Pålegg og varsel om tvangsmulkt

Statens helsetilsyn viser til tidligere korrespondanse, senest vårt brev av 29. oktober 2010 der vi varslet at vi ville vurdere å pålegge Helse Førde HF å etablere en bemanning av ambulansestasjonene i Vik, Fjaler, Balestrand, Bremanger og Lavik i tråd med kravene i akuttforskriften § 17.

Helse Førde HF har i brev av 29. november 2010 kommet med sitt tilsvar til vårt varsel om pålegg.

Sakens bakgrunn

Statens helsetilsyn viser til Forskrift om krav til akuttmedisinske tjenester utenfor sykehus (akuttforskriften). Akuttforskriften § 17 har regler om bemanning og helsefaglig kompetanse. Bestemmelsens første til tredje ledd lyder:

”Ambulansebiler og -båter som utfører oppdrag som nevnt i § 3 2. ledd og § 15 skal være betjent av minst to helsepersonell slik at pasienten sikres adekvat behandling og oppfølging under transport.

Minst ett av helsepersonellet skal ha autorisasjon eller lisens som ambulansearbeider. Øvrige helsepersonell må kunne dokumentere annen relevant akuttmedisinsk, pleiefaglig og redningsteknisk kompetanse. Dette innebærer som minimumskrav en redningsteknisk del med 55 timer teori og 15 timer praktiske øvelser, samt en medisinsk del som inkluderer en teoretisk del på 120 timer og 3 ukers praksistjeneste ved mottakelsesavdeling/intensivavdeling (1 uke), operasjons-anestesiavdeling (1 uke) og medisinsk/kirurgisk avdeling (1 uke).

Kompetansekravene som nevnt i annet ledd kan fravikes for en periode av inntil fem år fra det tidspunkt forskriften trer i kraft. Denne overgangsordningen vil bare gjelde personell som er ansatt i ambulansetjenesten ved forskriftens ikrafttredelsestidspunkt.”

Den overgangsordningen som bestemmelsens tredje ledd gir anvisning på, utløp
1. april 2010.

Helsetilsynet i Sogn og Fjordane har siden februar 2009 hatt en dialog med Helse Førde HF om oppfyllelse av kompetansekravene som oppstilles i akuttforskriften § 17. Helse Førde HF har ved brev av 6. april 2010 redegjort til Helsetilsynet i Sogn og Fjordane om kompetansesituasjonen i ambulansetjenesten. Om status ved utgangen av 2010 fremgår det:

Ved ambulansestasjonen i Vik vil det ikke være tilsatt ambulansepersonell med autorisasjon som ambulansearbeider.

Ved ambulansestasjonen i Fjaler vil 2 av 5 personell (40 %) ha autorisasjon som ambulansearbeider.

Ved ambulansestasjonen i Balestrand vil 2 av 4 personell (50 %) ha autorisasjon som ambulansearbeider.

Ved ambulansestasjonen i Bremanger vil 2 av 4 personell (50 %) ha autorisasjon som ambulansearbeider.

Ved ambulansestasjonen i Lavik vil 3 av 5 personell (60 %) ha autorisasjon som ambulansearbeider.

I vårt brev av 29. oktober 2010 bemerket vi at vi anså kompetansesituasjonen ved ambulansestasjonene i Vik og Fjaler til å være i strid med kravet til bemanning og kompetanse jf. akuttforskriften § 17.

Vi anså det videre som sannsynlig at den begrensede andelen av ambulansearbeidere ved ambulansestasjonene i Balestrand, Bremanger og Lavik, tilsier at tjenesten her regelmessig ikke vil kunne oppfylle kompetansekravene etter samme bestemmelse.

Videre anså vi at Helse Førde HF gjennom sin redegjørelse til Helsetilsynet i Sogn og Fjordane av 6. april 2010, ikke har vist at det er, eller vil bli iverksatt tiltak for å sikre en bemanning i samsvar med minimumskravene jf. akuttforskriften § 17. Vi bemerket at mangelen på kompetanse etter vår oppfatning utgjør en så vidt stor risiko for svikt med derav fare for skadelige følger for pasienter, at vi anså at bemanningen ved nevnte ambulansestasjoner er uforsvarlig jf. spesialisthelsetjenesteloven § 2-2.

