Tjenestetilbudet til rusmiddelmisbrukere. Oppsummering og vurdering av funn og erfaringer fra tilsynsaktiviteter i 2004-2006.

Tjenestetilbudet til rusmiddelmisbrukere: Oppsummering og vurdering av funn og erfaringer fra tilsynsaktiviteter i 2004-2006.  (pdf) Vedlegg til dette brevet.

Vi viser til Helse- og omsorgsdepartementets tildelingsbrev til Statens helsetilsyn den 22. januar 2007, hvor det står følgende om satsingsområdet for 2007 på rusområdet:

"På bakgrunn av landsomfattende tilsyn i 2004 og 2006, kartleggingen av øyeblikkelig hjelp ved overdoser og oppsummering av materialet om LAR-tiltakene, skal Statens helsetilsyn vurdere videre kunnskapsinnhenting på rusområdet."

Tjenestetilbudet til rusmiddelmisbrukere har gjennom flere år vært et prioritert område i Statens helsetilsyn. Vedlagte oppsummering er basert på en sammenstilling av funn og erfaringer fra ulike tilsynsaktiviteter på rusområdet i perioden 2004-2006 (vedlegg 2). Vi har benyttet en analysemetode for kvalitative data med fokus på temaer eller mønstre som går igjen i de tidligere publiserte rapportene, artiklene og brevene fra tilsynsaktivitetene. Gjennom en slik systematisk lesing har vi funnet svikt eller fare for svikt på følgende områder:

• Tjenestetilbudets tilgjengelighet:
  
  Resultatene viser manglende tilgjengelighet eller begrensninger i tjenestetilbudets tilgjengelighet for rusmiddelmisbrukere. Dette synes å handle om både manglende kapasitet og geografiske forskjeller, ulik praksis eller andre variasjoner i tilgjengelighet, herunder tjenester som ikke anvendes i forhold til eller ikke er tilpasset rusmiddelmisbrukere.
  
  Vi har funnet kapasitetsproblemer og lange ventetider når det gjelder utredning og behandling for rusmiddelmisbruket, ikke minst for såkalte dobbeltdiagnosepasienter (alvorlig psykisk lidelse og rusproblematikk), og for de som er aktuelle for legemiddelassistert rehabilitering.
  
  En kartlegging av alle landets LAR-tiltak i 2005 viste manglende kapasitet i forhold til behovet. 
  
  I 2006 gjennomførte vi et landsomfattende tilsyn med tverrfaglige spesialiserte tjenester til rusmiddelmisbrukere som også viste manglende kapasitet.
  
  Resultater fra en kunnskapsinnhenting i 2006 om oppfølgingstilbudet til personer etter en alkoholforgiftning, viste at det manglet tilbud om akutt avrusningsplasser i store deler av landet.
  
  I en kunnskapsinnhenting fra 2005 fant vi at det var variasjoner i tilgjengeligheten av tjenestetilbudet i øyeblikkelig hjelptjenestene og at variasjonene var avhengig av om man antok at alkohol var involvert.
  
  Det landsomfattende tilsynet i 2004 med kommunale sosialtjenester viste at sosiale tjenester (hjelpetiltak) i liten grad ble benyttet overfor rusmiddelmisbrukere. Der tjenestene var tilgjengelige, ble de mange steder ikke benyttet fordi innretningen av dem var mer tilpasset eldre og funksjonshemmede enn rusmiddelmisbrukere. 
   
• Tjenestetilbudets innhold:
  
  Resultatene viser fare for svikt i innholdet i tjenestetilbudet til rusmiddelmisbrukere. Dette synes dels å gjelde behovet for (nødvendig og tilstrekkelig) kompetanse i tjenestene, kvaliteten på tjenestene og (manglende eller mangelfull etterlevelse av) faglige retningslinjer i/for tjenestene.
  
