Eldreomsorg og tilsyn

Det vises til brev fra Helse- og omsorgsdepartementet 1. november 2010. Det er dessuten innhentet opplysninger fra Helsetilsynet i fylkene om situasjonen i dag.  Resultater vil bli tilbakemeldt i eget brev.

Innledning

Det har vært ført en rekke planlagte tilsyn med tjenester til eldre de senere år, og særlig med kommunale helse- og sosialtjenester. Statens helsetilsyn har også gjennomført andre tilsynsaktiviteter som gjelder eldre. Av større satsinger på nasjonalt nivå, kan nevnes landsomfattende tilsyn i 2001 med helsetjenester til aldersdemente og en nasjonal kartlegging i pleie- og omsorgstjenesten i 2003 som omfattet mer enn 13 000 tjenestemottakere i 73 kommuner.

Helsetilsynet i fylkene og Fylkesmennene har i samme periode hatt et betydelig tilsynsvolum. I løpet av 2008-2010 har Helsetilsynet i 14 fylker som en del av sin selvvalgte tilsynsvirksomhet utført i alt 67 tilsyn med legemiddelbehandlingen i sykehjem på basis av en veileder utviklet av Statens helsetilsyn. En oppsummeringsrapport er under arbeid. I årene 2002-2008 ble det ført mer enn 500 tilsyn med kommunenes helse- og sosialtjenester der eldre var sentral målgruppe. Funn og erfaringer fra disse tilsynene viser store forskjeller mellom fylker, men også mellom kommuner - og mellom tjenesteområder innen kommuner. Av temaer i disse tilsynene kan nevnes saksbehandling og håndtering av søknader og nye henvendelser, inklusive utredning av hjelpebehov, forsvarlig helsehjelp til hjemmeboende og beboere i sykehjem, ivaretakelse av grunnleggende behov, avlastningstiltak og støttekontakt, journalføring, forsvarlig legemiddelhåndtering, tannbehandling og munnhygiene, verdig livsavslutning mv.

Tilsynsmyndighetenes aktiviteter er risikoinformert. Knappe tilsynsressurser nødvendiggjør prioriteringer som ofte kan være vanskelige. Vi vet at tjenester til eldre er et område med fare for svikt i hele tjenestekjeden. Det er et område i forandring, og mange kommuner sliter med å møte nye utfordringer med en robust nok organisering og styring, og med tilstrekkelig kompetent personell.

Dette er bakgrunnen for Helsetilsynets beslutning om en 4-årig satsing på tilsyn med tjenester til eldre i perioden 2009-2012. Hele tjenestekjeden skal omfattes og det er lagt opp til utvikling av tilsynets virkemiddelbruk (mer effektivt tilsyn, større metodemangfold, stor vekt på spredning av erfaringer med utprøving av nye formidlingsmåter). I 2010 pågår landsomfattende tilsyn med ulike deler av kommunale sosial- og helsetjenester (fastlegers legemiddelbehandling, fastlegers utredning og oppfølging av pasienter med demens, kommunenes tiltak overfor hjemmeboende med demens, kommunenes legemiddelhåndtering, vedtak om avlastning, rehabilitering i sykehjem). Dette tilsynet fortsetter i 2011. I 2011 igangsettes også landsomfattende tilsyn med spesialisthelsetjenester til eldre (behandling av hjerneslag og hoftebrudd). I 2012 er det planlagt tilsyn med samhandling mellom kommunale tjenester og spesialisthelsetjenester.

Oversikt over aktiviteter, publikasjoner og uttalelser

Nedenfor følger en oversikt over planlagt tilsyn og områdeovervåkning på eldreomsorgsfeltet på 2000-tallet. De enkelte dokumenter (rapporter, brev og høringsuttalelser) er ordnet i omvendt kronologisk rekkefølge, dvs. med de nyeste først. Tema og innhold og eventuelle anbefalinger er gjengitt i utdrag, og med lenker til fulltekstdokumenter (for de som er nettpublisert).

Erfaringer fra tilsynssaker (etter informasjon om enkelthendelser) overfor helsepersonell og virksomheter, og fra klagesaker avgjort av Helsetilsynet i fylkene, omhandles ikke her.  Men som det framgår av vedlegg 1 avgjorde Helsetilsynet i fylkene i 2009 180 vedtak, hittil i 2010 100 vedtak i klagesaker om rett til nødvendig helsehjelp. Av vedlegg 2 framgår at Helsetilsynet i fylkene i 2009 behandlet 170 og hittil i 2010 117 tilsynssaker med ”sykehjem” som vurdert tjeneste. Av disse ble henholdsvis 32 (2009) og 14 (2010) saker oversendt Statens helsetilsyn med anmodning om administrativ reaksjon. Statens helsetilsyn behandlet i årene 2006-2010 fire større saker mot sykehjem, der det var spørsmål om svikt i styringssystemet / internkontrollen og uforsvarlig virksomhet.

