Klage over vedtak om mulkt fattet av Fylkesmannen i Telemark – Skien kommune

Statens helsetilsyn omgjør Fylkesmannen i Telemark sitt vedtak av 6. desember 2010 slik at Skien kommune ikke ilegges mulkt på kr. 100 000,-.

Saken gjelder

Statens helsetilsyn mottok klage av 15. desember 2010 fra Skien kommune. Klagen ble oversendt direkte til Statens helsetilsyn som videresendte den til Fylkesmannen i Telemark 29. desember 2010.

Fylkesmannen i Telemark fattet den 6. desember 2010 vedtak om å ilegge Skien kommune kr. 100 000,- i mulkt for overskridelse av undersøkelsesfrister i barnevernet, etter barnevernloven § 6-9 tredje ledd jf. forskrift om fylkesmannens adgang til å ilegge kommuner mulkt ved oversittelse av frister i barnevernloven § 6-9 av 16. desember 1992 (heretter mulktforskriften).

Vedtaket ble påklaget den 15. desember 2010. Klagen er fremsatt i tide.

Fylkesmannen fant ikke at det fremkom nye opplysninger i klageomgangen som skulle tilsi at vedtaket av 6. desember 2010 burde omgjøres. Vedtaket ble oversendt til Statens helsetilsyn den 14. januar 2010 for endelig behandling, jf. forvaltningsloven § 33 fjerde ledd.

For å opplyse saken ytterligere innhentet Statens helsetilsyn i brev av 9. mars 2011 oppdatert informasjon fra Fylkesmannen i Telemark og Skien kommune. De etterspurte opplysningene ble mottatt henholdsvis den 21. og den 24. mars 2011. I telefon og e - post til kommunalsjefen den 29. april 2011 ble det bedt om ytterligere presiseringer. Det er også innhentet tall fra andre kvartal 2011. Fylkemannen i Telemark opplyser i brev av 30. juni 2011 at antall fristoverskridelser andre kvartal var seks.

Sakens bakgrunn

Vedtaket om mulkt gjelder for overskridelse av undersøkelsesfrister i barnevernet i perioden tredje kvartal 2009 til tredje kvartal 2010.
Fra vedtaket siteres følgende om grunnlaget for mulkten:

”Undersøkelsesfristen var ikke overholdt i 78 saker annet halvår 2009. I 11 av disse sakene hadde kommunen brukt mer enn seks måneder på undersøkelsen.
Rapporteringene fra første halvår 2010 viste ikke en tilfredsstillende utvikling til tross for tiltakene som var satt inn. Tvert i mot økte antallet fristoversittelser fra 78 annet halvår i 2009 til 91 første halvår 2010. I 24 av disse sakene hadde kommunen brukt mer enn seks måneder på undersøkelsen. Imidlertid viste rapporteringen for andre kvartal 201O at det var en positiv utvikling fra første til andre kvartal2010. Rapporteringen for tredje kvartal 2010 viser igjen en stor økning av saker med fristbrudd.

I brev av 30. november 2009 innkalte Fylkesmannen kommunens øverste ledelse til møte den 26. januar 2010 og ba om å få en redegjørelse for den alvorlige utviklingen i barnevernet i Skien kommune. Kommunalsjefen redegjorde for situasjonen og hvilke tiltak kommunen hadde igangsatt for å holde fristene. Det ble opplyst at Skien kommune hadde en sterk økning i antall mottatte meldinger siste året. Fra 368 mottatte meldinger i 2008 til 527 i 2009, en økning på 43 %.

Det ble opplyst at følgende tiltak var igangsatt i kommunen:

• Det var utarbeidet en rapport om status i barnevernet som var behandlet på politisk nivå. Barneverntjenesten unngikk budsjettkuttet som resten av de kommunale enhetene fikk for budsjettår 2010.
• Tilført seks nye stillinger hvor tre var besatt (fra august 2009 til april 2010).
• Tilsatt tilsynsfører i 70 % stilling.
• Alle barn med tiltak/under omsorg skal ha omsorgsplaner innen 2010 (innfridd).
• Intern omfordeling av arbeidsoppgaver, blant annet jobbet "Tiltaksenheten" med 30 saker fra barneverntjenesten slik at det ble frigjort ressurser i barneverntjenesten til å jobbe med undersøkelser. 
• Rådgiver i barneverntjenesten, som hadde andre oppgaver, jobbet nå med saksbehandling/¬undersøkelser. Barnevernlederne i Porsgrunn og Skien samarbeidet om mulige hospiteringsordninger/¬kompetanseutvikling. 
• Det ble jobbet med å få til et samarbeid med Høgskolen.

Fylkesmannen konkluderte i møtet med å varsle om ileggelse av mulkt dersom neste rapportering ikke viste tilfredsstillende resultater. Dette fremgår av møtereferatet datert den 27. januar 2010.