  Det landsomfattende tilsynet i 2006 med tverrfaglige spesialiserte tjenester til rusmiddelmisbrukere viste at flere virksomheter ikke ga forsvarlige tjenester fordi de ikke hadde den nødvendige kompetansen for å foreta forsvarlig tverrfaglig vurdering, utredning og behandling. Noen virksomheter sikret heller ikke at det var tilgjengelig nødvendig tverrfaglig kompetanse slik at vurderingen ble forsvarlig utført, noe som kunne innebære at pasientenes behov ikke i tilstrekkelig grad ble avdekket. Det kunne dermed oppstå feil i vurdering av om pasienten hadde rett til nødvendig helsehjelp eller ikke. 
  
  I kunnskapsinnhentingen i 2006 om oppfølgingstilbudet etter en alkoholforgiftning fant vi at behandlingstilbudet var preget av tilfeldigheter og variasjon. Det syntes blant annet å være forskjeller både i personalets holdninger til rusproblemer og kompetanse om oppfølgingsbehov og behandlingstilbud.
  
  Manglende ruskompetanse blant mange fastleger og personell i somatisk og psykiatrisk spesialisthelsetjeneste var et tema som også ble påpekt i en kunnskapsoppsummering fra 2004 om helsetjenestetilbudet til rusmiddelmisbrukere.
  
  I det landsomfattende tilsynet i 2004 med kommunale sosialtjenester ble det i litt under halvparten av kommunene som det ble gjennomført tilsyn med påvist svikt i sikringen av midlertidig husvære med forsvarlig kvalitet.
  
  Kartleggingsundersøkelsen i 2005 tydet på at AMK ved behov for øyeblikkelig hjelp ikke alltid hadde innhentet tilstrekkelig informasjon om pasientens vitale funksjoner, slik som bevissthetsgrad, respirasjon og sirkulasjon, til å ha et godt nok beslutningsgrunnlag til å vurdere forvarlige (akuttmedisinsk) respons.
  
  Oppfølgingstilbudet til personer brakt til legevakt og/eller sykehus etter en akutt alkoholforgiftning syntes å variere, viste resultater fra vår kunnskapsinnhenting i 2006. Det ble funnet variasjoner både helsepersonell i mellom og mellom legevakt og sykehus med hensyn til hvor systematisk pasientens behov for videre oppfølging ble kartlagt og vurdert. 
  
  I flere tidligere rapporter har Statens helsetilsyn påpekt behovet for å oppdatere eller utvikle faglige retningslinjer for tjenestetilbudet til rusmiddelmisbrukere, både når det gjelder behandlingsformer og behandlingsomfang.
   

• Tjenestetilbudet til rusmiddelmisbrukere og myndighetskrav:
  
  Resultatene viser manglende etterlevelse av myndighetskrav, dels som følge av manglende kunnskap om lovbestemmelsene, og dels som følge av svakheter eller begrensninger i lovgivningen. 
  
  I det landsomfattende tilsynet i 2004 viste vi til at sosialtjenestelovens fragmentariske karakter og den manglende synliggjøringen av rusmiddelmisbrukere som målgruppe i kapittel 4 (hjelpetiltak) i sosialtjenesteloven, kunne ha betydning for at kommunenes ansatte ikke var bevisst rusmiddelmisbrukeres rett til disse tjenestene. Vi påpekte behovet for å tydeliggjøre og styrke sosialtjenestelovens bestemmelser som regulerer rusmiddelmisbrukeres rettigheter.
  
  I kunnskapsoppsummeringen fra 2004 pekte vi på at det i helselovgivningen i større grad burde presiseres og tydeliggjøres en plikt for helsetjenesten og helsepersonell til å tilrettelegge tjenestetilbudet, slik at det blir tilgjengelig "uten for store krav til tilpasning og struktur fra pasientenes side."

• Tjenestetilbudets helhet og sammenheng:

Resultatene viser manglende helhetlige og sammenhengende tjenester. Fragmentert organisering av tjenestene synes å bidra til manglende eller mangelfull samordning og tilrettelegging av samarbeid innen og mellom behandlingsnivåer, inkludert mellom sosialtjenesten og helsetjenesten. Utfordringene synes særlig å gjelde kommunens helhetlige ansvar for sosial- og helsetjenestetilbudet til rusmiddelmisbrukere.