I Helse Førde HF sitt brev av 29. november 2010 er det blant annet redegjort for bemanningen ved den enkelte ambulansestasjon i Helse Førde HF. Det er videre beskrevet flere strakstiltak som er ment å sikre en bemanning av ambulansene i tråd med gjeldende myndighetskrav.

Av strakstiltak har Helse Førde HF angitt følgende:

Enkelte ansatte er tidsavgrensa omplassert mellom ambulansestasjoner.
Autoriserte ambulansearbeidere med andre arbeidsoppgaver er foreløpig tilbakeført i ordinær drift og turnus.
Ambulanser i beredskap eller vakt der helsepersonell mangler formalkompetanse blir bemannet med kvalifisert helsepersonell fra andre ambulansestasjoner eller gjennom innleie utenfor Helse Førde.
Ved ambulansestasjonene Lavik og Vik er det noen nytilsatte ambulansearbeidere med autorisasjon.
Ambulanser i beredskap eller vakt der man ikke greier å oppfylle formalkompetansekrava vert tatt ut av drift og oppgavene løst ved flåtestyring frå AMK.
Helse Førde har startet et storstilt hospiteringsarbeid slik at alt ambulansepersonell uten autorisasjon har gjennomgått nødvendig sykehushospitering før 31.12.2010 slik at alle krava i NOU 76:2 er oppfylt.

Når det gjelder de enkelte ambulansestasjonene fremgår følgende av Helse Førde HF sin redegjørelse:

Askvoll:

Helse Førde HF har opplyst at tre av seks personell har autorisasjon som ambulansearbeidere. Dette gir en dekningsgrad på 50 prosent.

Helse Førde har opplyst at det ikke er registrert vakter med manglende ivaretakelse av kompetansekravene for desember 2010.

Det er anført at ett personell er voksenlærling, men det er ikke tidfestet når vedkommende vil kunne avlegge fagbrev/få autorisasjon som ambulansearbeider.

Balestrand:

Det er opplyst at to av fem personell har autorisasjon som ambulansearbeidere. Dette gir en dekningsgrad på 40 prosent.

Helse Førde har opplyst at det ikke er registrert vakter med manglende ivaretakelse av kompetansekravene for desember 2010.

Det er anført at ett personell vil avlegge fagprøve som ambulansearbeider i januar 2011. Ett annet personell i løpet av 2011.

Bremanger:

Det er opplyst at to av fire personell har autorisasjon som ambulansearbeidere. Dette gir en dekningsgrad på 50 prosent.

Helse Førde har opplyst at det ikke er registrert vakter med manglende ivaretakelse av kompetansekravene for desember 2010.

Det er anført at ett personell vil kunne avlegge fagbrev i løpet av 2011, ett annet i løpet av 2012.

Eid:

Det er opplyst at ni av elleve personell har autorisasjon som ambulansearbeidere. Dette gir en dekningsgrad på 80 prosent.

Helse Førde har opplyst at det ikke er registrert vakter med manglende ivaretakelse av kompetansekravene for desember 2010.

Det er anført at ett personell vil kunne avlegge fagprøve som ambulansearbeider i løpet av 2011.

Fjaler:

Det er opplyst at tre av seks personell har autorisasjon som ambulansearbeidere. Dette gir en dekningsgrad på 50 prosent.

Helse Førde har opplyst at det ikke er registrert vakter med manglende ivaretakelse av kompetansekravene for desember 2010.

Det er anført at ett personell vil avlegge fagprøve som ambulansearbeider i løpet av 2011. Ett annet personell i løpet av 2012. Stasjonen har også et tredje personell som er oppført som voksenlærling, men det er ikke angitt tidspunkt for når vedkommende vil kunne avlegge fagbrev.

Florø:

Det er opplyst at 11 av 16 personell har autorisasjon som ambulansearbeidere. Dette gir en dekningsgrad på 70 prosent.