1. Identifisering av risikoområder innen spesialisthelsetjenestetilbudet til eldre – oppsummeringsrapport (Helsetilsynets internserie 15/2010)

Internserien 15/2010 (pdf)
Som ledd i planlegging av landsomfattende tilsyn med spesialisthelsetjenester til eldre i 2011, ble det våren 2010 gjennomført en risikovurdering for å identifisere inntil 15 av de viktigste risikoområdene innen dette tilbudet. Arbeidsgruppen som forbereder og lager veileder for tilsynet i 2011 har lagt resultatet av risikovurderingen til grunn for valg og avgrensning av temaer.

Forberedelsen til risikovurderingen besto av litteratursøk nasjonalt og internasjonalt samt gjennomgang av ulike datakilder om uønskede hendelser/forhold. Etter en innledende prosess ble det identifisert 45 risikoområder som ble vurdert av en gruppe på 17 fagpersoner med god kunnskap og erfaring fra spesialisthelsetjenesten. Gjennom en trinnvis prosess identifiserte arbeidsgruppen 14 risikoområder prioritert etter alvorlighet og hyppighet.

Konklusjoner

De viktigste risikoområdene omfattet utilstrekkelig rask og kyndig hjelp til (skrøpelige) eldre med akutt sykdom eller skade; mangelfulle rutiner og kompetanse hos personell i somatiske spesialavdelinger og legemiddelrelaterte problemer.

2. Omsorgslønn – en kunnskapsoppsummering. (Brev til Helse- og omsorgsdepartementet 11.11.2009)

https://www.helsetilsynet.no/no/Publikasjoner/Brev-hoeringsuttalelser/Utvalgte-brev-og-horingsuttalelser-tidligere-ar/Omsorgslonn-kunnskapsoppsummering/

Kunnskapsoppsummeringen om omsorgslønn var svar på oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet i tildelingsbrev til Statens helsetilsyn for 2006. Formålet var å skaffe et kunnskapsgrunnlag for å vurdere om dette er et område som bør prioriteres for tilsynsaktivitet i kommende år. 

Omsorgslønn er kommunal betaling til pårørende eller frivillige omsorgsytere med omsorg for personer som har stort omsorgsbehov på grunn av alder, funksjonshemming eller sykdom. Omsorgsytere med omsorgslønn kan betraktes som en del av sosialtjenesten, fordi kommunen etter avtale tillegger dem arbeidsoppgaver som ellers er en kommunal oppgave. Statens helsetilsyn har således et tilsynsansvar overfor kommunens forpliktelser både for omsorgsyter og omsorgsmottaker.

Statistikk over personer med pårørende som mottar omsorgslønn, viser nedgang i andelen over 70 år. De fylkesvise forskjellene er imidlertid store. Vi vet ikke hva årsakene er verken til nedgangen på landsbasis eller ulikheter mellom fylkene. Vi vet at omsorgsmottakere med pårørende som mottar omsorgslønn, også mottar et omfattende tilbud av andre kommunale tjenester.

Konklusjoner / anbefalinger

Statens helsetilsyn tilrår i brevet at Helse- og omsorgsdepartementet tar kontakt med berørte departementer med sikte på å foreta endringer i omsorgslønnsordningen som kan bidra til å bedre rettssikkerheten og redusere faren for svikt i tjenestetilbudet til omsorgstrengende personer og deres pårørende som mottar omsorgslønn.

Det ble ikke ansett som hensiktsmessig med omfattende tilsyn på dette feltet nå, men Fylkesmennene ble i embetsoppdraget for 2010 bedt om å følge opp følgende forhold:

- Vurdere behovet for opplæring av kommunene i behandling av søknad om og klage på tildeling av omsorgslønn.
- Ha særlig oppmerksomhet mot pleie- og omsorgstilbudet til ikke-vestlige innvandrere.
- Etterspørre om brukeren har blitt hørt ved behandling av klagesaker på tildeling av omsorgslønn, og om det har blitt vurdert hva som er den beste løsningen for brukeren.
- Undersøke om kommunene har avsatt midler til omsorgslønn på budsjettet.

3. Kunnskap om svikt i tjenester til skrøpelige eldre. (Diakonhjemmet Høgskole, Rapport nr. 5 /2009)

Kunnskap om svikt i tjenester til skrøpelige eldre Nyere norsk forskning relatert til helse- og sosialtjenesten (pdf) Rapport 5/2009 Diakonhjemmets høgskole

Diakonhjemmet Høgskole fikk 22. juni 2009 i oppdrag fra Statens helsetilsyn å lage en kunnskapsoppsummering om svikt i helse- og sosialtjenesten til skrøpelige eldre. Rapporten oppsummerer nyere norsk forskning relatert til helse- og sosialtjenesten de siste fem år, og er et viktig grunnlagsdokument for ulike tilsynsaktiviteter (risikovurdering, valg og prioritering av tema osv.) i den 4-årige satsingen på tilsyn med tjenester til eldre.