I kunnskapsoppsummeringen i 2004 pekte vi på at manglende samordning innen og mellom behandlingsnivåene, inkludert mellom sosial- og helsetjenestene, ofte var til hinder for at behandlingsmålene ble oppnådd.

AMK-undersøkelsen i 2005 tydet på fare for svikt i samarbeidet og manglede samarbeidsrutiner mellom AMK og politiet i forbindelse med øyeblikkelig hjelphenvendelser hvor det ble antatt at bevisstløsheten kunne skyldes inntak av rusmidler.

I det landsomfattende tilsynet i 2004 med kommunale sosialtjenester til rusmiddelmisbrukere ble det funnet at i omtrent en tredel av kommunene var oppfølging av brukere under behandling manglefull - sårbar og personavhengig.

I det landsomfattende tilsynet i 2006 ble det påvist manglende mulighet for å tilby pasientene sammenhengende tiltakskjeder. Dette skyldtes at samarbeidet med andre spesialisthelsetjenester og med kommunenes sosial- og helsetjenester ikke var tilfredsstillende. Det ble funnet svikt når det gjaldt å legge til rette for helhet og sammenheng i tjenesten ved at det ikke ble lagt til rette for å lage individuell plan.

• Kunnskap om tjenestetilbudet:
  
  Resultatene viser manglende eller mangelfull systematisk registrering og kunnskap på så vel nasjonalt nivå som i den enkelte tjeneste. Dette gjelder rusmiddelmisbrukeres behandlingsbehov, tjenestetilbudets tilgjengelighet og kapasitet. Virksomhetene synes dessuten å mangle systemer for lærings- og forbedringsarbeid.
  
  I kunnskapsoppsummeringen i 2004 ble det vist til mangelfull registrering og kunnskap om så vel behandlingstilbudet til rusmiddelmisbrukere som tilgjengeligheten av tilbudet.
  
  Kunnskapsinnhentingen i 2006 viste at det ikke eksisterte noen systematisk oversikt over verken hvem personer med alkoholforgiftninger er med hensyn til alder, kjønn, sosiale bakgrunnsvariabler og så videre, eller hvor mange alkoholforgiftninger som ble behandlet på legevakten eller et annet sted.
  
  Vi fant mangelfull dokumentasjon eller innholdsmessig mangelfull journalføring i det landsomfattende tilsynet i 2006 med tverrfaglige spesialiserte tjenester til rusmiddelmisbrukere, og i en artikkel som oppsummerer resultater fra tilsynssaker knyttet til pasientdokumentasjon. Det landsomfattende tilsynet avdekket også flere tilfeller med mangelfull nedtegnelse av pasientopplysninger i journaler.

De regionale helseforetakene, helseforetakene og kommunene er ansvarlige for at tjenestene de tilbyr er forsvarlige. De regionale helseforetakene skal sikre at det finnes tilstrekkelig og helhetlig behandlingstilbud, herunder akutt- og avrusningstilbud, til rusmiddelmisbrukere. Det påhviler også spesialisthelsetjenesten og de kommunale tjenestene et krav om å samarbeide.

Statens helsetilsyn har tidligere oversendt Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) rapporter og brev knyttet til tilsynserfaringer på rusområdet. Vi viser til vedlegg 1 for en oversikt over aktuelle rapporter og brev til HOD. Vi har også formidlet resultatene fra de ulike aktivitetene til ansvarlige instanser.

Statens helsetilsyn registrerer at våre tilsynserfaringer på rusområdet sammenfaller med tilgjengelig forsknings- og annen erfaringsbasert kunnskap, og synes å bli fulgt opp i ulike tiltak både på politisk og administrativt nivå. "Regjeringens handlingsplan mot rusmiddelproblemer 2006-2008" viser at det er tatt initiativ til å følge opp det vi på ulike måter har påpekt om svikt og fare for svikt. I St.prp. nr. 1 (2007-2008) fra Helse- og omsorgsdepartementet fremmes forslag om opptrappingsplan for rusfeltet.