Den 20. august 2010 innkalte Fylkesmannen kommunen til et nytt møte for å drøfte bekymring knyttet til utviklingen i fristoverskridelsene. Siden rapporteringen for andre kvartal 2010 viste en noe positiv utvikling i antall saker med fristbrudd ble det konkludert i dette møtet med at Fylkesmannen ville avvente utviklingen til tredje kvartal 2010 før eventuelt vedtak om mulkt ville bli fattet. Det ble avtalt nytt møte med kommunen i november 2010.

Rapporteringen fra tredje kvartal 2010 viste at tallet igjen var stigende og at kommunen i 48 saker hadde brukt mer enn tre måneder på undersøkelse av sakene. I en av disse sakene var også seks måneders fristen oversittet. Fylkesmannen konkluderte med at det ikke forelå særlige grunner for utvidelse av fristene i noen av sakene. Vedtak om mulkt ble fattet den 6. desember 2010 og overlevert kommunen i møte samme dag. Vedtaket ble påklaget av Skien kommune den 15. desember 2010.

I forbindelse med klagebehandlingen i Statens helsetilsyn er det innhentet tall for fjerde kvartal 2010, første og andre kvartal 2011, og en oppdatert oversikt over antall besatte stillinger i barneverntjenesten og antall stillinger som kommunen er tilført over statsbudsjettet i 2011. Det er også bedt om Fylkesmannens vurdering av mulige årsaker til gjentagende fristoverskridelser. I telefon og e - post til kommunalsjefen den 29. april 2011 ble det også bedt å få oversendt tallene for antall gjennomførte undersøkelser i perioden 2009 – 2010.

Nedenfor følger en oversikt over fristoverskridelser i perioden 2009 - 2010 - og første til andre kvartal 2011. 

Oversikten viser at Skien kommune i perioden tredje kvartal 2009 og hele perioden fram til andre kvartal 2011 har hatt fristbrudd. I fjerde kvartal 2009 ble det registrert fristoverskridelser i ca. halvparten av alle avsluttede undersøkelser; 49,1 %, men i løpet av andre kvartal 2010 ble dette tallet redusert noe til 36 %, for igjen å øke tredje kvartal til 42, 1%.

Rapporteringen for fjerde kvartal 2010 viser at antall fristoverskridelser igjen er nedadgående, 38 saker med fristbrudd, hvor fem av disse ble godkjent. Det totale antallet fristbrudd etter Fylkesmannens oversikt er derfor 33 for fjerde kvartal 2010. Antall avsluttede undersøkelser er 107. Det betyr at det totale antall fristbrudd dette kvartalet var 30,8 %.

For første kvartal 2011 er antall fristbrudd redusert ytterligere til fem. Et fristbrudd er godkjent, slik at det endelige tallet for første kvartal 2011 er fire. Det er 3,8 % av antall saker som er ferdigbehandlet dette kvartalet. Kvartalsrapporteringen for andre kvartal 2011 viser igjen en svak oppgang i antall fristbrudd. Etter Fylkesmannens gjennomgang har kommunen seks fristbrudd hvor fristen er utvidet fra tre til seks måneder. Ingen av sakene oversteg seks måneder.

Kommunen anfører

Skien kommune opplyser i klagen at rapporteringen i tredje kvartal 2010 ikke er representativ for situasjonen kommunen er i på klagetidspunktet. Det hevdes at antall overskridelser har hatt en positiv utvikling siden tredje kvartalsrapportering; ved at antall overskridelser er redusert fra 48 til 33. Kommunen viser også til de tiltak som ble presentert i møtet den 26. januar 2010 som forventes å ha større effekt framover.

Kommunen opplyser videre i sitt brev av 24. mars 2011 til Statens helsetilsyn at kommunen har laget en beredskapsplan mot fristoverskridelser som skal godkjennes av politisk nivå i løpet av april 2011. Blant annet skal fagkoordinator på hvert team få større ansvar for oppfølging for å hindre fristoverskridelser. Det er også vist til at antall meldte saker i kommunen fortsatt er økende, og at denne økningen i Skien er større enn økningen på landsbasis, 53,9 % i Skien mens tilsvarende tall på landsbasis er 46 %. Kommunen forklarer at økningen i antall saker, kan ha sammenheng med økt aktivitet spesielt fra 2008 til 2009 fra barnevernets side, knyttet til meldeplikten og at det derved har blitt større bevissthet på det å melde saker til barnevernet. I 2010 hadde avdeling for Oppvekst en gjennomgang av organisasjonen ved hjelp av konsulentfirmaet Agenda Kaupang. På bakgrunn av Kostratall har Agenda Kaupang gjort følgende vurdering når det gjelder barnevernet i Skien:

• Relativt sett høye driftsutgifter, spesielt til tiltak utenfor opprinnelig familie.
• Høyt nivå skyldes en relativt stor økning i utgiftene siden 2005.
• Relativt sett lav bemanning kan være årsaken til lang behandlingstid og at mange barn får tilbud "høyt i kjeden", dvs. utenfor opprinnelig familie.

