Tilstanden i den kommunale omsorgstenesta

Dette er ei oppsummering av vesentlege poeng frå innhaldet i dei tilbakemeldingane vi har motteke frå Helsetilsynet i fylket etter at vi ba dei om å vurdere i kor stor grad det ligg lovbrot bak dei tala TV 2 nyleg har presentert for sjukeheimskøar i kommunane, sjå denne internettlenka: Sjekk sykehjemskøen i din kommune her

Oppsummeringa blir sendt over til Helse- og omsorgsdepartementet saman med eit brev om sentrale tilsynsfunn frå dei seinare åra.

Formål og avgrensing

Formålet med å be Fylkesmannen/Helsetilsynet i fylket om å utføre denne ekstra arbeidsoppgåva no er å avdekkje nye forhold som tilsynet eventuelt ikkje er kjent med frå før.

Statens helsetilsyn og Fylkesmannen/Helsetilsynet i fylket er i ferd med å gjennomføre ei brei tilsynsmessig oppfølging av eldreomsorga. Dette notatet omhandlar ikkje forhold som blir rapporterte som del av dei planlagde tilsynsaktivitetane.

Statens helsetilsyn har vald å rette denne undersøkinga inn mot det som tenestemottakarane har eit rettsleg krav på, nemleg retten til nødvendige tenester med forsvarleg innhald, jf. §§ 2-1 og 1-3 andre ledd i kommunehelsetenesteloven og § 4 i helsepersonelloven. Lovgjevinga gjev stor grad av fridom til kommunane for å organisere tenestene slik dei sjølve finn det føremålstenleg. Ei problemstilling som legg vekt på talet personar som ventar på sjukeheimsplass er ikkje åleine relevant for å avdekkje mengda av mogelege lovbrot.

I samband med den aktuelle problemstillinga skal det då særleg visast til at kommunane sjølve står fritt til å avgjere om ein skal leggje vekt på utvikling av eit tilbod i sjukeheim eller andre former for heildøgns omsorg og pleie. Det er difor ikkje den institusjonelle ramma som er avgjerande for ei vurdering av om tenestetilbodet til ein gitt tenestemottakar er lovleg eller ulovleg.

Oppdraget til Fylkesmannen/Helsetilsynet i fylket

I e-post av 27. oktober 2010 ba direktør Lars E. Hanssen om følgjande:

Gode fylkesmenn og fylkesleger,

Statens helsetilsyn har i fjor startet en fireårig satsing på tilsyn med eldreomsorgen. I tillegg har vi fått ekstra tilskuddsmidler fra Helse- og omsorgsdepartementet til prosjekter i de enkelte embeter, slik at vi kan videreutvikle tilsynsverktøyet. Dette arbeidet fortsetter og planleggingen for 2011 er godt i gang og fremgår av oppdragsbrevet som kommer. Det vises også til oppdragsbrevet for inneværende år. En rekke embeter har egne aktiviteter med støtte fra disse midlene, og de lovende resultatene fra disse aktivitetene ble understreket i etatsstyringsmøtet med departementet for kort tid siden.
 
TV2s pågående serie fra eldreomsorgen landet rundt inneholder også svar fra kommunene om hvor mange som venter på ulike tjenester i eldreomsorgen i de ulike kommunene. Jeg hadde opprinnelig planlagt å sende dere de utskriftene jeg så i forkant av programmene, men ser at det nå ligger mer omfattende og lettilgjengelige data om alle fylkets kommuner på TV2s nettsider:
 
http://www.tv2.no/nyheter/innenriks/helse/sjekk-sykehjemskoeen-i-din-kommune-her-3320720.html
 
Jeg vil be dere gå inn og sjekke om det der ligger opplysninger som kan være av tilsynsmessig betydning med tanke på oppfølging fra dere. Likeledes ber jeg dere sjekke de opplysninger som f. eks. Helsedirektoratets dataregister IPLOS og andre registre måtte kunne gi av betydning for det samme, i tillegg til den omfattende kunnskap embetet selv har. Det vil være nyttig med en rask tilbakemelding i løpet av en uke til Statens helsetilsyn om deres vurdering av om det er pasienter med krav på nødvendig helsehjelp etter kommunehelsetjenesteloven § 2-1, som ikke får det og som ikke har annet tilfredsstillende tilbud nå.

Samstundes sende helse- og omsorgsministeren ut ein ikkje ulik førespurnad med svarfrist 10. november 2010 til Fylkesmannen.

