Vedtak om tvangsmulkt som følge av manglende oppfyllelse av pålegg om å sørge for forsvarlig helsetjeneste - Helse Vest RHF

Statens helsetilsyn viser til vårt brev 11. juni 2007 med forhåndsvarsel om vedtak om tvangsmulkt for Helse Vest regionale helseforetak (RHF) og til rapporter fra Helse Vest RHF datert 13. juni, 11. juli, 13. august og 6. september 2007, Helse Vest RHFs uttalelse 12. september 2007 til varselet, samt brev fra Helse Vest RHF mottatt her 24. september 2007.

Saken gjelder manglende oppfyllelse av vårt pålegg 9. mars 2005 og 11. juni 2007 til Helse Vest RHF om umiddelbart å treffe tiltak for å sørge for at driften blir forsvarlig ved psykiatriske akuttposter/korttidsavdelinger i Helse Bergen helseforetak (HF). Pålegg er gitt på bakgrunn av vedvarende overbelegg og korridorpasienter ved psykiatriske akuttposter/korttidsavdelinger i Helse Bergen HF.

Kort oppsummert viser de ovennevnte rapportene fra Helse Vest RHF at det fortsatt er vedvarende overbelegg og korridorpasienter i psykiatriske akuttposter/korttidsavdelinger i Helse Bergen HF. Helse Vest RHF angir tiltak som skal settes i verk, men det fremkommer ingen dokumentasjon på at forholdene i psykiatriske akuttposter/korttidsavdelinger i Helse Bergen HF vil være på et forsvarlig nivå innen 1. oktober 2007. Det foreligger heller ikke dokumentasjon på at Helse Vest RHF planlegger, gjennomfører, evaluerer og korrigerer sin virksomhet i tråd med de krav som stilles til Helse Vest RHFs ”sørge for” ansvar etter spesialisthelsetjenesteloven. Statens helsetilsyn finner ikke at Helse Vest RHF har oppfylt vårt pålegg om å sørge for forsvarlig helsetjeneste.

1. Sakens bakgrunn

1.1. Situasjonen ved Sandviken sykehus HF 1999-2005

Problemene ved Sandviken sykehus ble første gang kjent for Statens helsetilsyn ved Fylkeslegen i Hordalands tilsyn i 1999. Tilsynet viste at korttidsavdelingen ved sykehuset hadde hatt et betydelig overbelegg over flere år og at tvangsinnlagte pasienter ble lagt på korridor. Det ble også lagt til grunn at utilstrekkelig bemanning førte til at pasientene ikke fikk tilstrekkelig observasjon, behandling og omsorg.

Hordaland fylkeskommune ble ved Statens helsetilsyns brev 5. mars 2001 varslet om at det ble vurdert å gi pålegg om å rette på forholdene. Fylkeskommunen satte i gang tiltak som til en viss grad gjorde at forholdene bedret seg ved sykehuset. Statens helsetilsyn fant det derfor riktig å avvente avgjørelsen om bruk av pålegg. Ny frist for å dokumentere forsvarlig drift ble satt til 1. mars 2002.

Som kjent ble den sentrale helseforvaltning omorganisert den 1. januar 2002. Fra dette tidspunkt overtok Helse Bergen HF ansvaret for helsetjenesten ved Sandviken sykehus.

Helse Bergen HFs redegjørelse av 1. mars 2002 angående forholdene ved korttidsavdelingen ved Sandviken sykehus viste at situasjonen for pasientene ved avdelingen hadde forverret seg. Beleggsprosenten var igjen gått opp.

Statens helsetilsyn gav på denne bakgrunn pålegg til Helse Bergen HF om å rette på forholdene ved korttidsavdelingen, jf. vårt brev 7. mai 2002. Pålegget ble gitt med hjemmel i spesialisthelsetjenesteloven § 7-1.

Statens helsetilsyns begrunnelse for pålegget var bl.a. at driften ved sykehuset foregikk på en måte som kunne ha skadelige følger for pasientene, og at dette måtte anses for å være uforsvarlig. Det ble særlig lagt vekt på at overbelegget igjen var svært høyt, at tvangsinnlagte pasienter lå i korridorene og at overbelegget ikke var av forbigående karakter, men hadde vært høyt i flere år.

Helsetilsynet i Hordaland fulgte etter dette utviklingen ved sykehuset og mottok rapporter fra Helse Bergen HF med oppdateringer om beleggsituasjon og effekten av iverksatte tiltak ved sykehuset. I Helsetilsynet i Hordalands brev 26. juli 2004 til Statens helsetilsyn fremgikk det bl.a. at Helse Bergen HF hadde iverksatt flere forbedringer og tiltak av organisatorisk, bygningsmessig og annen art. Tiltakene hadde imidlertid ikke ført til ønsket resultat. Når overbelegget fortsatt var uforsvarlig stort til tross for flere tiltak og forbedringer fra Helse Bergen HFs side, kunne ikke Statens helsetilsyn se bort i fra at overbelegget også kunne skyldes forhold utenfor Helse Bergen HFs kontroll. Vi merket oss bl.a. at pasienttilfanget var doblet siden 1995, at pasientflyten mellom sykehusavdelingene og DPSene og fra DPSene og ut i kommunene syntes utilfredsstillende. Videre kunne vi ikke se bort i fra at det faktum at Helse Bergen HF ikke har myndighet til å planlegge bruk av ressurser hos private institusjoner/spesialister, som Helse Vest RHF har avtale med, kunne ha en viss betydning.

