Forvaltningsreforma - høyringsnotat med lovforslag om fylkeskommunane sine oppgåver i folkehelsearbeidet

Statens helsetilsyn viser til utsending av 18. desember 2008 med innbeding til å kome med høyringsfråsegn om utkast til ny lov om fylkeskommunane sine oppgåver i folkehelsearbeidet.

Høyringsfråsegna vår er bygd opp slik at det først kjem nokre overordna kommentarar, deretter følgjer merknader til innhaldet i sjølve høyringsdokumentet, og til slutt kjem det ei meir samlande vurdering av innhaldet. Fråsegna frå oss er gjeven ut frå ei grunnlagsforståing av at det er ei brei politisk semje om at fylkeskommunen skal få tydelegare oppgåver i folkehelsearbeidet, jf. tidlegare dokumentasjon og drøftingar innanfor dei rammene som forvaltningsreforma har sett opp.

Overordna kommentarar

Vi har herfrå tidlegare kort kommentert dei føreslegne endringane i høyringsfråsegn av 28. april 2008 til Kommunal- og regionaldepartementet med kopi til Helse- og omsorgsdepartementet. Statens helsetilsyn peikte då på at det kunne vere relevant å gå etter dei røynslene ein har i andre nordiske land med tilsvarande og dels også nyleg gjennomførte ansvars- og oppgåveendringar også innanfor folkehelsefeltet. Vi kan ikkje sjå at røynslene frå ulike organiseringar av dette arbeidet i nabolanda er vektlagde i dette arbeidet. Det tykkjer vi er synd.

Statens helsetilsyn etterlyser også ei meir analytisk prega tilnærming til dei røynslene ein har her i landet når det gjeld den fylkeskommunale ressurs- og personellbruken på folkehelsefeltet og like eins når det gjeld bruken av fylkesplanen som instrument i folkehelsearbeidet. Dette er presentert, men ikkje analysert, i delkapittel 2.3.4.

Det hadde også vore av interesse å få ein analyse av realitetane bak målet om at fylkeskommunane skal kunne understøtte arbeidet i kommunane. Fleire av fylkeskommunane har rundt 20 års tradisjon på dette arbeidet. Dei røynslene som er opparbeidde, burde etter vår oppfatning kome tydelegare fram og lagde til grunn for kritiske drøftingar. Påstanden i første periode av siste avsnitt under delkapittel 3.1 tykkjest for oss å vere noko laust grunngitt.

Ut frå dei føregåande vurderingane tykkjer Statens helsetilsyn at dokumentet har ei dårlegare empirisk forankring enn det både burde og kunne ha hatt.

Når det gjeld det meir normative innhaldet, saknar vi ei drøfting av forholdet mellom førebyggingsutfordringane innanfor sosialt arbeid, det sosiale arbeidets allmenne funksjon og folkehelsearbeidet.

Merknader til innhaldet

Delkapittel 1.1.1

Det er ingen tvil om at lokale tilhøve påverkar folkehelsa, men slik dette er framstilt i andre avsnittet i dette delkapitlet kan det synast som om det er lokale tilhøve som er avgjerande for folkehelsebiletet. Det meiner vi at det ikkje er haldepunkt for. Nasjonale og internasjonale trekk innanfor konjunkturutvikling og arbeidsmarknad har også vesentleg påverknad, og mykje av dette ligg det langt utanfor dei lokale strukturane å rå med.

Det som er skrive om behovet for tverrsektorielle og nivåovergripande føringar i siste avsnittet kunne godt vore monaleg utvida. Fylkeskommunen si rolle i lys av dette kunne også vore noko problematisert, fordi vi tydeleg ser at ei rekkje relevante verksemder å samarbeide med i folkehelsearbeidet har organisert seg på kryss og tvers av rådande fylkesgrenser. Dette gjeld til dømes Statens vegvesen, Mattilsynet, Barne- og familieetaten og dei regionale helseføretaka.

Delkapittel 1.2.2

Dokumentet nyttar her omgrepet fylkesplanlegging. Statens helsetilsyn meiner at ein i dette dokumentet som handlar om ny lovgjeving, bør nytte omgrepet regional plan, jf. til dømes kapittel 8 i lov av 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehand-ling. Vi er samde i at den regionale planen må vere det vesentlege instrumentet for samordning av fylkeskommunal, kommunal og statleg verksemd også på folkehelseområdet.

Delkapittel 2.1

I tredje avsnitt stussar vi på tilvisinga til kommuneloven. Den omtalar ikkje spesielt folkehelsearbeidet.

