. Etter gjentatt forsøk på å nå Ballangen kommunen pr. telefon ble det sendt en purring per e-post til rådmannen 10. januar 2007. Vi kan fortsatt ikke se å ha fått svar på ferdigstillelse av planen.

Pålegg om utarbeidelse av beredskapsplan for helsetjenesten som er samordnet med plan for sosialtjenesten      

Som det fremgår av vårt brev av 14.juli 2004 plikter kommunen ”…å utarbeide en beredskapsplan for de helse- og sosialtjenester de skal sørge for et tilbud av eller er ansvarlige for”, jf. § 2-2 i lov om helsemessig og sosial beredskap av 23. juni 2000 nr. 56  og forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv etter lov om helsemessig og sosial beredskap av 23. juli 2001 nr. 881.

Kravet om å utarbeide beredskapsplan etter loven § 2-2 skulle vært oppfylt innen 1. juli 2003, jf. § 1 i forskrift om overgangsbestemmelser til lov av 23. juni 2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap av 22. juni 2001 nr. 700.

Det er ikke noe formkrav at kommunen må lage en særskilt beredskapsplan for helse- og sosialtjenesten. Beredskapsplanen kan integreres i kommunens øvrige beredskapsarbeid og planverk, som for eksempel en generell kriseledelsesplan for hele kommunen. Det er imidlertid krav om at kommunen har planlagt beredskapen for de helse- og sosialtjenester den er ansvarlig for, jf. § 2-2 i lov om helsemessig og sosial beredskap av 23. juni 2000 nr. 56.

Videre er det krav om at kommunen skal samordne sine beredskapsplaner på helse- og sosialområdet med øvrige kommunale beredskapsplaner, jf. kommunehelsetjenesteloven § 1-5 og sosialtjenesteloven § 3-6. Samordningskravet omfatter kommunens smittevernplan med beredskapstiltak, jf. smittevernloven § 7-2 bokstav a og § 7-1. Influensapandemi er en situasjon som krever planlegging av beredskapstiltak, jf. Nasjonal beredskapsplan for pandemisk influensa.

Beredskapsplanlegging er sammen med beredskapsøvelser vesentlige elementer for “..å verne befolkningens liv og helse og bidra til at nødvendig helsehjelp og sosiale tjenester kan tilbys befolkningen under krig og ved kriser og katastrofer i fredstid”, jf. formålsbestemmelsen i lov om helsemessig og sosial beredskap § 1-1. Beredskapsplaner er viktige for å redusere risikoen for at mange mennesker får store lidelser, varige helseskader eller dør.

Det følger av § 6-3 tredje ledd i lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982 at: “Hvis virksomhet innen helsetjenesten i kommunen drives på en måte som kan ha skadelige følger for pasienter eller andre, eller på annen måte er uheldig eller uforsvarlig, kan Statens helsetilsyn gi pålegg om å rette på forholdene”. 

Mangel på plan for kommunens helsemessige beredskap, som er samordnet med beredskapsplanen for kommunens sosialtjeneste, innebærer en økt risiko for skadelige følger for befolkning, pasienter og klienter fordi kommunen ikke har planlagt hvordan den skal håndtere nødvendig helsehjelp og sosialhjelp ved kriser og katastrofer i fredstid og under krig.

På denne bakgrunn pålegger Statens helsetilsyn Ballangen kommune innen 15. april 2007 å utarbeide en beredskapsplan for kommunens helsetjeneste som er samordnet med kommunens beredskapsplan for kommunens sosialtjeneste i henhold til lov om helsemessig og sosial beredskap av 23. juni 2000 nr. 56 med tilhørende forskrifter og kommunehelsetjenesteloven § 1-5, jf. kommunehelsetjenesteloven § 6-3 tredje ledd.

Vi ber om å få bekreftet innen 1. mai 2007 at kommunestyret i Ballangen kommune har fastsatt en beredskapsplan for kommunens helsetjeneste som er samordnet med kommunens beredskapsplan for kommunens sosialtjeneste i henhold til lov om helsemessig og sosial beredskap av 23. juni 2000 nr. 56 med tilhørende forskrifter og kommunehelsetjenesteloven § 1-5.

Det anmodes om at kopi av kommunens svar sendes Helsetilsynet i fylket.