Dette, sett i sammenheng med at overbelegget ved Sandviken sykehus HF hadde vart i mange år, var grunnlaget for at Statens helsetilsyn fant det riktig å bringe saken inn for RHFet ved vårt varsel om pålegg 29. september 2004 til Helse Vest RHF. Som kjent er det Helse Vest RHF som har ansvar for å sørge for at befolkningen i regionen blir tilbudt spesialisthelsetjeneste og sørge for at disse er forsvarlig, jf. spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 a jf. § 2-2.

I varselet ba vi bl.a. om Helse Vest RHFs redegjørelse for hvilke tiltak RHFet ville sette i gang for å rette på forholdene ved Sandviken sykehus. Dette ble også drøftet i møte 25. november 2004 mellom Statens helsetilsyn og Helse Vest RHF.

Statens helsetilsyn fant imidlertid ikke Helse Vest RHFs redegjørelse 1. desember 2004 tilfredsstillende med hensyn til hva RHFet ville foreta seg for å sørge for at helsetjenestene som tilbys ved de psykiatriske akuttpostene skulle bli forsvarlige. Vi fant det ikke tilstrekkelig at Helse Vest RHF kun baserte sitt svar på Helse Bergen HFs handlingsplan. Vi etterlyste blant annet en redegjørelse fra Helse Vest RHF for hvordan Helse Vest RHF vurderte de foreslåtte tiltak i en regional sammenheng. Helse Vest RHF hadde for eksempel ikke gitt en beskrivelse av hvordan Helse Vest RHF så overbelegget i sammenheng med belegg ved andre sykehus i regionen og eventuelt samarbeid om dette. Det fremgikk heller ikke om eller hvordan Helse Vest RHF så på bruk av praktiserende psykiatere og psykologer i en samlet ressursutnyttelse. Endelig fant vi at Helse Vest RHFs mål om at det ikke skulle være overbelegg ved akuttavdelingene først fra 2006 ikke var akseptabelt.

1.2. Pålegg til Helse Vest RHF og RHFets oppfølgning av pålegget

På denne bakgrunn ble pålegg gitt til Helse Vest RHF ved vårt brev 9. mars 2005.

I tillegg til pålegget om umiddelbart å treffe tiltak for å sørge for at driften ved de psykiatriske akuttpostene/korttidsavdelingene ved Helse Bergen HF ble forsvarlig ble Helse Vest RHF bedt om å utarbeide en rapport til Statens helsetilsyn med redegjørelse for både strakstiltak og mer langsiktige tiltak som kunne bedre situasjonen. Videre ble Helse Vest RHF anmodet om å oversende månedlige rapporter om beleggsituasjonen og kvartalsvise rapporter om fremdrift i de planlagte tiltak til Helsetilsynet i Hordaland med Statens helsetilsyn som kopiinstans.

Nedenfor følger en oversikt over korrespondanse/møter med Helse Vest RHF fra september 2005 til mai 2007. Mottatt rapportering på antall korridorpasienter i gjennomsnitt per døgn ved de psykiatriske akuttpostene/korttidsavdelingene ved Helse Bergen HF er satt i parentes.

Våren 2005

Vi mottok rapport datert 30. mars 2005 fra Helse Vest RHF med beskrivelse av ulike planlagte tiltak som skulle bedre situasjonen på kort og lang sikt. Helsetilsynet i Hordaland mottok også månedlige rapporter fra Helse Vest RHF med opplysninger om beleggssituasjonen.

September 2005

Den 9. september 2005 innkalte Statens helsetilsyn styret i Helse Vest RHF til et møte hvor vi bl.a. ba styret utdype og konkretisere de iverksatte og planlagte tiltakene, samt redegjøre for effekten av de iverksatte tiltakene. Møtet ble avholdt 30. september 2005. Statens helsetilsyn var ikke tilfreds med Helse Vest RHFs oppfølgning av saken.  Det ble særlig reist spørsmål ved om hvorfor det tok så lang tid før Helse Vest RHF iverksatte tiltak som kunne bedre situasjonen. Statens helsetilsyn understreket Helse Vest RHFs ”sørge for” ansvar og kravet til forsvarlighet.  Styret orienterte om hvilke tiltak som var gjennomført etter pålegget ble gitt. Styret erkjente også at Helse Vest RHF ikke hadde fulgt opp saken på en god nok måte med hensyn til riktig fokus i saken, og at det ikke var handlet relevant og raskt nok. Det ble understreket at styret nå hadde økt fokus i saken og at det skulle ryddes opp.