4. Funn ved tilsyn med legemiddelbehandling i sykehjem. (Brev til helse- og omsorgsdepartementet 20.03.2009)

https://www.helsetilsynet.no/no/Publikasjoner/Brev-hoeringsuttalelser/Utvalgte-brev-og-horingsuttalelser-tidligere-ar/Funn-legemiddelbehandling-sykehjem/

Helsetilsynet i åtte av landets fylker førte i 2008 tilsyn med legemiddelbehandlingen i sykehjem som del av sin selvvalgte tilsynsaktivitet. Tilsvarende tilsyn ble også foretatt i flere fylker i 2009. Statens helsetilsyn informerer i dette brevet Helse- og omsorgsdepartementet om noen gjennomgående problemområder som ble avdekket ved disse tilsynene.

I 2008 ble det påpekt avvik ved 18 av 23 tilsyn. Ved de aller fleste av avvikene var det mangler ved sykehjemmets journalsystem og mangler og uklarheter ved styring og ledelse av sykehjemmets legetjeneste.

Mangler ved journalsystemene

Ved mange av sykehjemmene er det til dels alvorlige mangler ved journalsystemene og ved journalføringen når det gjelder å få dokumentert pasientenes legemiddelbehandling. Gjennomgående har tilsynet også vist at det i de fleste av kommunene mangler oppfølging fra ledelsens side når det gjelder å tilrettelegge for forsvarlig journalføring ved sykehjemmet og kontrollere at journalføringen fungerer som forutsatt. 

Mange kommuner forsøker å ivareta et helhetlig journalsystem ved å ta i bruk databaserte systemer. Brukergrensesnittene ved flere av disse systemene gjør i følge mange sykehjemsleger at de er svært vanskelig å benytte for legedokumentasjonen, og at det er nesten umulig å få en rimelig helhetlig oversikt.

Uklarheter i styring og ledelse av legetjenesten ved sykehjem

Våren 2008 var Statens helsetilsyn i dialog med Helsedirektoratet for å sikre konsistens mellom direktoratets regelverksfortolkning og vår operasjonalisering av myndighetskrav når det gjaldt styring og ledelse av legetjenesten som en integrert del av tjenestetilbudet i sykehjemmet.

Tilsynene har vist at det i mange av kommunene er uklart både for tjenesteutøvere og for ledelsen hvem som har ansvar for styring av legetjenesten ved sykehjemmet. Mange steder foreligger det ingen stillingsbeskrivelse for sykehjemslegen, og det er uklart hvem som har ansvar for institusjonsrettede oppgaver som angår legemiddelbehandlingen som for eksempel utarbeiding av prosedyrer og rutiner. I mange av de tilsette kommunene er legetjenesten heller ikke dimensjonert for å ivareta forsvarlig oppfølging av pasientenes legemiddelbehandling. Ved flere av tilsynene er det også vist at turnuskandidater ikke får nødvendig opplæring og oppfølging.

Konklusjoner/anbefalinger

Statens helsetilsyn ser alvorlig på den risiko for svikt i pasientbehandlingen som mangelfull journalføring i sykehjemmene medfører. Som virkemiddel kan tilsyn ha en funksjon for å bedre forholdene i den enkelte kommune, men etter vårt syn trenges det også andre former for tiltak for å få en slutt på disse utilfredsstillende forholdene. Det synes å være behov for at det fra sentralt hold satses tungt for å få utviklet gode elektroniske dokumentasjonssystemer som ivaretar en helhetlig pasientjournal som er brukervennlig for alt helsepersonell i sykehjemmet. I et slikt arbeid er det behov for høy IT-kompetanse i kombinasjon med utstrakt grad av brukermedvirkning fra alle helsepersonellgrupper som skal anvende systemene.

Vi viser her også til kontakt vi i 2007 hadde med Helsedirektoratet om dokumentasjonssystemer i kommunehelsetjenesten, herunder vårt brev av 14. mai 2007, direktoratets svarbrev og videre kontakt på saksbehandlernivå. Vi er også kjent med departementets strategiplan Samspill 2.0. 

Statens helsetilsyn er kjent med arbeidet som pågår for å styrke det allmennmedisinske tilbudet til beboere i sykehjem, herunder Sosial- og helsedirektoratets rapport IS-1606 med forslag til tiltak for å bedre kommunenes oppfølging av departementets styringssignaler for lokal norm for legetjenester i sykehjem (rundskriv I-4/2007). Våre tilsynserfaringer tyder på at mange kommuner, i tillegg til arbeidet med å få til en tilfredsstillende legedekning i sykehjemmene, også har felles utfordringer knyttet til styring og ledelse av legetjenesten som en integrert del av sykehjemmenes tjenestetilbud.

5. Plan for tilsyn med tjenester til eldre 2009-2012. (Internt arbeidsdokument 11.02.2009)

Dette er rammeplanen for den fireårige satsingen på tilsyn med helse- og sosialtjenester til eldre.  Planen beskriver i korte trekk problemer, utfordringer og mål, gir eksempler på framgangsmåter, og avgrenser målgruppen.