Helse Førde har opplyst at det er registrert til sammen to vakter med manglende ivaretakelse kompetansekravene for desember 2010. Ifølge Helse Førde HF planlegges det innleie av nødvendig kompetanse.

Det er anført at ett personell vil avlegge fagprøve som ambulansearbeider i løpet av april 2011. Tre andre personell i løpet av 2011, samt ett personell i løpet av september 2012.

Førde:

Det er opplyst at 14 av 16 personell har autorisasjon som ambulansearbeidere. Dette gir en dekningsgrad på 90 prosent.

Helse Førde har opplyst at det er registrert én vakt med manglende ivaretakelse av kompetansekravene for desember 2010. Ifølge Helse Førde HF planlegges det innleie av nødvendig kompetanse.

Det er anført at to personell vil avlegge fagprøve som ambulansearbeider i løpet av 2011.

Gloppen:

Det er opplyst at seks av syv personell har autorisasjon som ambulansearbeidere. Dette gir en dekningsgrad på 85 prosent.

Helse Førde har opplyst at det ikke er registrert vakter med manglende ivaretakelse av kompetansekravene for desember 2010.

Det er anført at ett personell vil avlegge fagprøve som ambulansearbeider i løpet av 2011.

Gulen:<

Det er opplyst at 11 av 13 personell har autorisasjon som ambulansearbeidere. Dette gir en dekningsgrad på 85 prosent.

Helse Førde HF har oppgitt at X er ambulansearbeider med fagbrev fra 2010, og at han er godkjent som personell nr 1. Statens helsetilsyn opplyser at X pr 13. desember 2010 ikke er registrert i HPR med autorisasjon som ambulansearbeider.

Helse Førde HF har opplyst at det ikke er registrert vakter med manglende ivaretakelse av kompetansekravene for desember 2010.

Høyanger:

Det er opplyst at seks av syv personell har autorisasjon som ambulansearbeidere. Dette gir en dekningsgrad på 85 prosent.

Helse Førde har opplyst at det ikke er registrert vakter med manglende ivaretakelse av kompetansekravene for desember 2010.

Lavik:

Det er opplyst at fire av seks personell har autorisasjon som ambulansearbeidere. Dette gir en dekningsgrad på 65 prosent.

Helse Førde har opplyst at det ikke er registrert vakter med manglende ivaretakelse av kompetansekravene for desember 2010.

Luster:

Det er opplyst at seks av åtte personell har autorisasjon som ambulansearbeidere. Dette gir en dekningsgrad på 75 prosent.

Helse Førde HF har oppgitt at Y er ambulansearbeider. Av merknadene fremgår det imidlertid at han har søkt om autorisasjon. Statens helsetilsyn opplyser at Y pr 13. desember 2010 ikke er registrert i HPR med autorisasjon som ambulansearbeider.

Helse Førde HF har opplyst at det ikke er registrert vakter med manglende ivaretakelse av kompetansekravene for desember 2010.

Det er anført at ett personell vil avlegge fagprøve som ambulansearbeider i løpet av 2011.

Lærdal:

Det er opplyst at 9 av 12 personell har autorisasjon som ambulansearbeidere. Dette gir en dekningsgrad på 75 prosent.

Helse Førde HF har oppgitt at A er ambulansearbeider. Av merknadene fremgår det imidlertid at han har søkt om autorisasjon. Statens helsetilsyn opplyser at A pr 13. desember 2010 ikke er registrert i HPR med autorisasjon som ambulansearbeider.

Helse Førde har opplyst at det er registrert tre vakter med manglende ivaretakelse av kompetansekravene for desember 2010. Ifølge Helse Førde HF planlegges det innleie av nødvendig kompetanse.

Det er anført at ett personell vil avlegge fagprøve som ambulansearbeider i løpet av 2011.

Selje:

Det er opplyst at to av fire personell har autorisasjon som ambulansearbeidere. Dette gir en dekningsgrad på 50 prosent.

Helse Førde HF har oppgitt at B er ambulansearbeider. Av merknadene fremgår det imidlertid at han har søkt om autorisasjon. Statens helsetilsyn opplyser at B pr 13. desember 2010 ikke er registrert i HPR med autorisasjon som ambulansearbeider.