Rapporter for september-desember 2005 (4,4 / 4,2 / 4 )

I de månedlige rapportene fra Helse Vest RHF for belegget i september, oktober, november og desember 2005 fremgår det at antall korridorpasienter i gjennomsnitt per døgn ved akuttpostene/korttidsavdelingene i Helse Bergen HF varierte mellom 4,4 og 4. I rapporten for oktober fremgår ikke tall for korridorpasienter. I rapportene redegjøres det blant annet for at avtale er inngått med kommunene og at dialogen med Bergen kommune er meget god. Videre fremgår det at ambulant team er under oppbygging og at søknad om godkjenning av distriktspsykiatriske sentra er sendt. I rapport datert 12. januar 2006 som gjelder belegget i desember 2005 uttales det at det er behov for ytterligere tiltak og at den ambulante akuttenheten fortsatt er under oppbygging. Det fremgår også at 25 pasienter fra spesialisthelsetjenesten vil kunne overføres kommunen våren 2006.

Rapport for januar 2006 (6,7)

Rapport fra Helse Vest RHF datert 24. februar 2006 som gjelder belegg i januar 2006 viste en økning av korridorpasienter til 6,7 i gjennomsnitt per døgn ved de psykiatriske akuttpostene/korttidsavdelingene i Helse Bergen HF. I rapporten angis det bl.a. at den ambulante akuttenheten er under oppbygging og at de private institusjonene er trukket inn i samarbeidet. Videre at det gjenstår effekt av overflytting av pasienter til kommunene. Det vises til at det planlegges utskrivning av 25 pasienter som er innlagt i Helse Bergen HF til Bergen kommune i 2006. Det angis også at nye tiltak vurderes.

Av rapporten for januar 2006 fra Helse Bergen HF fremgår det at økning av korridorpasienter er knyttet til bruk av plasser innen akuttpsykiatri for iverksetting av lov om sosiale tjenester § 6-2.

Rapport for mars 2006 (4)

Helse Vest RHFs redegjørelse av 17. april 2006 for mars måned er likelydende med forrige rapport.

Helse Bergen HF viser til innholdet i et brev av 4. april 2006 som Helse Bergen HF har sendt til Helse Vest HF. Vi har ikke mottatt kopi av dette brevet.

Vi har imidlertid avisutklipp fra Bergens Tidende som gjengir brevet. Der går det bl.a. frem at Helse Bergen HF hevder at tvangsinnleggelsene etter sosialtjenesteloven § 6-2 har ført til flere korridorpasienter og at det er mangel på behandlingsplasser i rusomsorgen.

Møte mellom Helse Vest RHF og Statens helsetilsyn 15. mai 2006

Statens helsetilsyn innkalte ved brev 21. april 2006 styret i Helse Vest RHF til møte fordi rapportene viste at det fortsatt var overbelegg på de psykiatriske akuttpostene/korttidsavdelingene ved Helse Bergen HF og at alvorlige syke pasienter måtte ligge på korridor.

I møtet uttalte Helse Vest RHF blant annet at det nå var en gradvis reduksjon av korridorpasienter tross en liten oppgang i begynnelsen av 2006. Videre at hovedutfordringen var utskrivningsklare pasienter til kommunen, men at det pågikk et godt samarbeid mellom Helse Bergen HF og Bergen kommune. Helse Vest RHF uttalte videre at de iverksatte tiltakene nå hadde effekt og at det ikke ville være korridorpasienter ved de psykiatriske akuttpostene/korttidsavdelingene ved Helse Bergen HF lenger fra 1. oktober 2006.

På bakgrunn av opplysningene i møtet fant Statens helsetilsyn å legge saken i bero til vi fikk Helse Vest RHFs rapport for oktober 2006.

Rapporter for juni-september 2006 (3,2 / 1,8 / 1,8 / 3,4)

I rapport datert 5. september 2006 som gjelder juni og juli 2006 angir Helse Vest RHF at det har vært redusert aktivitet ved den allmennpsykiatriske posten på Knappentunet på grunn av ombyggingsarbeid.

I rapport for august 2006 (1,8) datert 29. september 2006 beskriver Helse Vest RHF de ulike tiltak som er gjennomført og det gis en beskrivelse av antall plasser som vil opprettes i kommunen i 2006 og 2007.

I rapport for september 2006 (3,4) datert 16. oktober 2006 angir Helse Vest RHF at økningen i korridorpasienter ved akuttpostene/korttidsavdelingene ved Sandviken sykehus i hovedsak skyldes at to plasser har vært stengt på grunn av ombyggingsarbeid og at det har vært en økning i antall innleggelser i september måned.

Helse Bergen HF angir samme årsak til økningen i korridorpasienter.