I planen beskrives noen områder der det gjennom tilsyn har vært avdekket svikt. Eksterne kilder støtter opp under tendenser i tilsynsfunnene. I kommunale helse- og omsorgstjenester er det avdekket:

• Mangelfullt omfang av tjenester
• For liten vekt på brukermedvirkning og individuell tilrettelegging
• Mangelfull ansvarsplassering, kommunikasjon og koordinering
• Uforsvarlig dokumentasjon og journalføring
• Mangelfull kompetanse og opplæring
• Utilstrekkelige styringssystemer
• Kvalitetsforskriften og annet regelverk er ikke godt nok kjent og etterlevd

Når flere tjenester og nivåer er involvert, og mange personellgrupper og aktører skal samarbeide om og med en pasient, er det erfaringen at faren for svikt øker. Denne generelle tendensen er særlig framtredende når hjelpebehovene er komplekse og omfattende. Faren for svikt er betydelig i samhandlingsfeltet fastlege – omsorgstjeneste – sykehus.

Noen grupper eldre er særlig sårbare. Noen eksempler:

• Skrøpelige eldre med sammensatte tjenestebehov som bor i opprinnelig hjem eller omsorgsbolig (hjemmeboende): Manglende samarbeid innen og mellom tjenestenivåer, herunder bl.a. mangelfull dokumentasjon og kommunikasjon.
• Eldre som bruker mange legemidler: Manglende samarbeid innen og mellom tjenestenivåer, mangelfull dokumentasjon, knapphet på legeressurser i sykehjem og utydelig ansvarsplassering.
• Eldre med demenslidelser, herunder eldre som mangler samtykkekompetanse: Mangelfull utredning, behandling, oppfølging og tilrettelegging, for eksempel av aktivitets- og boligtilbud.
• Eldre med rehabiliteringsbehov og behov for aktivisering mer generelt: Mangelfull opptrening/tilgang på fysioterapi og mangel på varierte og tilpassede aktiviteter.
• Eldre med psykiske/alderspsykiatriske4 lidelser: Mangelfull utredning og lite egnede behandlingstilbud, uhjemlet bruk av tvang og makt (gjelder også eldre med demenslidelser).
• Eldre i sykehjem med behov for tett oppfølging av lege: Mangelfull oppfølging (lite tid per pasient) og dokumentasjon, og utydelig eller manglende ansvarsplassering.
• Eldre med behov for systematisk oppfølging med hensyn til mat og drikke: Mangelfull kartlegging, dokumentasjon, oppfølging og ansvarsplassering.

Satsingen skal gi rom for utvikling av tilnærminger og metoder.  Det er skissert noen hovedaktiviteter, men praktisk gjennomføring skal planlegges av arbeidsgrupper med representanter fra Helsetilsynet i fylket, Fylkesmannen og Statens helsetilsyn.

Satsingen skal pågå fra 2009-2012, gjelder tjenester etter sosial- og helselovgivningen, og omfatter kommunale helse- og sosialtjenester, spesialisthelsetjenesten og samhandling mellom nivåene.

Planen fokuserer på treffsikkert og effektivt tilsyn, og bruk av ulike virkemidler i undersøkelse/kontroll, reaksjon og oppfølging, spredning av erfaringer og kunnskap fra tilsyn ved bruk av ulike formidlingsformer, utvikling av metoder og tilnærminger.

6. Innspill til Helse- og omsorgsministerens arbeid med samhandlingsreformen (Brev til HOD 09.12.2008)

https://www.helsetilsynet.no/no/Publikasjoner/Brev-hoeringsuttalelser/Utvalgte-brev-og-horingsuttalelser-tidligere-ar/Innspill-samhandlingsreformen/

Statens helsetilsyn ønsket å bidra med aktuell kunnskap fra tilsyn til det pågående arbeidet med en samhandlingsreform, og oversendte en sammenstilling av funn og erfaringer fra tilsyn der det var avdekket svikt forbundet med samhandling i sosial- og helsetjenesten. Del 1 omfattet kunnskap og erfaringer fra planlagt tilsyn og områdeovervåkning med sosial- og helsetjenesten i perioden 2004-2008, og i del 2 ble erfaringer fra hendelsesbasert tilsyn presentert - dvs. enkeltsaker der noe har gått galt.

Hovedfunn i gjennomgangen ble oppsummert slik (litt forkortet):
Mangelfull kunnskap om øvrige tilbud. Dette kan både gjelde fundamentale mangler i kunnskapen om andre deler av tjenesteapparatet og hva som tilbys der, og dårlig innsikt i spesifikke tiltak fra andre.

Manglende eller mangelfull informasjonsflyt. Dårlige informasjonsrutiner og få faste kommunikasjonsknutepunkter kan føre til unødige og uheldige forsinkelser i informasjonsflyt, eller til at viktige opplysninger rett og slett ikke formidles.

Ikke avklart eller ikke tydelig arbeidsdeling, uavklarte ansvars- og myndighetsforhold. Der flere deltjenester har oppgaver knyttet til en og samme tjenestemottaker, er det avgjørende at arbeidsdelingen er klar, at den er kjent av alle involverte aktører og at det ikke er tvil om ansvarsforhold. Det vil ellers være risiko for unødig dobbeltarbeid, for at ulike deltjenester setter i gang tiltak hver for seg, og for at ulike tiltak trekker i ulik retning.