Helse Førde har opplyst at det ikke er registrert vakter med manglende ivaretakelse av kompetansekravene for desember 2010.

Det er anført at ett personell vil avlegge fagprøve som ambulansearbeider i løpet av 2012.

Sogndal:

Det er opplyst at 12 av 18 personell har autorisasjon som ambulansearbeidere. Dette gir en dekningsgrad på 65 prosent.

Helse Førde HF har oppgitt at C er ambulansearbeider. Statens helsetilsyn opplyser at C pr 13. desember 2010 ikke er registrert i HPR med autorisasjon som ambulansearbeider.

Helse Førde har opplyst at det er registrert tre vakter med manglende ivaretakelse av kompetansekravene for desember 2010. Ifølge Helse Førde HF planlegges det innleie av nødvendig kompetanse.

Det er anført at ett personell vil avlegge fagprøve som ambulansearbeider i løpet av 2011.

Stryn:

Det er opplyst at elleve av 13 personell har autorisasjon som ambulansearbeidere. Dette gir en dekningsgrad på 85 prosent.

Helse Førde har opplyst at det ikke er registrert vakter med manglende ivaretakelse av kompetansekravene for desember 2010.

Svelgen:

Det er opplyst at to av fem personell har autorisasjon som ambulansearbeidere. Dette gir en dekningsgrad på 40 prosent.

Helse Førde har opplyst at det er registrert åtte vakter med manglende ivaretakelse av kompetansekravene for desember 2010. Ifølge Helse Førde HF planlegges det innleie av nødvendig kompetanse.

Vik:

Det er opplyst at én av fire personell har autorisasjon som ambulansearbeidere. Dette gir en dekningsgrad på 25 prosent.

Statens helsetilsyn har foretatt kontroll mot HPR av Ds autorisasjonsstatus (hprnr 000000000) og finner at han pr 13. desember 2010 er registrert med autorisasjon som hjelpepleier og ikke ambulansearbeider. Dette innebærer at ambulansestasjonen i Vik ikke har ansatt noe personell med autorisasjon som ambulansearbeider. Det er heller ikke fremlagt opplysninger om konkrete tiltak for å sikre nødvendig kompetanse ved ambulansestasjonen i Vik.

Helse Førde HF har opplyst at det er registrert 13 vakter med manglende ivaretakelse av kompetansekravene for desember 2010. Ifølge Helse Førde HF planlegges det innleie av nødvendig kompetanse.

Vågsøy:

Det er opplyst at 6 av 12 personell har autorisasjon som ambulansearbeidere. Dette gir en dekningsgrad på 50 prosent.

Helse Førde HF har opplyst at det ikke er registrert vakter med manglende ivaretakelse av kompetansekravene for desember 2010.

Statens helsetilsyn opplyser at E fikk autorisasjon som ambulansearbeider 10. desember 2010. Dette gir en reel dekningsgrad på 58 prosent.

Det er anført at tre personell er forventet å avlegge fagbrev som ambulansearbeider i løpet av 2011.

Årdal:

Det er opplyst at syv av ni personell har autorisasjon som ambulansearbeidere. Dette gir en dekningsgrad på 80 prosent.

Helse Førde HF har oppgitt at F er ambulansearbeider. Av merknadene fremgår det imidlertid at han har søkt om autorisasjon. Statens helsetilsyn opplyser at F pr 13. desember 2010 ikke er registrert i HPR med autorisasjon som ambulansearbeider.

Helse Førde HF har opplyst at det er registrert to vakter med manglende ivaretakelse av kompetansekravene for desember 2010. Ifølge Helse Førde HF planlegges det innleie av nødvendig kompetanse.

Det er anført at ett personell er forventet å avlegge fagprøve som ambulansearbeider i løpet av 2011.