Rapport for oktober 2006 (6,6)

Helse Vest RHF viser i rapporten for oktober, som er datert 20. november 2006, til forrige rapport og angir at ombyggingsarbeidene var ferdige 14. november 2006. Det vises også til at det samarbeides med kommunene om overføring av pasienter i Helse Bergen HF og at det i 2006 er overført 18 pasienter til nye tiltak i Bergen kommune. Videre at 9 pasienter er tatt inn i tidligere etablerte tiltak. Med unntak av 4 er alle overført.

Helse Bergen HF uttaler bl.a. at de fire pasientene fortsatt er “innskriven hjå oss grunna medisinske tilhøve “. Det uttales også bl.a. følgende:
“Det faktum at vi kvar haust finn fleire innleggingar knytt til denne type lidingar, er ikkje ei fullgod forklaring på denne situasjonen. Det er framleis noko å gjera på det overordna nivå knytt til den samla bruk av dei ressursar vi har til rådvelde. Vi har i dag god oversikt over dei pasientar som kan tene på å få et tilbod utanfor institusjon. Arbeidet med å realisere denne type tiltak er i rute.”

Rapport for november 2006 (7,3)

Helse Vest RHF viser i rapport datert 17. desember 2006, som ble mottatt i Statens helsetilsyn 28. desember 2006, til at ombyggingsarbeider ble ferdig 15. november 2006 og at det er mange utskrivningsklare pasienter til kommunen. Videre at dette arbeidet har høy prioritet. Det angis også at utviklingen for desember er bedre.

Helse Bergen HF angir hovedårsaken til korridorpasientene til å være “knytt opp mot dei strukturelle tilhøva vi tidlegare har meldt.” Det uttales også følgende: “Vi er og av den oppfatning at dei endringar som Solli iverksette frå 01.11.06 har hatt innverknad på vår driftssituasjon i november. Vi er derfor glade for at Helse Vest RHF i mail av 16.11.06 skriv……Vi er uroa over dei effektar ei endring av Solli sykehus sin funksjon kan ha på vår driftssituasjon...”

Rapport for desember 2006 og januar 2007 (3,4 / 1,5)

Helse Vest RHF oversendte rapporter for desember 2006 og januar 2007 først den 9. februar 2007 etter at vi etterlyste rapportene i telefonsamtale mellom seniorrådgiver Tjaarke Hopen i Statens helsetilsyn og plansjef Hans K. Stensby i Helse Vest RHF.

I Helse Vest RHFs rapport datert 8. februar 2007 for desember 2006 og januar 2007 uttales det bl.a. at utviklingen i bruk av korridorsenger er på vei ned og at det nå ”har vært en jevn nedgang mot målet om kun unntaksvis bruk av korridorsenger”. Det vises også til at fokus er Helse Bergen HFs samarbeid og samhandling med kommunene og styrking av de distriktspsykiatriske sentrene. Det uttales også at den allmennpsykiatriske kapasiteten må styrkes.

Februar 2007 (3,35)

Statens helsetilsyn har ikke mottatt rapport for februar 2007 fra Helse Vest RHF. Statens helsetilsyn mottok imidlertid i uke 12 i år fra Helsetilsynet i Hordaland en oversikt over belegg og korridorpasienter ved de psykiatriske akuttpostene/korttidsavdelingene i Helse Bergen HF for februar 2007. Denne viser at det fortsatt var korridorpasienter i februar. Gjennomsnitt for korridorpasienter pr. døgn var 3,35.

Rapport for mars 2007 (2,6)

Den 8. mai 2007 mottok vi Helse Vest RHFs rapport for mars 2007. I rapporten fremgår det bl.a. at det er planlagt opprettet nye botiltak i Bergen kommune og at disse er planlagt ferdigstilt i 2008/2009. I tillegg at det er laget et forslag til samarbeidsavtale med Bergen kommune for to midlertidige tiltak hvor planen er at det skal kunne skrives ut 19 utskrivningsklare pasienter i løpet av september 2007.

Rapport for april 2007 (1,2)

Den 6. juni 2007 mottok vi Helse Vest RHFs rapport for april 2007. Hva gjelder tiltak angis det samme som i rapporten for mars 2007.

Mai 2007 (1,7)

Statens helsetilsyn fikk ved epost 8. juni 2007 fra Helsetilsynet i Hordaland oversendt en oversikt for beleggssituasjonen i mai.  Antall korridorpasienter ved psykiatriske akuttposter og korttidsavdelinger i Helse Bergen HF var i mai 1,7 i gjennomsnitt per døgn.