Dette vedtak om pålegg om utarbeidelse av en beredskapsplan for kommunens helsetjeneste som er samordnet med kommunens beredskapsplan for kommunens sosialtjeneste kan påklages til Helse- og omsorgsdepartementet, jf. forvaltningsloven § 28. Klagen fremsettes for Statens helsetilsyn. De nærmere krav til klagens form og innhold følger av forvaltningsloven § 32. Klagefristen er 3 uker fra mottagelsen av dette brev, jf. forvatningsloven § 29. Kommunen har rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter etter forvaltningsloven § 18, jf. § 19.

Som nevnt i vårt brev av 4. juli 2005 kan kommunen kontakte Fylkesmann/Helsetilsynet i Nordland dersom kommunen har behov for råd om beredskapsplanen for helse- og sosialtjenestens omfang, utforming, forholdet til andre beredskapsplaner, kriseledelse mv.

Nærmere krav til plan for helsemessig og sosial beredskap

Nærmere krav til beredskapsplan/planverk for kommunens helse- og sosialtjeneste er gitt i forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv etter lov om helsemessig og sosial beredskap av 23. juli 2001 nr. 881.

Fastsettelse og oppdatering av beredskapsplan mv

Det er kommunestyret som skal sørge for fastsettelse og oppdatering av beredskapsplanen/planverket.

Det er ikke tilstrekkelig at kommunen lager en plan for helsemessig og sosial beredskap.  Det er viktig at beredskapsplanen/planverket har en kvalitet som på basis av den daglige drift og som sammen med øvelser innebærer en beredskap som er tjenelig for formålet og tilpasset de lokale forhold.

Det er nødvendig at kommunens beredskapsplan/planverk er aktuell ut fra risiko- og sårbarhetsanalyser basert på lokale forhold, og at beredskapsplanen/planverket holdes oppdatert ut fra endringer av organisasjon og lokale forhold, jf. forskriften § 2.

Det følger av forskriften § 2 siste ledd at det skal fremgå av planen hvor ofte planen og risiko- og sårbarhetsanalysen skal evalueres og oppdateres.

Risiko- og sårbarhetsanalyser

Det fremgår av forskriften § 3 at beredskapsplanen/planverket skal være basert på risiko- og sårbarhetsanalyser som skal ta utgangspunkt i egen virksomhets art og omfang. Risiko- og sårbarhetsanalysen bidrar til kunnskapsgrunnlaget for forebyggende tiltak og det er den som gir grunnlaget for utarbeidelse av tiltakene i beredskapsplanen for situasjoner hvor kriser og katastrofer inntreffer.

Det er nødvendig at risiko- og sårbarhetsanalysen omfatter selve helse- og sosialtjenesten, helse- og sosialtjenestens ansvarsområde og lokale forhold som innvirker på helse- og sosialtjenestens sårbarhet, jf forskriften § 3.

Det er ikke krav om at risiko- og sårbarhetsanalysen og forutsetningene for denne skal inngå i beredskapsplanen, men forutsetningene for analysen skal dokumenteres, jf forskriften § 3.

Prosedyrer for ressursdisponering og omlegging av drift ved reduksjon av kapasitet og ved ekstraordinære belastninger   

Det følger av forskriften § 4 at beredskapsplanen/planverket skal omfatte prosedyrer for ressursdisponering og omlegging av drift ved:

• Interne og eksterne hendelser som vesentlig reduserer virksomhetens evne til å yte helse- og sosialtjenester, jf forskriften § 4 første ledd bokstav a. (Eksempler på slike hendelser kan være brann og svikt i strømforsyning og vann og avløp).
• Eksterne hendelser som vil innebære ekstraordinær belastning på virksomheten, jf. forskriften § 4 første ledd bokstav b. (Et eksempel på en slik hendelse vil være en større ulykke).

Prosedyrer for ressursdisponering og omlegging av drift for å øke kapasiteten innebærer at kommunen må ha tilgjengelig og oppdatert oversikt/liste over ansatte og varslingsplan for kommunens ledelse, jf. også forskriften § 5 som krever operativ ledelse og informasjonsberedskap ved kriser eller katastrofer. Hvilke prosedyrer kommunen må ha for ressursomdisponering og omlegging av drift vil avhenge av de lokale forhold i kommunen og kommunens organisering av sin helse- og sosialtjeneste, og må ta utgangspunkt i den foretatte risiko- og sårbarhetsvurdering.

