Omstillingsprogrammet - Helse Sør-Øst - Høring

Statens helsetilsyn viser til høringsnotat datert 20. juni 2008. Vi vil benytte anledningen til å uttale oss i saken. I forbindelse med dette høringssvaret har vi gått gjennom følgende dokumenter: 

• Omstillingsprogrammet – Innsatsområde 1 – Hovedstadsprosessen
  - Høringsnotat – 20.06.2008
  - Sluttrapport – Juni 2008
  - Rapport område Sentrum – 15. juni 2008
• Framskriving og kapasitetsanalyse for Helse Sør-Øst RHF, somatikk og psykisk helsevern, SINTEF Helse, 2007-11-02 med vedlegg 1

Vår uttalelse er gitt i lys av den rollen vi har som tilsynsorgan, jf. lov om statlig tilsyn med helsetjenesten. Vår gjennomgang av materialet har således lagt vekt på om de planlagte endringer i organiseringen av tjenestetilbudet, slik det fremgår av den foreliggende dokumentasjonen, vil kunne ivareta kravene i lovgivningen.

Allmenne merknader om datagrunnlag og analyse

Vi merker oss at høringsnotatet er utformet med tanke på de overordnete prinsippene som tenkes benyttet som grunnlag for forestående omstillinger. Dokumentet er nært knyttet til overordnet policy og politiske mål. Det er således lite operativt i sin karakter.

Det er i dette dokumentet sparsomt med analytiske vurderinger som kan legges til grunn for vurderinger av tjenesteytingen som kan påregnes etter en omstilling. Omstillingsprosessen bygger videre på noen overordnete vedtak som fastlegger visse strukturelle forhold, jf. kapittel 3.3 som skal legges til grunn i det videre arbeidet.

Et vesentlig utgangspunkt for dokumentet er Helse Sør-Østs visjon om gode og likeverdige helsetjenester. Denne visjonen er i liten grad operasjonalisert ned til kliniske deltjenestenivå i de foreliggende dokumentene. Slik vi har forstått den videre prosessen, er det meningen at dette skal gjøres i neste fase med involvering av helseforetakene. I hvor stor grad RHF’et vil styre denne prosessen fremgår ikke tydelig.

Vi ser at behovet for framtidige tjenester er forsøkt vurdert i rapporten fra SINTEF. Utgangspunket der er aktivitetsdata som er framskrevet både demografisk og ved konstruksjon av ulike scenarier. Dette er etter vår vurdering isolert sett en god tilnærming for å synliggjøre antagelser om tjenestebehov på makronivå, men gir ikke et godt grunnlag for vurdering av kvalitet i tjenesteytingen. Det er også grunn til å bemerke at slike data med et historisk utgangspunkt for en stor del bygger på en tilbudsgenerert etterspørsel, mer enn et helsefaglig begrunnet behov. Likevel er dette datagrunnlaget i seg selv bevis på at det er behov for en mer helhetlig planlegging innenfor helseregionen enn det som er gjort tidligere.  

Så langt vi kan se, er data fra kliniske registre ikke forsøkt benyttet ved scenariekonstruksjon eller andre former for framskrivinger. Det er således ikke foretatt en mer epidemiologisk preget analyse av behovene ut fra dokumentert sykdomsforekomst i befolkningen i de ulike områder innenfor det store geografiske området som Helse Sør-Øst RHF har ansvar for. Det er etter vår oppfatning gode grunner til å anta at ulike deler av dette området har større eller mindre variasjoner i sykdomsbilde, ikke bare begrunnet i demografiske forhold, men også næringsliv, naturforhold og infrastruktur for kommunikasjon. Slike forhold burde som ideelt sett også avspeiles i en behovsbasert planleggingsprosess. Det er heller ikke gjort risikoanalytiske tilnærminger med tanke på å dokumentere reell ytelse eller behov for ytelse for å ivareta forsvarlighet av ulike tjenestesystemer i de ulike geografiske områdene i regionen. Vi mener derfor at det er grunn til å se på den totale tjenesteytringen og forvaltning av ressurser i lys av å ivareta ”sørge-for”-ansvaret for befolkningen i sin helhet innen helseregionen.