1.3. Varsel om vedtak om tvangsmulkt til Helse Vest RHF og RHFets rapporter og uttalelse til varsel om tvangsmulkt

I brev 11. juni 2007 varslet Statens helsetilsyn Helse Vest RHF om vedtak om tvangsmulkt. Frist for uttalelse til varselet ble satt til 14. september 2007. Det ble varslet om følgende vedtak:

I medhold av spesialisthelsetjenesteloven § 7-2, jf § 7-1 pålegges Helse Vest RHF å betale en tvangsmulkt på kroner 600 000 pr. måned inntil oppfyllelse av pålegg om å sørge for at pasientene ved psykiatriske akuttposter/korttidsavdelinger ved Helse Bergen HF gis forsvarlig helsetjeneste i medhold av ovennevnte pålegg. Mulkten er fastsatt skjønnsmessig med utgangspunkt i besparelsen Helse Vest RHF kan antas å ha ved ikke å etterkomme pålegget. Mulkten begynner å løpe fra 1. oktober  2007 dersom ikke ovennevnte pålegg etterkommes.

Igjen presiserte vi at korridorpasienter i psykiatriske akuttposter/korttidsavdelinger er i strid med krav til forsvarlighet. Videre at Helse Vest RHF har plikt til å sørge for at helsetjenestene som ytes og tilbys ved de psykiatriske akuttpostene/korttidsavdelingene i Helse Bergen HF er forsvarlig. Vi understreket at ”sørge for” ansvaret innebærer at Helse Vest RHF må planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere sin virksomhet i tråd med de krav som stilles til RHFet.

I varselet beskrev vi også nærmere hva som konkret skal til for at pålegget anses oppfylt. Helse Vest RHF må:

• godtgjøre at det ikke er korridorpasienter i psykiatriske akuttposter/korttidsavdelinger i Helse Bergen HF.
• dokumentere at RHFet ivaretar sitt ”sørge for” ansvar ved å godtgjøre overfor Statens helsetilsyn hvordan RHFet innhenter informasjon for evaluering av planene og tiltakenes effekt, hvordan planene og tiltakenes effekt evalueres, hvordan fare for svikt og eventuell svikt håndteres og hvordan korrigerende tiltak iverksettes.
• dokumentere at helseforetaket i praksis mottar umiddelbar informasjon om hver eneste innleggelse av pasient i psykiatriske akuttposter/korttidsavdelinger i Helse Bergen HF som innebærer korridorpasienter og dokumentasjon på hvordan denne informasjonen håndteres.

Når det gjelder krav til Helse Vest RHFs rapportering påla vi Helse Vest RHF at rapportene skulle sendes til Statens helsetilsyn innen den 10. i hver påfølgende måned. Rapportene skulle angi belegg og korridorpasienter fra dag til dag på de ulike psykiatriske akuttpostene/korttidsavdelingene. Videre skulle rapportene inneholde en beskrivelse av hvilke tiltak Helse Vest RHF treffer for å sørge for at driften blir forsvarlig. Videre skulle det beskrives hvordan tiltakene vil bli gjennomført, evaluert og en plan for eventuelle korrigerende tiltak.

Nedenfor følger en oversikt over rapporter fra Helse Vest RHF fra mai 2007 frem til september 2007, samt uttalelse fra Helse Vest RHF til varselet om tvangsmulkt .

Rapport for mai 2007 (1,7)

I brev 13. juni 2007 fra Helse Vest RHF mottok vi rapport for mai. Rapporten viser at det var i gjennomsnitt 1,7 korridorpasienter per døgn i mai i psykiatriske akuttposter/korttidsavdelinger i Helse Bergen HF. Rapporten mangler oversikt over belegg og korridorpasienter fra dag til dag på de ulike psykiatriske korttidsavdelingene/akuttpostene. I rapporten vises det til at det er undertegnet en samarbeidsavtale mellom Helse Bergen HF og Bergen kommune om to midlertidige tiltak om utskrivning av 19 pasienter i løpet av september til kommunen. Videre fremgår det at saken følges opp fra Helse Vest RHFs side i tett dialog med Helse Bergen HF. Det fremgår imidlertid ingen beskrivelse av tiltak fra Helse Vest RHF.

Rapport for juni 2007 (2,4)

I telefonsamtale 11. juli 2007 mellom Helse Vest RHF ved Hans K. Stenby og seniorrådgiver Tjaarke Hopen i Statens helsetilsyn ba Helse Vest RHF om utsettelse for rapportering på grunn av ferietid. Utsettelse ble ikke gitt. Statens helsetilsyn mottok samme dag per faks rapport for juni 2007 hvor det fremgår at det var i gjennomsnitt 2,4 korridorpasienter per døgn i psykiatriske akuttposter/korttidsavdelinger i Helse Bergen HF. Rapporten mangler oversikt over belegg og korridorpasienter fra dag til dag på de ulike psykiatriske akuttpostene/korttidsavdelingene. Det fremgår heller ikke beskrivelse av tiltak fra Helse Vest RHF.