E-posten frå Statens helsetilsyn blei nærare presisert slik gjennom e-post av 5. november 2010:

Gode fylkesleger,

Takk til dere som har svart på min henvendelse av 27. oktober med utgangspunkt i TV2s undersøkelse om eldreomsorgen (tatt inn nederst i denne mailen). Noen av tilbakemeldingene gir ikke presist svar på spørsmålet om lovbrudd og tilsynsmessig oppfølging. Derfor en presisering:

HVA SKAL DERE UNDERSØKE?

I de tilfellene hvor kommunen oppgir at det er venteliste på sykehjemsplass, må Helsetilsynet i fylket forsikre seg om at kommunen har vurdert hvilken helsehjelp som er nødvendig og at kommunen oppgir at dette gis.  Dette gjelder selv om det ikke foreligger klager. Som tilsynsmyndighet skal vi vurdere om kommunen etterlever kommunehelsetjenesteloven § 2-1 og pasientrettighetsloven § 2-1.

Helsetilsynet i fylket må derfor be kommunen opplyse om kommunen har vurdert hvilken helsehjelp som er nødvendig og at dette gis.

HVORDAN SKAL DERE FØLGE OPP?

Der Helsetilsynet i fylket har informasjon om at pasienter ikke får nødvendig helsehjelp, må dette følges opp ved å påpeke brudd på kommunehelsetjenesteloven § 2-1 og pasientrettighetsloven § 2-1.

Det må gis en frist for retting. Dersom forholdeneikke rettes, må dette følges opp. Ved lovbrudd som ikke rettes vil det være aktuelt å gi pålegg etter kommunehelsetjenesteloven § 6-3, 3 ledd. I slike saker skal dere kontakte oss.

Jeg ber om at alle Helsetilsyn i fylket sikrer at jeg får svar på disse spm senest mandag.

Resultat

Per i dag 10. november 2010 har vi motteke svar frå 17 av 18 fylke.

Alle dei Helsetilsyn i fylket som har meldt tilbake har vore i direkte kontakt med dei kommunane som blir oppgitt til å ha ventelister på sjukeheimsplass i TV 2 si undersøking. I tillegg til denne særlege kontakten støttar tilbakemeldinga frå Helsetilsynet i fylket seg på annan kunnskap både frå klagesaker og tilsyn, samt frå Fylkesmannens oppfølging av omsorgsplanen.

Jamt over rapporterer Helsetilsynet i fylket at det verkar som at kommunane har oppfatta spørsmålet frå TV 2 ganske ulikt. Døme på svargrunnlag frå kommunane til TV 2 er etter det som er opplyst til Helsetilsynet i fylket:

• Talet på søknader som er til behandling på tidspunktet for spørsmålet.
• Kommunen si vurdering av talet på tenestemottakarar som kunne ha kvalifisert for plass i sjukeheim.
• Personar som ventar på langtidsplass (uansett om dei for tida har korttidsplass).
• Personar som ikkje har søkt spesifikt om sjukeheimsplass, men som er under utgreiing.
• Personar som har ytra ønskje om sjukeheimsplass.
• Personar som har vedtak om plass i sjukeheim, men for tida får tenestetilbod annan stad (eigen heim, omsorgsbustad, sjukehus).
• Personar som har fått tilbod om tenester ein stad, men som har avslege tilbodet og ventar på tilbod frå den sjukeheimen der ein først og fremst ønskjer å vere.
• Personar som har søkt om omsorgsbustad.

Det er etter vurderingane til Helsetilsynet i fylket såleis grunn til å tru at tala i statistikken til TV 2 byggjer på særs ulikt grunnlag i ulike kommunar. Helsetilsynet i fylket rapporterer jamt over lågare tal for personar som på ein eller annan måte ventar på eit ønskt eller vedteke tilbod frå kommunehelsetenesta.

Tilbakemeldingane frå Helsetilsynet i fylket til oss gjev ikkje grunnlag for ei kvantitativ oppstilling herfrå. Dette skuldast at det eksisterande statistikkgrunnlaget for kommunehelsetenesta (KOSTRA/IPLOS) ikkje gjev svar på kven eller kor mange som måtte ha nødvendig behov for visse tenester utan å motta desse. Dersom ein skulle gjennomføre ei heildekkjande kartlegging av stoda vil det medføre ein særs ressurskrevjande innsats der ein måtte ta for alle søkjarar og tenestemottakarar i kommunane på eit gitt tidspunkt. (Dette er for så vidt noko som Statens helsetilsyn har gjort gjennom ei utvalsundersøking tidlegare, jf. rapport 10/2003).

