Avklaring av tilsyn med Landsbystiftelsens virksomheter

Bakgrunn

Statens helsetilsyn viser til brev fra Fylkesmannen i Vestfold av 4. mars 2008 til Helse- og omsorgsdepartementet og Statens helsetilsyn. I brev av 25. mars fra Helse- og omsorgsdepartementet er Statens helsetilsyn bedt om å besvare henvendelsen som rette faginstans. Statens helsetilsyn forstår henvendelsen fra Fylkesmannen i Vestfold som et spørsmål om Fylkesmannen har rett og plikt til å føre tilsyn med Landsbystiftelsens virksomheter.

Statens helsetilsyns kompetanse

Statens helsetilsyn har ifølge lov om statlig tilsyn med helsetjenesten (helsetilsynsloven) § 1, og lov om sosiale tjenester m.v. (sotjl.) § 2-7, det overordnede faglige tilsynet med helse- og sosialtjenesten. Som overordnet faglig tilsynsmyndighet kan Statens helsetilsyn avgjøre om Fylkesmannen har rett og plikt til å føre tilsyn med Landsbystiftelsens virksomheter for det som gjelder helse- og sosialtjenester. Dette brevet omhandler derfor kun tilsynet og ikke betalingsordninger eller andre tema som regulerer tjenestetilbudet til beboerne i Landsbystiftelsens virksomheter.

Helsetilsynet i fylket og Fylkesmannens tilsynsplikt og -rett

Hovedregelen er at Helsetilsynet i fylket fører tilsyn med helsetjenesten og helsepersonell, og Fylkesmannen tilsyn med sosialtjenesten, jf. helsetilsynsloven § 2 og sotjl. § 2-6. Som Fylkesmannen i Vestfold påpeker, er Fylkesmannens tilsyn etter sotjl. § 2-6 avgrenset til ”kommunens virksomhet”. Det betyr at Fylkesmannens tilsyn med en kommune etter § 2-6, kan omfatte private tiltak som inngår som en del av kommunens virksomhet, og også kommunens ansvar for plassering og oppfølging av personer i andre private tiltak.  Derimot åpner bestemmelsen ikke for tilsyn med private virksomheter uavhengig av kommunens virksomhet.

I tillegg til sotjl. § 2-6, er det en tilsynshjemmel i § 3-1 i forskrift til lov om sosiale tjenester m.v. (forskriften). Forskriftsbestemmelsen trådde i kraft 1. januar 2007. I bestemmelsen heter det at ”Fylkesmannen fører tilsyn med private institusjoner og private boliger med heldøgns omsorgstjenester som ikke er tatt inn i kommunens plan, jf. sosialtjenesteloven § 7-10”.

Institusjoner og boliger med heldøgns omsorgstjenester

Betegnelsene institusjon og bolig med heldøgns omsorgstjenester har skapt forvirring. Av sotjl. § 4-2 d fremgår at de sosiale tjenestene blant annet skal omfatte ”plass i institusjon eller bolig med heldøgns omsorgstjenester til dem som har behov for det på grunn av funksjonshemming, alder eller av andre årsaker”.

I sotjl. § 7-12 er det åpnet for at det kan gis forskrifter om hva som skal regnes som institusjon og bolig med heldøgns omsorgstjenester, og om rett for Fylkesmannen til å avgjøre tvilstilfeller.

Det er ikke gitt forskrift om hva som skal regnes som institusjon. Men institusjonsbegrepet har primært vært brukt om institusjoner for rusmiddelmisbrukere. Ifølge rundskriv I-5/2006 er det etter departementets syn sterke grunner som taler for en vid fortolkning av begrepet institusjon. Statens helsetilsyn støtter departementet i dette syn, men finner det likevel ikke relevant å gå nærmere inn på Fylkesmannens rett og plikt til å føre tilsyn med private institusjoner i denne sammenheng.
 
Når det gjelder boliger med heldøgns omsorgstjenester, er det i forskriften § 7-2 gitt en presisering. Som bolig med heldøgns omsorgstjenester regnes a) aldershjem, b) bolig for barn og unge under 18 år som bor utenfor foreldrehjemmet som følge av behov for særlig omsorg, herunder avlastningsboliger, og c) privat forpleining. Denne presiseringen gjelder ifølge forskriftens § 7-1, de boliger som kommunen har ansvaret for etter sotjl. § 7-5.

Sotjl. § 7-5 regulerer kommunens ansvar for boliger med heldøgns omsorgstjenester. Av tredje ledd går det fram at kommunen kan inngå avtale med private eiere av boliger med heldøgns omsorgstjenester. Det innebærer at kommunen også kan la være å inngå slike avtale. I de tilfellene omfattes ikke de private boligene med heldøgns omsorgstjenester av definisjonen i forskriften § 7-2.