Statens helsetilsyn forutsetter at ansvarlige aktører på ulike nivåer innen sosial- og helsetjenestene, både på administrativt og klinisk nivå, følger opp våre tilsynsmessige vurderinger. Vi forventer at ulike instanser innen tjenestene bruker våre tilsynsmessige vurderinger, i sitt arbeid med å legge til rette for et forsvarlig og godt sosial- og helsetjenestetilbud til rusmiddelmisbrukere.

Vi vil trekke fram to områder med særlige utfordringer. Det ene gjelder mangelen på faglig konsensus og kunnskapsbasert behandlingspraksis i flere av de tverrfaglige spesialiserte tjenestene. Det andre er kommunenes ansvar for å gi rusmiddelsmisbrukere et helhetlig tilbud, som sikrer nødvendige helse- og sosialtjenester som gir mulighet for bolig, utvikling av sosiale nettverk og et liv med meningsfulle aktiviteter.

Statens helsetilsyn har ikke planlagt å gjøre landsomfattende tilsyn, kartleggingsundersøkelser eller andre former for kunnskapsinnhentinger på rusområdet i 2008. Det ligger imidlertid i vårt mandat å gripe inn når vi får kunnskap om virksomheter eller helsepersonell som utøver sin virksomhet i strid med lovgivningen. I tillegg vurderes status og behov for ny tilsynsaktivitet på rusområdet i den årlige prosessen for prioritering av tilsyn.

Med hilsen

Lars E. Hanssen Anne Werner
rådgiver

Kopi:
Helsetilsynet i fylkene/fylkesmennene
Sosial- og helsedirektoratet
De regionale helseforetakene
Kommunal- og regionaldepartementet
KS

Saksbehandler: Anne Werner, tlf. 21 52 99 87

Vedlegg:
• Vedlegg 1: Oversikt over rapporter og brev
• Vedlegg 2: Vedlegg til brev av 13. desember 2007 fra Statens helsetilsyn til helse- og omsorgsdepartementet. Tjenestetilbudet til rusmiddelmisbrukere. Oppsummering og vurdering av funn og erfaringer fra tilsynsaktiviteter i 2004-2006.
 

Vedlegg 1 Oversikt over rapporter og brev 

Oversikt over aktuelle rapporter og brev fra Statens helsetilsyn til Helse- og omsorgsdepartementet i forbindelse med ulike tilsynsaktiviteter på rusområdet i perioden 2004-2006.

2005
• Brev av 08.03.05 fra Statens helsetilsyn til Helse- og omsorgsdepartementet: "Rusmiddelmisbrukernes helseproblemer og helsetjenestetilbudet i et overordnet tilsynsperspektiv. En vurdering av sentrale datakilder", Rapport fra Helsetilsynet 2/2005.

• Brev av 10.03.05 fra Statens helsetilsyn til Helse- og omsorgsdepartementet: "Oppsummering av landsomfattende tilsyn i 2004 med kommunale sosialtjenester til rusmiddelmisbrukere", Rapport fra Helsetilsynet 4/2005.

2006

• Brev av 14.06.06 fra Statens helsetilsyn til Helse- og omsorgsdepartementet: "Når det haster… Øyeblikkelig hjelp ved bevisstløshet - annerledes ved rus?", Rapport fra Helsetilsynet 7/2006.

2007
• Brev av 23.02.07 fra Statens helsetilsyn til Helse- og omsorgsdepartementet: "Kartlegging av visse problemstillinger knyttet til tilbudet om legemiddelassistert rehabilitering høsten 2005 - oppsummering."

• Brev av 12.03.07 fra Statens helsetilsyn til Helse- og omsorgsdepartementet: "Kjem du levande inn, kjem du levande ut" - men kva skjer så? Oppfølgingstilbodet etter ei alkoholforgifting", Rapport fra Helsetilsynet 2/2007.

• Brev av 29.03.07 fra Statens helsetilsyn til Helse- og omsorgsdepartementet: "Oppsummering av landsomfattende tilsyn i 2006 med tverrfaglige spesialiserte tjenester til rusmiddelmisbrukere", Rapport fra Helsetilsynet 3/2007.

Saksbehandler: Joan Kristina Totlandsdal, tlf. 21 52 99 21