Etter Helsetilsynets vurdering må kommunes beredskapsplan/planverk som et minimum omfatte prosedyrer for interne hendelser som brann eller andre hendelser som gjør det nødvendig å evakuere beboere i sykehjem eller andre beboere som har behov for heldøgns pleie- og omsorgstilbud, samt i eventuelle legevaktslokaler og sosialkontor. Tilsvarende anser Helsetilsynet at det i forhold til eksterne hendelser vil være nødvendig med prosedyrer ved lengre bortfall av strøm og/eller oppvarming, vannforsyning, avløp og IKT ved slike virksomheter/enheter. I tilknytning til denne type hendelser som rammer virksomhetens evne til å yte helse- og sosialtjenester, vil det i tilegg være nødvendig å ha prosedyrer for hvordan hjemmeboende personer som er avhengig av kommunale helse- og sosialtjenester skal få hjelp, jf. forskriften § 4 bokstav a.

Videre må kommunens beredskapsplan/planverk omfatte denne type prosedyrer for eksterne hendelser og ulykker som krever at virksomheten må omstille for å håndtere et større antall personer med hjelpebehov utover hva den ordinære akuttmedisinske beredskap (legevakt, AMK mv) kan håndtere, jf. forskriften § 4 første ledd bokstav b. Det mest sentrale er at kommunen har planlagt hvordan større ulykker skal håndteres.

Videre må man ha vurdert hvordan hjemmeboende personer som er helt avhengig av kommunale helse- og sosial tjenester skal få hjelp i en krise/katastrofesituasjon som for eksempel strømbrudd og infrastruktur, jf. forskriften § 4 første ledd bokstav b.

Avhengig av samordningsbehov, lokale forhold og aktualitet må kommunen ha planlagt hvordan den skal håndtere et større antall pasienter fra spesialisthelsetjenesten i situasjoner hvor større ulykker gjør det nødvendig å utskrive inneliggende sykehuspasienter, og hva man kan bistå med av personell og utstyr ved kriser og katastrofer jf. forskriften §§ 3, 4 første ledd bokstav b og § 5 første ledd.
 
Tilsvarende må kommunen avhengig av samordningsbehov, lokale forhold og aktualitet ha planlagt mottak av et større antall sykehjemspasienter fra nabokommunen(e) og hva man kan bistå med av personell og utstyr ved kriser og katastrofer jf. forskriften §§ 3, 4 første ledd bokstav b og § 5 første ledd.

Operativ ledelse, varsling og samvirke med andre myndigheter

Det er nødvendig at man har sikret at beslutninger i en krisesituasjon kan treffes så raskt som mulig. Operativ ledelse krever at virksomhetens ledelse må varsles og kan tre sammen. Kommunens varslingslister må ikke nødvendigvis fremgå av en beredskapsplan for helsemessig og sosial beredskap, men kan eventuelt integreres i kommunens øvrige beredskapsarbeid og planverk.

Det er imidlertid et krav om at kommunen ved krise eller katastrofe skal kunne treffe beslutninger om egen organisering og ressursdisponering, samt samvirke med overordnede ledd, myndigheter og samarbeidspartnere og kunne be om bistand eller yte bistand, jf. forskriften § 5 første ledd. Hvordan kommunen ved ansvarlig representant skal samhandle med politi, fylkesmann, lokal redningssentral, hovedredningssentral og andre aktuelle samarbeidspartnere bør fremgå av beredskapsplanen/planverket.

Informasjonstiltak 
Beredskapsplanen/planverket for helsemessig og sosial beredskap skal omfatte informasjonstiltak, jf. forskriften § 5 annet ledd. Kommunen må således ha vurdert hvem og hvordan informasjon ved større ulykker og kriser skal formidles til skadde, overlevende, pårørende og offentligheten, herunder informasjon til de rammede og pårørende i forhold til behovet for oppfølgning og psykososial bistand.

Med hilsen

Kopi til:
Helse- og omsorgsdepartementet
Sosial- og helsedirektoratet
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Kommunenes sentralforbund
Helsetilsynet i Nordland
Fylkesmannen i Nordland

Saksbehandler: Ruth Andresen, tlf. 21 52 99 76

Saksbehandler: Kristina Totlandsdal, tlf. 21 52 99 21