Statens helsetilsyns vurdering

Gjeldende myndighetskrav:

Ved innføring av helsepersonelloven ble det besluttet at ambulansearbeidere skulle omfattes av autorisasjonsordningen for helsepersonell jf. helsepersonelloven § 48. Om begrunnelsen for dette heter det i forarbeidene til loven (Ot.prp. nr. 13 (1998-99)):

”Ambulansearbeidere undersøker og utfører prehospital håndtering av pasienter, f eks den første stabiliserende og livreddende behandling ved de fleste tilstander som krever hjelp i løpet av få minutter, eventuelt sammen med lokal lege og eventuelt med veiledning fra sykehus. De skal også foreta sikker og hensiktsmessig pasienttransport. Yrkesutøvelsen kan innebære høy risiko for pasienten, avhengig av den helsefaglige bemanning i ambulansetjenesten. Hensynet til forutsigbarhet og behovet for at yrkesgruppen innehar nødvendige kvalifikasjoner bør veie tungt. Likeledes annet helsepersonells og allmennhetens behov for tillit til at ambulansearbeidere innehar nødvendig kompetanse.”

På bakgrunn av Stortingets behandling av St.meld. nr. 43 (1999-2000) Om akuttmedisinsk beredskap ble det utarbeidet Forskrift om krav til akuttmedisinske tjenester utenfor sykehus (Akuttforskriften). Forskriften trådte i kraft 1. april 2005. Formålet med forskriften fremgår av forskriftens § 1 og lyder:

”Forskriften skal bidra til å sikre at befolkningen får faglig forsvarlige akuttmedisinske tjenester utenfor sykehus ved behov for øyeblikkelig hjelp, ved at det stilles krav til det faglige innholdet i de akuttmedisinske tjenestene, krav til samarbeid i den akuttmedisinske kjede og krav til samarbeid med brann, politi og hovedredningssentralene.”

I tråd med ovennevnte vurderinger anser Statens helsetilsyn at bemanningskravene etter akuttforskriften § 17 må anses som minimumskrav for å sikre pasienter med behov for ambulansetjenester forsvarlig helsehjelp. Vi vil i den sammenheng understreke betydningen av at ambulansepersonellets kompetanse står i forhold til de oppgaver tjenesten er satt til å løse. Ambulansetjenestens primæroppgaver er definert nærmere i akuttforskriften § 15. Bestemmelsen lyder:

”Bil- og båtambulansetjenesten utgjør sammen med kommunal legevaktordning den lokale akuttmedisinske beredskap og skal primært:

a) dekke behov for primær diagnostikk og stabilisering og eventuell behandling av akutte skader og sykdomstilstander

b) bringe syke/skadde pasienter til adekvat behandlingsnivå i helsetjenesten når pasienten har behov for overvåkning og/eller behandling.”

Det sentrale vurderingstemaet for Statens helsetilsyn er om det på bakgrunn av fremlagte opplysninger er grunnlag for å gi Helse Førde HF pålegg etter spesialisthelsetjenesteloven § 7-1 som følge av mangelfull kompetanse i ambulansetjenesten.

Spesialisthelsetjenesteloven § 7-1 lyder:

"Dersom helsetjenester som omfattes av denne loven drives på en måte som er i strid med loven eller bestemmelser gitt i medhold av den, og driften antas å kunne ha skadelige følger for pasienter, kan Statens helsetilsyn gi pålegg om å rette forholdene.

Dersom Statens helsetilsyn finner det nødvendig, kan det gis pålegg om stenging av helseinstitusjonen.

Pålegg som nevnt i første ledd skal inneholde en frist for når retting skal være utført.

Pålegg som nevnt i første ledd kan påklages til eller omgjøres uten klage etter reglene i forvaltningsloven kapittel VI av det departementet Kongen bestemmer. Klagen skal gis oppsettende virkning, hvis ikke Statens helsetilsyn bestemmer at vedtaket straks skal iverksettes."

Statens helsetilsyn anser at bemanningskravene etter akuttforskriften § 17 må anses som minimumskrav for å sikre at pasienter med behov for ambulansetjenester får forsvarlig helsehjelp.