Forpliktende samarbeid med kommunene

Høringsdokumentet bekrefter på side 5 at det legges opp til et tett samarbeid med kommunene. Det fremgår at en viktig innfallsport til dette er en overordnet strategisk samarbeidsavtale med henholdsvis KS og Oslo kommune, jf. side 10. Som kjent er hver enkelt kommune eget rettssubjekt. Vi kan derfor ikke se at en avtale med KS vil kunne forplikte den enkelte kommune. I lys av dette savnes en ytterligere klargjøring av hvilke instrumenter (avtaler, samarbeidsordninger) som tenkes brukt i samspillet med kommunene i ulike faser, i selve omstillingsprosessen og i den etterfølgende driftsperioden.

Forholdet til andre sektorers og virksomheters planlegging

En så omfattende omstillingsprosess som det her legges opp til, vil berøre andre sektorer og offentlige virksomheters planlegging og drift. I lys av dette er det grunn til å påpeke at plandokumentasjonen ikke klargjør denne planprosessens stilling i forhold til grunnlaget for annen offentlig planlegging, jf. for eksempel plan- og bygningslovens §§ 2, 9-3, 12-3, 19-1 og 19-6. Kommunene og fylkeskommunene er høringsinstanser, men deres lovbestemte rolle som planmyndigheter drøftes ikke nærmere. Likeledes savner vi at relevante sektorplaner, for eksempel Nasjonal handlingsplan for trafikksikkerhet 2006-2009 på veg, ikke tas med som en del av det relevante plangrunnlaget.

Konklusjon

Med grunnlag i ovenstående finner vi det ikke mulig å ta stilling til om konsekvensene av en omstilling i samsvar med de foreslåtte prinsippene, vil kunne sikre forsvarlig tjenesteyting.

Vi har merket oss at høringsnotatet legger opp til å styrke arbeidet med dokumentasjon og virksomhetsregistrering, jf. side 12. Vi mener at disse vurderingene burde ligget til grunn for de vurderinger som er gjort i høringsnotatet. Det gjelder bl.a. data som er tilgjengelige om epidemiologiske og kliniske forhold, ut over det som framkommer i de pasientadministrative systemene som det er gjort rede for i SINTEFs rapport. I den forbindelse vil vi nevne ulike kvalitetsregistre og systemer av epidemiologisk art som etter vår vurdering, kunne vært brukt til risikovurderinger og for å validere data fra pasientadministrative systemer.

Statens helsetilsyn vil tilrå at den endelige organiseringen av tjenestetilbudet ikke blir fastsatt før det er tatt tilbørlig hensyn til de epidemiologiske forholdene i regionen, og før det er gjort realistiske vurderinger av hvilken kapasitet ulike deltjenester må ha for å dekke disse behovene på en tilfredsstillende måte, jf ”sørge-for”-ansvaret. Det savnes således en synliggjøring av hvilke riskiko- og sårbarhetsvurderinger og tilhørende dimensjonering av tjenestene som legges til grunn for det videre planarbeidet, for eksempel i form av et sett med typiske pasientforløp som prehospitale og polikliniske tjenester samt innleggelsesbehov som legges til grunn for planlagt kapasitet og kompetansebehov. Videre mener vi at relevante planleggingsdokumenter fra andre forvaltningsnivåer og sektorer bør inngå i det videre planarbeidet.

Med hilsen

Lars E. Hanssen Geir Sverre Braut
ass. direktør

Kopi Helse- og omsorgsdepartementet
 Helsedirektoratet
 Folkehelseinstituttet
 Statens vegvesen
 KS
 Fylkesmennene
 Helsetilsynet i fylket

Saksbehandler: Geir Sverre Braut, tlf. 21 52 98 02