Rapport for juli 2007 (2,3)

I brev 13. august 2007 fra Helse Vest RHF mottok vi rapport for juli. Rapporten viser at det var i gjennomsnitt 2,3 korridorpasienter per døgn i juli. Også denne rapporten mangler oversikt over belegg og korridorpasienter fra dag til dag på de ulike psykiatriske korttidsavdelingene/akuttpostene. Det fremgår heller ingen beskrivelse av tiltak fra Helse Vest RHF.

Rapport for august 2007 (2,3)

I brev 6. september 2007 fra Helse Vest RHF mottok vi rapport for august. Rapporten viser at det var i gjennomsnitt 2,3 korridorpasienter per døgn i august. Også denne rapporten mangler oversikt over belegg og korridorpasienter fra dag til dag på de ulike psykiatriske akuttpostene/korttidsavdelingene. Det fremgår heller ingen beskrivelse av tiltak fra Helse Vest RHF.

Helse Vest RHFs uttalelse til varsel om tvangsmulkt

I brev 12. september 2007 fra Helse Vest RHF uttales det blant annet at antall korridorpasienter er kraftig redusert. Det angis bl.a. at det er ”mellom 1 og 3 korridorpasientar i snitt kvar månad i dei 100 sengeplassane som er omfatta.” (Statens helsetilsyn legger til grunn at Helse Vest RHF her har ment antall korridorpasienter i gjennomsnitt per døgn slik det fremgår av rapportene.) Videre gis det en beskrivelse av nye planlagte tiltak i Helse Bergen HF. Dette er blant annet avtale om overføring av pasienter til kommunale tiltak i september /oktober, omstrukturering av kapasiteten i sykehuset, fleksibel utnytting av plassene ved Aksviksnes vaksenpsykiatriske senter, bedring av inntaksarbeidet til akuttmottaket, bedre rutiner ved overflytting og samarbeid med de private institusjonene i Bergensområdet. 

Når det gjelder beskrivelse av Helse Vest RHFs oppfølgning av saken uttales det bl.a. at styreleder etter styremøte 5. september 2007 i brev til Helse Bergen HF ”har gjort det klart at korridorsengar ikkje kan aksepterast og at Helse Bergen HF må sette i verk naudsynte tiltak.”

Videre uttales det at Helse Vest RHF ”fortløpande vil sikra seg informasjon om iverksetting av dei nye tiltak i Helse Bergen, vurdera situasjonen og gripa inn med korrigerande tiltak overfor føretaket dersom problemet no ikkje blir løyst. Helse Vest RHF vil sikra seg naudsynt informasjon og vere i laupande kontakt med føretaket om utviklinga.”

I brev 22. september 2007, mottatt 24. september 2007 per epost i Statens helsetilsyn, utdyper styreleder i Helse Vest RHF, Oddvar Nilsen, Helse Vest RHFs uttalelse til varsel om tvangsmulkt.

Det uttales blant annet følgende:

Eg vil difor understreke at det ikkje skal vere korridorpasientar ved Sandviken sjukehus frå og med torsdag 27. september.

Det beskrives også reservekapasitet som er etablert for å takle situasjonen i oktober. Det vises blant annet til at det er laget en buffer fordelt på tre lokalisasjoner i Helse Bergen HF som skal brukes ved behov. Videre uttales det at ledig kapasitet i Helse Førde HF og Helse Fonna HF vil tas i bruk. Endelig er det bedt om at tidligere samarbeid med to private sykehus blir styrket og at de to sykehusene avlaster Sandviken sykehus.

2. Statens helsetilsyns vurdering

2.1. Grunnlag for tvangsmulkt

Etter spesialisthelsetjenesteloven § 7-2 kan Statens helsetilsyn i pålegg fastsette tvangsmulkt for manglende oppfyllelse av pålegg gitt i medhold av spesialisthelsetjenesteloven. Spesialisthelsetjenesteloven § 7-2 lyder:

I pålegg etter loven her kan Statens helsetilsyn fastsette en løpende tvangsmulkt for hver dag/uke/måned som går etter utløpet av den frist som er satt for oppfylling av pålegget, inntil pålegget er oppfylt. Tvangsmulkt kan også fastsettes som engangsmulkt. Statens helsetilsyn kan frafalle påløpt tvangsmulkt.

Pålegget til Helse Vest RHF er gitt i medhold av spesialisthelsetjenesteloven § 7-1, jf. § 2-1a og § 2-2.

Spesialisthelsetjenesteloven § 2-1a første ledd nr. 1 lyder:
De regionale helseforetakene skal sørge for at personer med fast bopel eller oppholdssted innen helseregionen tilbys spesialisthelsetjeneste i og utenfor institusjon, herunder

1. sykehustjenester

Spesialisthelsetjenesteloven § 2-2 lyder:
Helsetjenester som tilbys eller ytes i henhold til denne loven skal være forsvarlige.