Delkapittel 2.2.1

I andre avsnitt er styrkinga av fylkeslegane/fylkesmennene frå 1998 trekt fram. Det er vel og bra, men Statens helsetilsyn tykkjer at det under dette punktet hadde vore på sin plass med ein breiare omtale av det omfattande helsefremjings- og førebyggings-arbeidet som har gått som ein raud tråd gjennom verksemda til fylkeslegane i alle fall heilt sidan overføringa av fylkeshelsesøsterstillingane frå fylkeskommunane på slutten av 1970-talet. Ikkje minst arbeidet med ”Samla plan” rundt 1990 gav grundige røynsler om drift av utåtretta utviklingsprosjekt på fylkesregionalt nivå. Dette arbeidet blei også vitskapleg evaluert.

Vi tykkjer det er leitt at røynslene frå dette langvarige og fagleg vel forankra arbeidet ikkje er gjort bruk av i dette dokumentet. Slik teksten står no, kan det verke som folkehelsearbeidet er knytt til ein saksbehandlar hjå fylkesmannen. Vi skal ikkje ha sterke meiningar om det er stoda i dag, men det var i alle fall ikkje slik før omorganiseringa av den statlege helseforvaltninga på fylkesregionalt nivå i 2003.

Delkapittel 2.2.2

Statens helsetilsyn er godt nøgd med omtalen av tilsynsorgan i dette delkapitlet.

Delkapittel 3.5.1

Statens helsetilsyn merker seg utsegna om at lovendringa ikkje kan rokke ved fylkesmannens rolle i folkehelsearbeidet. Det er ikkje problematisk på eit prinsipielt grunnlag å slutte seg til den ansvars- og oppgåvedelinga som er omtala i dette delkapitlet.

Men sjølv om vi legg slike utsegner normativt til grunn, er vi urolege for at ei parallell utvikling av kompetanse på same området i fylkeskommunen i praksis vil kunne føre til ei utarming av det helsefaglege miljøet hjå fylkesmennene. Det vil å så fall vere leitt, for desse miljøa er i dag jamt over ikkje sterkare enn dei absolutt må vere.

Også her er vi nøgde med omtalen av tilsynsfunksjonen i nest siste avsnitt.

Delkapittel 3.6

Vi ser ikkje at det er nødvendig med ein særleg heimel for statleg tilsyn i denne loven slik utkastet no ligg føre. Mykje av arbeidet til fylkeskommunen vil vere grunngitt i det regionale planarbeidet. Då er fylkestinget planmyndigheit, og staten har sine oppgåver og intervensjonsinstrument etter plan- og bygningsloven på allment grunnlag.

Samla sett gir lov om statleg tilsyn med helsetenesta, i lys av kapittel 10 a i kommuneloven, eit tilstrekkeleg grunnlag for utøving av tilsynsmakt der det måtte krevjast når det gjeld yting av helsetenester. Dersom det ut frå vurderingar av omsynet til liv og helse likevel skulle bli aktuelt med ein særleg tilsynsheimel, meiner Statens helsetilsyn at ei særleg tilsynsoppgåve eventuelt bør leggjast til Helsetilsynet i fylket, som ligg i direkte faglinje til Statens helsetilsyn. Dei sakene som det vil vere aktuelt å nytte eit slik spesifikt tilsynsinstrument i forhold til, vil det truleg oftast vere aktuelt å sjå i eit nasjonalt perspektiv.

Samla vurdering

Ut frå den rolla som fylkeskommunen skal ha som regional planmyndigheit tykkjest det vere rimeleg også å gje klårt uttrykte oppgåver innanfor folkehelsearbeidet til dette forvaltningsnivået.

Statens helsetilsyn er likevel noko uroleg for dei følgjene ei slik endring kan ha for den samla innsatsen innanfor folkehelsearbeid. Vi fryktar at ei endring i ansvars- og oppgåvefordelinga kan svekkje eksisterande fagmiljø på fylkesregionalt nivå. Ei endring som føreslegen vil dessutan spreie oppgåver som alt no er dårleg forankra på fleire organisasjonar og nivå enn i dag.

Statens helsetilsyn er stiller seg også litt undrande til at dette lovforslaget blir sett fram utan tydeleg samanheng med utviklinga av ny lov om kommunale sosial- og helse-tenester og utan at det tilsynelatande blir kopla opp mot det pågåande utviklings-arbeidet for å styrkje samhandlinga innanfor helsetenesta.

Med hilsen

Geir Sverre Braut 
fung. direktør Solbjørg Røisland
førstekonsulent

Saksbehandlar: Geir Sverre Braut, tlf. 21 52 98 02

Kopi  Helsedirektoratet

Fylkesmennene
Helsetilsynet i fylket