Manglende kommunal oppfølging etter utskriving fra institusjon. Uten nødvendig kommunikasjon og planlegging i god tid, vil ikke kommunene være i stand til å tilrettelegge forsvarlig oppfølging ved utskriving fra institusjon. Det er eksempler på at kommuner har fått oppgaver de ikke er forberedt på eller har tilstrekkelig kompetanse om.

Oppsplittet organisering. I mange kommuner, men også i spesialisthelsetjenesten, kan tjenestene være organisert og inndelt på en slik måte at de ikke passer behovene til dem som skal motta dem – og med risiko for at tjenestemottakerne ikke får helhetlige behovsvurderinger og sammenhengende tjenester.

7. Høringssvar – forslag til sterkere rettighetsfesting av ordningen med brukerstyrt personlig assistanse. (Brev til helse- og omsorgsdepartementet 01.11.2007)

https://www.helsetilsynet.no/no/Publikasjoner/Brev-hoeringsuttalelser/Brev-hoeringsuttalelser-2007/Forslag-sterkere-rettighetsfesting-ordningen-brukerstyrt-personlig-assistanse-BPA-hoeringsuttalelse/ Dokumentet finnes ikke lenger på nett.

I høringsnotatet foreslo departementet en sterkere rettighetsfesting av ordningen med brukerstyrt personlig assistanse (BPA). Forslaget innebærer en endring av sosialtjenestelovens bestemmelse om praktisk bistand, § 4-2a, ved at et nytt ledd legges til bestemmelsen, og knyttes til § 4-3. Departementet ønsket gjennom en sterkere rettighetsfesting av brukerstyrt personlig assistanse å bidra til oppfyllelse av formålet om større kommunal likhet i tildeling av ordningen, samt større valgfrihet og brukermedvirkning.

Konklusjoner/anbefalinger

Statens helsetilsyn støtter departementets syn på at brukerstyrt personlig assistanse ikke skal begrenses til spesifikke funksjonshemninger, diagnoser eller alder.

Statens helsetilsyn mener at å sette et konkret timeantall som en nedre grense for å kunne få en tjeneste organisert på en bestemt måte, ikke samsvarer med den skjønnsmessige vurderingen som må ligge til grunn for tildeling av tjenester.

Statens helsetilsyn argumenterer for at en sterkere rettighetsfesting også bør innebære retten til å velge hvordan arbeidsgiverforholdet skal ivaretas, dersom dette ikke er åpenbart urimelig.

8. Pleie- og omsorgstjenester på strekk. Sammenstilling og analyse av funn og erfaringer fra ulike tilsynsaktiviteter i 2003 og 2004. (Rapport fra Helsetilsynet 7/2005)

https://www.helsetilsynet.no/no/Publikasjoner/Rapport-fra-Helsetilsynet/Rapport-Helsetilsynet-2005/Pleie-omsorgstjenester-strekk/

I denne rapporten presenterer Statens helsetilsyn en sammenstilling og oppsummering av funn og erfaringer fra ulike tilsynsaktiviteter med tilknytning til kommunale pleie- og omsorgstjenester i perioden 2003– 2004. Gjennom en bred vurdering og drøfting av funn og erfaringer fra tilsyn ønsker Helsetilsynet å bidra til å beskrive situasjonen i deler av den kommunale sosial- og helsetjenesten, og å peke på potensielt sårbare områder med risiko for svikt i et tilsynsperspektiv; det vil si områder der det synes å være fare for at tjenestene ikke fyller krav fastlagt i lov og forskrift.

Rapporten har fire deler:

• Del I inneholder nye analyser som forskningsinstituttet NOVA har gjort (ikke publisert tidligere) på oppdrag fra Statens helsetilsyn av det innsamlede materialet fra den nasjonale undersøkelsen ”Pleie- og omsorgstjenesten i kommunene, tjenestemottakere, hjelpebehov og tilbud”, samt informasjon som er innsamlet gjennom kommunebesøk NOVA har gjort innenfor rammen av sin studie av livsløp, aldring og generasjon.
• Del II inneholder Helsetilsynets vurderinger av resultatene av NOVA’s analyser.
• Del III inneholder sammenstilling av funn og erfaringer fra andre tilsynsaktiviteter i 2003 og 2004 som har relevans for vurdering av status i kommunale pleie- og omsorgstjenester.
• Del IV inneholder oppsummering og vurdering basert på funn og erfaringer fra rapportens del I–III, og knytter seg til trekk ved den kommunale pleie- og omsorgstjenesten som etter tilsynsmyndighetens oppfatning kan representere sårbarhet og risiko for svikt.