På bakgrunn av ovennevnte bemanningsoversikt finner Statens helsetilsyn at Helse Førde HF driver sin ambulansetjeneste i strid med bemannings- og kompetansekravene i akuttforskriften § 17. Ved denne vurderingen vektlegges det at andelen av ambulansearbeidere ikke anses tilstrekkelig for å kunne sikre at hver ambulanse som utfører ambulansetjenester i henhold til akuttforskriftens § 15 er bemannet med personell med den kompetanse som fremgår av forskriftens § 17. Dette vurderes å gjelde ambulansestasjoner med lik eller mindre enn 50 prosents andel ambulansearbeidere, og omfatter følgende ambulansestasjoner i Helse Førde:

Askvoll (50 %)
Balestrand (40 %)
Bremanger (50 %)
Fjaler (50 %)
Selje (50 %)
Svelgen (40 %)
Vik (0 %)

Ved disse ambulansestasjonene anser Statens helsetilsyn det som sannsynlig at det regelmessig vil kunne oppstå situasjoner der helseforetaket ikke klarer å bemanne ambulansene i henhold til kravene i akuttforskriften § 17.

Statens helsetilsyn vil også påpeke at det ikke anses som en forsvarlig løsning at akuttambulanser tas ut av tjeneste som følge av at helseforetaket ikke klarer å bemanne disse i henhold til myndighetskravene. Dette ut fra en vurdering av at dette vil få konsekvenser for ambulansetjenestens responstid ved akutt- og hasteoppdrag.

Under henvisning til vår vurdering av at bemanningskravene etter akuttforskriften § 17 må anses som minimumskrav for å sikre pasienter med behov for ambulansetjenester får forsvarlig helsehjelp, anser Statens helsetilsyn at manglende bemanning av ambulansearbeidere antas å kunne ha skadelige følger for pasienter. Statens helsetilsyn finner etter dette at vilkårene for å gi pålegg etter spesialisthelsetjenesteloven § 7-1 er oppfylt.

Ved vurderingen av om det skal gis pålegg, anser vi dette som nødvendig for å sikre pasienter forsvarlige ambulansetjenester. Det vises til at Helsetilsynet i Sogn og Fjordane siden februar 2009 har fulgt opp bemannings- og kompetansesituasjonen ved ambulansetjenesten i Helse Førde HF uten at dette har medført at helseforetaket har organisert tjenesten i tråd med gjeldende myndighetskrav.

Vedtak

Statens helsetilsyn gir med dette Helse Førde HF pålegg om å sikre at bemanningen av ambulansene i helseforetaket er i tråd med kravene i akuttforskriften § 17. Pålegget gjelder fra dags dato.

Som ledd i Statens helsetilsyn oppfølging av pålegget, pålegges Helse Førde HF en ukentlig rapportering til Statens helsetilsyn med bemanningsoversikt for de enkelte ambulanser ved samtlige ambulansestasjoner i helseforetaket. Rapporteringen skal være retrospektiv, altså for foregående uke.

Første rapportering skal være Statens helsetilsyn i hende onsdag 22. desember 2010, kl. 12.00. Rapporteringen kan gjøres til faxnummer 21 52 99 15 eller på e-post til .

Statens helsetilsyn varsler samtidig at vi med virkning fra 1. januar 2011 vil gi Helse Førde HF dagsbøter etter spesialisthelsetjenesteloven § 7-2 ved manglende etterlevelse av pålegget. Spesialisthelsetjenesteloven § 7-2 lyder:

” I pålegg etter loven her kan Statens helsetilsyn fastsette en løpende tvangsmulkt for hver dag/uke/måned som går etter utløpet av den frist som er satt for oppfylling av pålegget, inntil pålegget er oppfylt. Tvangsmulkt kan også fastsettes som engangsmulkt. Statens helsetilsyn kan frafalle påløpt tvangsmulkt.”

Dagsbøtene settes passende til kr. 10 000,- pr vakt pr ambulanse.

Med hilsen

Lars E. Hanssen

Lars Kristian Borgly
rådgiver

Kopi:

Helsetilsynet i Sogn og Fjordane
Helse Vest RHF
Helse- og omsorgsdepartementet

Juridisk saksbehandler: rådgiver Lars Kristian Borgly, tlf. 21 52 99 32

Helsefaglig saksbehandler: seniorrådgiver Bjørn Jamtli, tlf. 21 52 99 39