Fortsatt brudd på krav til forsvarlig helsetjeneste

Etter Statens helsetilsyns vurdering bryter Helse Vest RHF fortsatt loven og oppfyller ikke pålegget om å tilby og å yte forsvarlig helsetjeneste. Forholdene for pasienter på psykiatriske akuttmottak/korttidsavdelinger i Helse Bergen HF er fortsatt uforsvarlig og kan ha skadelige følger for pasienter. Det vises til at det fortsatt er vedvarende overbelegg og korridorpasienter på psykiatriske akuttmottak/korttidsavdelinger i Helse Bergen HF.

Innenfor psykiatrien og spesielt overfor tvangsinnlagte pasienter er det særlig viktig at pasientene får nødvendig ro og skjerming for at behandlingen skal være forsvarlig. Dette er pasienter med alvorlige psykiske lidelser. For mange av pasientene vil sykdommen kunne relateres til vanskeligheter med å forholde seg til andre mennesker. Det å måtte dele rom med andre eller å ligge i en korridor vil særlig i slike tilfelle kunne forverre pasientenes tilstand. Det vises for øvrig til § 4 andre ledd i forskrift om godkjenning av institusjoner som skal ha ansvar for tvungent psykisk helsevern, som pålegger institusjoner så langt det er mulig å tilby enerom til pasienter under tvungent psykisk helsevern.

Videre må det bemerkes at pasienter under tvungent psykisk helsevern ikke har mulighet til å motsette seg oppholdet. Forholdene ved institusjonen må derfor være av en slik standard at pasientene ikke påtvinges et opphold som karakteriseres som uegnet eller uverdig.

Statens helsetilsyn finner også at vedvarende overbelegg og korridorpasienter rent generelt også:

• svekker muligheten for å gi god behandling og pleie
• innebærer en fare for at feilbehandling og uhell øker
• krenker pasientenes integritet og alminnelige verdighet
• innebærer at personalets tid til den enkelte pasient reduseres

Helse Vest RHFs manglende utførelse av sitt ”sørge for” ansvar

I tillegg til at det fortsatt er korridorpasienter i psykiatriske akuttmottak/korttidsavdelinger i Helse Bergen HF, dokumenterer Helse Vest RHFs rapporter for månedene mai til august 2007, samt uttalelser av 12. og 22. september 2007 at Helse Vest RHF ikke har planlagt, gjennomført, evaluert og korrigert sin virksomhet i angjeldende sak.

Helse Vest RHFs rapporter inneholder ikke dokumentasjon på om og eventuelt hvordan RHFet innhenter informasjon for evaluering av planene og tiltakenes effekt, hvordan planene og tiltakenes effekt evalueres, hvordan fare for svikt og eventuell svikt håndteres og om og eventuelt hvordan korrigerende tiltak iverksettes. Det foreligger heller ingen dokumentasjon på at RHFet mottar umiddelbar informasjon om hver eneste innleggelse av pasient i psykiatriske akuttposter/korttidsavdelinger i Helse Bergen HF som innebærer korridorpasienter og dokumentasjon på hvordan slik informasjon eventuelt håndteres. Rapportene inneholder heller ikke hva belegg og antall korridorpasienter fra dag til dag har vært på de ulike psykiatriske akuttposter/korttidsavdelinger i Helse Bergen HF.

Når det gjelder Helse Vest RHFs uttalelse 12. september 2007 til varsel om tvangsmulkt finner vi at denne heller ikke godtgjør at det ikke er korridorpasienter i psykiatriske akuttposter/korttidsavdelinger i Helse Bergen HF. Det godgjøres heller ikke for om og hvordan RHFet innhenter informasjon for evaluering av planene og tiltakenes effekt, hvordan planene og tiltakenes effekt evalueres, hvordan fare for svikt og eventuell svikt håndteres og hvordan korrigerende tiltak iverksettes. Det foreligger heller ingen dokumentasjon på at RHFet mottar umiddelbar informasjon om hver eneste innleggelse av pasient i psykiatriske akuttposter/korttidsavdelinger i Helse Bergen HF som innebærer korridorpasienter og dokumentasjon på hvordan slik informasjon eventuelt håndteres.

Når det gjelder brev 22. september 2007 fra styreleder Oddvar Nilsen, mottatt her 24. september 2007 per epost, ser vi positivt på at Helse Vest RHF mener at det ikke vil være korridorpasienter ved Sandviken sykehus fra og med torsdag 27. september 2007 og at det beskrives utvidede tiltak. Vi finner imidlertid ikke at dette dokumenterer at Helse Vest RHF nå ivaretar sitt ”sørge for ansvar” eller at forholdene ved psykiatriske akuttmottak/korttidsavdelinger i Helse Bergen HF er forsvarlige.  Det vises til at brevet ikke godtgjør at det ikke lenger er korridorpasienter i psykiatriske akuttposter/korttidsavdelinger i Helse Bergen HF. Det godgjøres heller ikke for om og hvordan RHFet innhenter informasjon for evaluering av planene og tiltakenes effekt, hvordan planene og tiltakenes effekt evalueres, hvordan fare for svikt og eventuell svikt håndteres og hvordan korrigerende tiltak iverksettes. Det foreligger heller ingen dokumentasjon på at RHFet mottar umiddelbar informasjon om hver eneste innleggelse av pasient i psykiatriske akuttposter/korttidsavdelinger i Helse Bergen HF som innebærer korridorpasienter og dokumentasjon på hvordan slik informasjon eventuelt håndteres.