Vurdert ut frå den vanlege kommunale statistikken kan det verke som at dei kommunane som har lagt stor vekt på heimebasert omsorg har dei største utfordringane i forhold til å sikre ei forsvarleg dekning av omsorgstenester til dei som treng det mest. Dette er i samsvar med det som tidlegare er funne, jf. Rapport frå Helsetilsynet 10/2003)

Det er store skilnader kommunane i mellom kva profil dei har på tildelte tenester. Der dei vedkjenner seg skort på sjukeheimsplassar er også profilen ulik. Nokre stader rapporterer dei om for få korttidsplassar, andre stader om for få langtidsplassar, og nokre stader ser det ut til jamleg å vere for få både korttids- og langtidsplassar.

I nokre av tilbakemeldingane frå Helsetilsynet i fylket rapporterer dei om problem med ei rekkje kommunar når det gjeld rutinar for vedtak, irekna opplysningar om klagerett på dei kommunale vedtaka. Dette gjeld kommunar som Fylkesmannen/Helsetilsynet i fylket er kjent med at har problem, og som dei har under oppfølging etter tidlegare observasjonar og funn ved tilsyn. Det blir også meldt tilbake at det medisinske vurderingsgrunnlaget for vedtak om tildeling av tenester kan vere lite synleg.

I mange av tilbakemeldingane blir det peikt på at talet på klagesaker (etter kommunehelsetenesteloven § 2-4 eller pasientrettsloven § 7-1) er lågt, men at omgjeringsdelen er stor. I ei tilbakemelding blir det nemnd at klagane jamt over handlar meir om innhald i tenestene enn om tilgangen til tenester.

Av alle tilbakemeldingane kjem det fram at Helsetilsynet i fylket meiner at kommunane jamt over sikrar nødvendig og forsvarleg hjelp også når dei ikkje har fatta vedtak om det tenestetilbodet som tenestemottakaren primært har søkt om. Likevel er det grunn til å merke seg at terskepel for å få sjukeheimsplass mange stader er relativt høg. Sjølv om kommunane også då prøver å sikre eit forsvarleg tilbod i omsorgsbustad eller pasientens eigen heim, fører dette til utilfredsstillande forhold for pasient og pårørande over lang tid i tillegg til at det set heimesjukepleietenestene på strekk. Vidare fører dette til at personar får lengre opphald i sjukehus enn det som reint medisinsk er nødvendig.

Konklusjon

Per i dag har vi svar frå 17 av 18 fylke. Svara som vi har fått frå Helsetilsynet i fylket byggjer dels på ekstra innhenting av kunnskap etter førespurnaden herfrå og dels på kunnskap som Fylkesmannen/Helsetilsynet i fylket har frå anna verksemd. Det verkar som Fylkesmannen/Helsetilsynet i fylket jamt over har god oversikt over kva kommunar som har problem med tenesteytinga og følgjer desse opp både gjennom tilsyn og rådgjeving.

Dei som har fremja krav om sjukeheimsplass, men ikkje har fått vedtak om det, får etter vår oppfatning i det vesentlege nødvendig helsehjelp i samsvar med krava i kommunehelsetenesteloven. Men utan tvil er det slik at mange tenestemottakarar kjenner seg utrygge på både omfang og innhald i dei tenestene dei mottek frå kommunane.

Det er såleis urovekkjande at talet på klagar over vedtak etter kommunehelsetenesteloven er gjennomgåande lågt. Ein stor omgjeringsdel tyder på at det er personar som ikkje får det dei har krav på. Dette tilseier at det kan vere ei oppgåve å stimulere folk til å klage på manglande tenestetilbod, og også setje folk i stand til å klage når dei ikkje sjølve umiddelbart maktar gjere det.

Det er store skilnader mellom profilen på tildelte tenester kommunane i mellom, men det er i samsvar med det ein må rekne med når ein gjev fridom til kommunane til å organisere tenestene slik dei sjølve finn det føremålstenleg. Ukåre oppfatningar om kva som skal vere standarden på helsehjelp til personar i eigen bustad eller annan kommunal bustad enn sjukeheim spelar også inn her.

Helsetilsynet i Oslo og Akershus melder at dei har bede Høgskolen i Gjøvik om ein gjennomgang av stoda i kommunane i deira område. Resultata frå denne gjennomgangen vil liggje føre medio desember.

Med helsing

Lars E. Hanssen Geir Sverre Braut
 assisterande direktør

Kopi til:
Helsedirektoratet
Fylkesmennene
Helsetilsynet i fylket

Saksbehandlar: Geir Sverre Braut, tlf. 21 52 98 02