Spesielt om Landsbystiftelsens virksomheter

Landsbystiftelsens virksomheter er private virksomheter som blant annet gir bo- og omsorgstilbud til mennesker med psykisk utviklingshemning. I forarbeidene til sosialtjenesteloven, Ot.prp. nr. 29 (1990-91), gis det en beskrivelse av boliger med heldøgns omsorgstjenester. På side 59 i proposisjonen går det fram at boliger med heldøgns omsorgstjenester er tjenester der hjelpe- og omsorgstilbudet utgjør et hele, og hvor botilbudet heller ikke er et privat hjem/egen bolig. Etter Statens helsetilsyns mening er den beskrivelsen dekkende for Landsbystiftelsens virksomheter. Den mer innskrenkede definisjonen i forskriftens § 7-2 ble gjort for å unngå at reglene i sotjl. kapittel 7 fikk anvendelse i tiltak som bør ansees som private hjem/egne boliger, jf. Rundskriv I-1/93 side 109 og 228. 

Uavhengig av hva bo- og omsorgstilbudet betegnes som, hvem som fatter vedtak om tjenestene, hvordan trygdeutbetalinger og lønn utmåles og tildeles, om det kreves vederlag eller på andre måter foretas regulering av oppholdet og tjenestene, er tiltakene i Landsbystiftelsens virksomheter, slik Statens helsetilsyn ser det, å regne som bolig med heldøgns omsorgstjenester. Det innebærer at Landsbystiftelsens virksomheter er omfattet av sotjl. § 7-10, som regulerer private institusjoner og boliger med heldøgns omsorgstjenester som ikke er tatt inn i kommunens plan.

Tilsyn med private virksomheter som ikke er på en kommunal plan

Statens helsetilsyn mener de endringene som ble gjort i regelverket fra 1. januar 2007 innebærer at de private virksomhetene som ikke er på en kommunal plan, og som yter sosiale tjenester, er underlagt tilsyn av Fylkesmannen etter forskriftens § 3-1. Bestemmelsen gir derfor Fylkesmannen en plikt og rett til å føre direkte tilsyn med Landsbystiftelsens virksomheter uten å gå veien om kommunene som har plassert personer i disse virksomhetene. Tilsynet som er hjemlet i forskriftens § 3-1 retter seg mot de plikter virksomhetene har etter sosialtjenesteloven. 

Tilsynsmetodikk Fylkesmannen skal anvende er ikke nærmere regulert i lov eller forskrift. Men gjennom forarbeider og rundskriv er det forutsatt at systemrevisjon er den dominerende metoden. På ett område er det sagt noe om fremgangsmåte, jf. sotjl. § 2-6 første ledd, siste setning: ”Ved tiltak etter § 4A-5 tredje ledd bokstavene b og c skal det også føres stedlig tilsyn”. Det innebærer at der det er vedtatt planlagte skadeavvergende tiltak i gjentatte nødsituasjoner eller tiltak for å dekke tjenestemottakerens grunnleggende behov for mat og drikke, påkledning, hvile, søvn, hygiene og personlig trygghet, herunder opplærings- og treningstiltak, skal det i tillegg til ordinært tilsyn også føres tilsyn på stedet der tiltaket utføres. (Stedlig) tilsyn kan også utføres andre steder der Fylkesmannen finner slikt tilsyn formålstjenlig, for eksempel i private virksomheter der Fylkesmannen har grunn til å tro at det utføres tvang som ikke er regulert i vedtak.

For øvrig må Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket tilpasse tilsynets form og innhold til den virksomheten det føres tilsyn med. I Landsbystiftelsens virksomheter bor tjenestemottakerne i boliger sammen med tjenesteyterne. Det må være mulig å intervjue ledere og tjenesteytere, foreta dokumentgjennomgang og andre undersøkelser uten at dette belaster tjenestemottakerne unødig.

De private boligene med heldøgns omsorgstjenester har ingen selvstendig plikt til å melde fra til Fylkesmannen om at de eksisterer, slik kommunen etter forskriftens § 7-4 har for kommunens boliger med heldøgns omsorgstjenester. Dette gjelder for så vidt også de private institusjonene. Fylkesmannen må derfor av eget tiltak ”fange opp” de private virksomhetene og ivareta sitt tilsynsansvar på forsvarlig måte overfor disse.

Andre private virksomheter som yter helse- og sosialtjenester

Dette brevet gjelder Landsbystiftelsens virksomheter. Fylkesmannen har også en plikt og rett til å føre tilsyn med andre private institusjoner og boliger med heldøgns omsorgstjenester, jf. forskriften § 3-1.

Med hilsen

Kopi til:

Landets fylkesmenn
Helsetilsynet i fylkene
Helse- og omsorgsdepartementet
Helsedirektoratet

Saksbehandler: Alf Sverre Johnson, tlf. 21 52 99 72