Vi finner også grunn til å påpeke at Helse Vest RHF ved flere anledninger tidligere har uttalt at RHFet skal sørge for at forholdene skal bli forsvarlige, uten at dette har skjedd. Vi vil også igjen understreke at pålegget gjelder samtlige psykiatriske akuttposter/korttidsavdelinger i Helse Bergen HF og ikke bare akuttpostene ved Sandviken sykehus.

2.2. Tvangsmulktens størrelse

Statens helsetilsyn har for beregningen av tvangsmulktens størrelse tatt utgangspunkt i de innrapporterte tall for korridorpasienter.  Statens helsetilsyn har i medhold av spesialisthelsetjenesteloven bestemt at mulkten fastsettes som en månedlig løpende mulkt. Hensikten med tvangsmulkt er å fremtvinge at Helse Vest RHF sørger for at pasienter ved akuttpostene/korttidsavdelingene ved Helse Bergen HF mottar forsvarlig helsehjelp.

Etter en skjønnsmessig vurdering fastsettes tvangsmulkten til kroner 600 000 per måned som går etter utløpet av den frist som er satt til oppfylling av pålegget inntil pålegg er oppfylt.

Tvangsmulkten begynner å løpe fra 1. oktober 2007. Mulkten påløper per påbegynt måned.

2.3. Rapportering

Helse Vest RHF pålegges å oversende rapporter hver måned innen den 10. i påfølgende måned til Statens helsetilsyn, med kopi til Helsetilsynet i Hordaland. Rapportene skal redegjøre for og dokumentere tall for belegg og korridorpasienter ved psykiatriske akuttposter/korttidsavdelinger i Helse Bergen HF.  Rapporteringen skal angi belegg og korridorpasienter fra dag til dag på de ulike akuttpsykiatriske postene/korttidsavdelingene. Rapportene skal også inneholde en beskrivelse av hvilke tiltak Helse Vest RHF treffer for å sørge for at driften blir forsvarlig. Det skal beskrives hvordan tiltakene vil bli gjennomført, evaluert og en plan for eventuelle korrigerende tiltak.

3. Vedtak

Statens helsetilsyn har med grunnlag i vurderingene overfor besluttet slikt vedtak:

I medhold av spesialisthelsetjenesteloven § 7-2, jf § 7-1 pålegges Helse Vest RHF å betale en tvangsmulkt på kroner 600 000 pr. måned inntil oppfyllelse av pålegg om å sørge for at pasientene ved psykiatriske akuttposter/korttidsavdelinger ved Helse Bergen HF gis forsvarlig helsetjeneste i medhold av ovennevnte pålegg. Mulkten er fastsatt skjønnsmessig med utgangspunkt i besparelsen Helse Vest RHF kan antas å ha ved ikke å etterkomme pålegget. Mulkten begynner å løpe fra 1. oktober  2007.

Tvangsmulkten vil løpe inntil Helse Vest RHF:

• godtgjør at det ikke er korridorpasienter i psykiatriske akuttposter/korttidsavdelinger i Helse Bergen HF.
• dokumenterer at RHFet ivaretar sitt ”sørge for” ansvar ved å godtgjøre overfor Statens helsetilsyn hvordan RHFet innhenter informasjon for evaluering av planene og tiltakenes effekt, hvordan planene og tiltakenes effekt evalueres, hvordan fare for svikt og eventuell svikt håndteres og hvordan korrigerende tiltak iverksettes.
• dokumenterer at helseforetaket i praksis mottar umiddelbar informasjon om hver eneste innleggelse av pasient i psykiatriske akuttposter/korttidsavdelinger i Helse Bergen HF som innebærer korridorpasienter og dokumentasjon på hvordan denne informasjonen håndteres.

Vedtaket gjelder fra dags dato. Dersom vedtaket påklages vil det bli gitt oppsettende virkning. Vedtaket kan påklages til Arbeids- og inkluderingsdepartementet. En eventuell klage skal rettes til Statens helsetilsyn.

Klagefristen er tre -3- uker fra tidspunkt for underretning om vedtaket.

Med hilsen

Lars E. Hanssen Tjaarke Hopen
seniorrådgiver

 

Kopi:
Helsetilsynet i Hordaland
Helse Bergen HF
Eieravdelingen i Helse- og omsorgsdepartementet
Arbeids- og inkluderingsdepartementet

Juridisk saksbehandler: Seniorrådgiver Tjaarke Hopen, tlf. 21 52 99 36
Helsefaglig saksbehandler: Seniorrådgiver Unni Rønneberg