9. Rapport fra Statens helsetilsyn – ”Pleie- og omsorgstjenester på strekk – sammenstilling og analyse av funn og erfaringer fra ulike tilsynsaktiviteter i 2003 og 2004. ( Brev til helse- og omsorgsdepartementet 14.10.2005)

https://www.helsetilsynet.no/no/Publikasjoner/Brev-hoeringsuttalelser/Utvalgte-brev-og-horingsuttalelser-tidligere-ar/Pleie-omsorgstjenester-analyse-funn-erfaringer--tilsyns-2003-2004/ Finnes ikke lenger på nett.

Konklusjoner/anbefalinger

I oversendelsesbrevet til HOD trekkes fram tre områder der vi på bakgrunn av funn og erfaringer fra tilsyn mener sårbarheten og risikoen for svikt er betydelig i de kommunale pleie- og omsorgstjenestene:

• Omfanget, det vil si antall tjenestemottakere og mangfoldet av behov i seg selv, kan være et sårbart område i pleie- og omsorgstjenesten. Sårbarheten synes særlig å være knyttet til bemannings- og kompetansesituasjonen; det dreier seg om å sikre en stabil bemanning med tilstrekkelig kompetanse til å møte faglige utfordringer som mange ganger er sammensatte og kompliserte.
• Samhandling og koordinering mellom ulike instanser og aktører i sosial- og helsetjenesten synes også å være et sårbart område. I mange tilfeller er koordinering en nødvendig forutsetning for forsvarlig tjenesteyting til brukergrupper med sammensatte behov.
• Det tredje område der sårbarheten fortsatt synes å være betydelig, er styring og ledelse av virksomheten. Systematisk styring og ledelse av virksomheten er en grunnleggende forutsetning for å kunne gi faglig forsvarlige sosial- og helsetjenester og å sikre befolkningen de tjenestene den har behov for og rett til etter sosial- og helselovgivningen. Dette er kommunens ansvar og en betydelig utfordring sett i lys av det mangfold som preger den kommunale pleie- og omsorgstjenesten.

10. Pleie- og omsorgstjenesten i kommunene: tjenestemottakere, hjelpebehov og tilbud. (Rapport fra Helsetilsynet 10/2003)

https://www.helsetilsynet.no/no/Publikasjoner/Rapport-fra-Helsetilsynet/Rapport-Helsetilsynet-2003/Pleie-omsorgstjenesten-kommunene-tjenestemottakere-hjelpebehov-tilbud/

I rapporten presenteres resultatene fra den første nasjonale kartleggingen som er gjort i pleie- og omsorgstjenesten og Helsetilsynets vurdering av resultatene. Mer enn 13 000 tjenestemottakere i 73 kommuner var omfattet av kartleggingen. Resultatene har gitt viktig kunnskap om hvilke grupper som er tjenestemottakere, hva slags hjelpebehov de har og i hvilken grad tjenestetilbudet dekker behovet.

Rapporten er delt i to deler. I del I presenteres Helsetilsynets vurdering av resultatene og i del II finnes et sammendrag av kartleggingen og funnene. Forskningsinstituttet NOVA har bistått Helsetilsynet i metodisk utforming, gjennomføring og analyse av resultatene.

Kartleggingen viser at det på nasjonalt nivå ser ut til å være en systematisk sammenheng mellom hjelpebehov og tilbud. De skrøpeligste får mest hjelp, mens de sprekeste får minst.

Konklusjoner/anbefalinger

Resultatene tyder på at de fleste tjenestemottakerne får den hjelpen de har rett til og behov for, men at det er enkelte grupper som systematisk ikke får dekket sine behov for hjelp. Det gjelder tjenestemottakere som bor i egen opprinnelig bolig og mennesker med psykiske lidelser. Helsetilsynet uttrykker bekymring for at disse gruppene ikke får tilfredsstillende tilbud om hjelp.

11. Kommunale helsetjenester i pleie- og omsorgssektoren.  Tilsynserfaringer 1998 - 2003. (Rapport fra Helsetilsynet 9/2003)

https://www.helsetilsynet.no/no/Publikasjoner/Rapport-fra-Helsetilsynet/Rapport-Helsetilsynet-2003/Kommunale-helsetjenester-plo-Tilsynserfaringer-1998-2003/

Statens helsetilsyn har oppsummert erfaringer fra 373 tilsyn i kommunale pleie- og omsorgstjenester i alle landets fylker. Målet var å finne ut hvilke områder som utmerket seg som spesielt sårbare og hvor det var et forbedringspotensial. Rapporten er basert på tilsyn med kommunale helsetjenester i pleie- og omsorgssektoren i perioden 1998 til 1. juni 2003.

Det ble påvist avvik i 80 % av de 373 tilsynene. De fleste avvikene gjaldt mangelfull dekking av grunnleggende behov, svikt i saksbehandlingen ved tildeling av tjenester, svikt i rutiner for internkontroll og forhold ved personellsituasjonen.

Konklusjoner og anbefalinger

I rapporten vektlegger Helsetilsynet at gode rutiner og systemer for internkontroll er nødvendig for å utvikle et tjenestetilbud med lav risiko for svikt. Helsetilsynet påpeker at det er kommunens ansvar å sørge for at slike systemer finnes og at de fungerer i praksis både for brukere og ansatte. Tilsynserfaringer tyder på at det er økende bevissthet i kommunen om nytten av internkontroll, men at det fortsatt er et stort forbedringspotensial på dette området.

12. Fylkeslegenes tilsyn med helsetjenester til aldersdemente 2001 – oppsummeringsrapport. (Rapport fra Helsetilsynet 3/2002)

Fylkeslegenes tilsyn med helsetjenester til aldersdemente 2001 - oppsummeringsrapport. (pdf)

Personer med aldersdemens utgjør en betydelig del av de eldste eldre som mottar kommunale tjenester. Personer med omfattende tjenestebehov som tidligere fikk plass i sykehjem, mottar nå i større grad hjemmebaserte tjenester. Samtidig øker pleietyngden i sykehjemmene.

Fylkeslegene gjennomførte i 2001 tilsyn i 62 kommuner med felles tema “Helsetjenester til aldersdemente”. Målet med tilsynet var å avklare om den enkelte kommune har styrings verktøy til å sikre at tjenestene over tid er forsvarlige og ivaretar brukernes rettssikkerhet, samt undersøke om disse tiltakene er tilstrekkelige i praksis. Denne rapporten bygger på resultatene fra tilsyn i 61 kommune r, da et av tilsynene ikke var ferdigstilt da oppsummeringen ble foretatt.

Konklusjoner og anbefalinger

Det er behov for å vurdere tiltak som kan bidra til å sikre det faglige innholdet i medisinsk utredning av aldersdemens. Det bør også vurderes hvordan dimensjoneringen av legetjenesten i sykehjem kan bli mer i samsvar med de behov for medisinsk faglige tjenester dagens sykehjem har.

Dette tilsynet har etter Helsetilsynets vurdering understreket ytterligere behovet for at arbeidet med bedre rettslig regulering av rettssikkerheten til aldersdemente prioriteres. Gjennomgangen av dette tilsynet viser at spørsmål om hjemmel for bruk av tvang må sees i sammenheng med krav til kvalitet og styring i tjenesten.

Avslutning

Noen konklusjoner og anbefalinger etter planlagt tilsyn og andre tilsynsaktiviteter:

• De fleste tjenestemottakerne får den hjelpen de har rett til og behov for, men enkelte grupper får systematisk ikke dekket sine behov for hjelp. Det gjelder tjenestemottakere som bor i egen opprinnelig bolig og mennesker med psykiske lidelser.
• Sårbarheten (i pleie- og omsorgstjenesten) synes særlig å være knyttet til bemannings- og kompetansesituasjonen. Andre sårbare områder er samhandling og koordinering mellom ulike instanser og aktører, og styring og ledelse av virksomheten.
• Våre tilsynserfaringer tyder på at mange kommuner, i tillegg til arbeidet med å få til en tilfredsstillende legedekning i sykehjemmene, også har felles utfordringer knyttet til styring og ledelse av legetjenesten som en integrert del av sykehjemmenes tjenestetilbud.
• Kommunene sikrer ikke (godt nok) tverrfaglig vurdering og utredning av tjenestemottakere med sammensatte helsemessige og sosiale behov. Svikt som er avdekket er nært knyttet til kommunens evne til å styre virksomheten. Øket ressurstilgang alene vil ikke løse de problemene den aktuelle gruppen av tjenestemottakere opplever i møte med det kommunale tjenesteapparatet.
• Det er mangler ved sykehjemmenes journalsystemer, og ved journalføring av pasientenes legemiddelbehandling. Det bør fra sentralt hold satses tungt for å få utviklet gode elektroniske dokumentasjonssystemer som ivaretar en helhetlig pasientjournal som er brukervennlig for alt helsepersonell i sykehjemmet.

 

Med hilsen

Lars E. Hanssen Marianne Noodt
fagsjef

 

Vedlegg 1 – Vedtak i klagesaker avgjort av Helsetilsynet i fylkene i 2009 og 2010 (pdf)
Vedlegg 2 – Utfall av tilsynssaker med ”sykehjem” som vurdert tjeneste (pdf)
Vedlegg 3 – Eldreomsorg som tema i Tilsynsmeldingen (Se nedenfor)

Kopi:   Landets fylkesmenn
Helsetilsynet i fylkene 

Saksbehandler: Marianne Noodt, tlf. 21529978

Vedlegg 3 Artikler i Tilsynsmeldingen

Se menyen Tilsynsmelding. Fra 2004 er artiklene også publisert enkeltvis.  

2009

Tannhelsetenester til bebuarer i institusjon aukar
En gjennomgang av utviklingen i tilbudet fra den offentlige tannhelsetjenesten til eldre, langtidssyke og uføre i institusjon, viser at disse gruppene får et mer omfattende tilbud i 2008 enn i 2004. I 13 av 19 fylkeskommuner har det vært en økning i tallet på beboere i institusjon som er blitt undersøkt eller har fått behandling. 

Gjennomgangen ble gjort i forbindelse med oppdrag om tannhelsetjenester fra HOD i 2009. (se brev)

Eldre om gamle som utredes og behandles i spesialisthelsetjenesten. Av Knut Engedal
En artikkel om utfordringer i spesialisthelsetjenestens behandling av eldre pasienter. Forfatteren omtaler utredning og behandling av noen aldersspesifikke sykdommer (demens, delirium og hjerneslag) og noen typiske problemstillinger (mange sykdommer, mange legemidler og manglende reservekrefter).

Svikt i behandling med legemiddel i sjukeheimar
En oppsummering av tilsyn i 2008 (3) og i 2009 (2) gjennomført av Helsetilsynet i Sør-Trøndelag. Tilsynet undersøkte rammevilkårene for legemiddelbehandling i sykehjem og så på oppfølgingen av legemiddelbehandlingen til den enkelte pasient.

Tilsynet viste at legefunksjonen i sykehjem i liten grad er organisert og styrt som en del av den totale virksomheten. Virksomhetene hadde også i liten grad klarhet i hvordan legetjenesten skulle utøves. Det manglet interne rutiner for kontroller, for fokus på sårbare pasientgrupper og for å redusere polyfarmasi. Elektroniske journalsystemer som var i bruk omfattet i varierende grad legedokumentasjon. Kravet til helhetlig journal var dermed ikke ivaretatt. Det var stor variasjon i kvaliteten på dokumentasjonen fra både leger og sykepleiere.

2008

Tilsyn med legemiddelbehandlingen i sykehjem
< mest om veilederen og bakgrunnen for den, noe om funn fra tilsyn:>
Funnene fra de første tilsynene viser at måten mange av kommunene styrer på, kan medføre fare for svikt i legemiddelbehandlingen ved sykehjemmene: Uklarheter i faglig og administrativ styring av legetjenesten og for lav dimensjonering av den og mangler ved journalsystemene. Se også utdrag i hoveddokument fra brev til HOD av 20.3.09 (4)

2005

Lite å gå på i pleie- og omsorgstenestene
Omtale av rapporten ”Pleie og omsorgstenester på strekk – samanstilling og analyse av funn og erfaringar frå ulike tilsynsaktivitetar i 2003 og 2004”. Se hoveddokument om denne (8-9)

2003

Store forskjeller i offentleg tannhelseteneste til eldre og uføre
Omtale av rapporten ”Tannhelsetjenesten i Norge”.  Rapport fra Helsetilsynet 5/2004, og funn som gjelder den offentlige tannhelsetjenestens tilbud til eldre og uføre. Resultatene viser at det er store forskjeller mellom fylkene i hvor mange tjenestemottakere av hjemmesykepleie som får tilsyn fra den offentlige tannhelsetjenesten.

Manglar ved kommunale pleie- og omsorgstenester
Omtale av rapporten Kommunale helsetjenester i pleie og omsorgssektoren, tilsynserfaringer 1998-2003. Fra ingressen: ”Kommunane manglar ofte system for internkontroll i pleie- og omsorgssektoren, dei har oft ikkje rutinar for å sikre at ein tek hand om dei grunnleggjande behova til brukarane, og det er påvist manglar i saksbehandlinga når kommunane tildeler tenester.” Se hoveddokument (11)

Betre legedekning med fastlegeordninga, men ikkje i sjukeheimar
Fra Helsetilsynets bidrag til statusrapport om fastlegeordningen. Rapport fra Helsetilsynet 8/2003. I ingressen heter det: ”Etter vel to år med fastlegedekning konkluderer Helsetilsynet at ordninga har føt  til betre dekning av kurative tenester, men det ser ut til at legeoppgåver i sjukeheimar, i skolehelsetenesta og innanfor førebygging ikkje har høg nok prioritet i kommunane.

Det var for eksempel rapportert om sykehjem der mange leger delte på legetjenesten. Helsetilsynet peker på at dette kan gå ut over kontinuiteten i tjenesten.

2002

Hvordan har de eldre det egentlig?
Om bakgrunnen for den nasjonale kartleggingen innen pleie- og omsorgstjenesten som ble gjennomført i 2003. Det nevnes bl.a. rapporter som uttrykker bekymring for om personelldekningen er tilstrekkelig og varig, og om kommunene vil ha nok institusjonsplasser i tiden framover.

2001

Felles tilsyn med helsetjenestetilbudet til eldre i Buskerud
Omtale av tilsyn i alle kommunene i Buskerud fra november 1998 til juni 2000. Det heter her at det ikke ble gjort funn som ga grunnlag for å hevde at hjelpetrengende ikke ble gitt tilbud om nødvendig medisinskfaglig og tannhelsefaglig undersøkelse og behandling. Ved 7 sykehjem forelå det mangler ved pasientjournaler, og de aller fleste kommunene manglet et godt styringssystem (internkontroll) for å sikre at de overholdt lov- og forskriftskrav. Det var også påvist manglende ivaretakelse av grunnleggende behov i en del kommuner og flerparten opfylte ikke krav til vedtak om tjenester.

1999

Helsetjenesten for eldre

1998

Helsetjenester for eldre