Bemanning sammenliknet med andre kommuner har vært relativt lav, men har økt i løpet av 2010 ved at det er tilført nye stillinger. Det er opplyst at alle stillinger i barneverntjenesten er besatt, og at kommunen er tilført fem nye stillinger finansiert over statsbudsjettet i 2011 hvor ansettelsesprosessen er igangsatt. Skien kommune er av den oppfatning at det er urimelig at de skal betale en mulkt som tilsvarer lønn for ca. 300 timer som kunne ha blitt benyttet til undersøkelse av saker, særlig på et tidspunkt da antallet fristoverskridelser er nedadgående, og tjenesten samlet sett har hatt en positiv utvikling. Mulkt fra Fylkesmannen virker derfor demotiverende på en allerede hardt presset barnevernstjeneste. Det opplyses videre at kommunen etter møtet i januar 2010 foretok en ny intern rokering hvor flere ansatte ble overflyttet fra tiltak til undersøkelser. Slike grep tar tid før det blir fremkommer i rapporteringene, noe Fylkesmannen også er orientert om.

Statens helsetilsyns vurdering

Statens helsetilsyn er klageinstans for ileggelse av mulkt etter barnevernloven § 6-9. Klageinstansen kan prøve alle sider av saken og kan enten stadfeste underinstansens vedtak, treffe nytt vedtak eller oppheve vedtaket og sende saken tilbake til ny behandling, jf. forvaltningsloven, § 34 annet og tredje ledd. Nye opplysninger skal vurderes helt fram til klagebehandlingen er avsluttet.

Saken skal derfor vurderes i forhold til situasjonen på avgjørelsestidspunktet.

Etter barnevernloven § 4-2 skal barneverntjenesten snarest, og senest innen en uke, gjennomgå innkomne meldinger og vurdere om meldingen skal følges opp med undersøkelser etter § 4-3. Dersom det er rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter kapittel 4 i barnevernloven, skal barneverntjenesten undersøke forholdet snarest, og seneste innen tre måneder.
I særlige tilfeller kan fristen være seks måneder, jf. barnevernloven § 6-9 første ledd.

Vilkårene for å ilegge mulkt reguleres av mulktforskriften § 3 hvor det fremgår at:

” Når  fylkesmannen gjennom kontroll, eller på annen måte, blir kjent med at fristene i barnevernloven § 6-9 er oversittet, skal han bringe klarhet i hva som er årsaken til fristoversittelsen. Fylkesmannen skal ved råd og veiledning søke å bidra til at fristoversittelser ikke gjentar seg i kommunen. Dersom dette ikke fører frem, kan fylkesmannen ilegge kommunen mulkt

a) etter en helhetsvurdering på bakgrunn av gjentatte fristoversittelser
 b) ved alvorlig oversittelse av en enkelt frist.”

Av forarbeidene fremgår det at ikke enhver fristoverskridelse skal følges opp med sanksjoner. Formålet er å gi Fylkesmannen hjemmel til å utøve sanksjoner der den enkelte barnevernvirksomhet er uforsvarlig og råd og veiledning eller andre reaksjoner ikke har ført frem.

Det følger også av den generelle bestemmelsen i kommuneloven kapittel 10 A, jf.§ 60 e at tilsynsmyndighetene så langt som det er mulig skal ha dialog med kommunen om sanksjonene og at ”tilsynsetaten også skal vurdere de virkninger dette kan få for kommunens øvrige virksomhet” før pålegg eller andre sanksjoner gis, jf. § 60 d annet ledd.

Fylkesmannen har hatt både muntlig og skriftlig kontakt med Skien kommune i forbindelse med fristoverskridelsene. Kommunen ble varslet om mulkt i møtet den 27. januar 2010.

Skien kommune har ikke bestridt opplysningene vedtaket fra Fylkesmannen bygger på. Statens helsetilsyn legger derfor til grunn at Skien kommune i perioden tredje kvartal 2009 og hele perioden fram vedtak om mulkt ble fattet, den 6. desember 2010, har hatt gjentatte og til dels betydelige fristbrudd. I 36 saker var overskridelsene på mer enn seks måneder.

Et ytterligere vilkår for å kunne ilegge mulkt er at Fylkesmannen har forsøkt å finne årsaken til fristbruddene og at det ved råd og veiledning er søkt å bidra til at fristbruddene ikke gjentar seg.  Fylkesmannen skal også ha vurdert hvilke konsekvenser mulkten vil kunne få for den øvrige virksomheten i tjenesten, jf. prinsippet i kommuneloven§ 60 d annet ledd.

Skien kommune opplyser at de har hatt en ekstraordinær økning i antall mottatte meldinger siste året som tilsvarer økning på 43 % fra året før. Rapporteringene over antall fristbrudd i 2007, 2008 og første halvår 2009 viser også betydelig lavere tall, henholdsvis totalt 10, 8 og 12, men med markant økning siste halvår i 2009 og 2010. Kommunens oppfatning er at årsaken til fristbruddene har sammenheng med relativt sett høye driftsutgifter og relativt sett lav bemanning.

Vi legger derfor til grunn at hovedårsaken til fristbruddene er mangelfull saksbehandlingskapasitet.  Alle fristoverskridelser i barneverntjenesten er alvorlige i den forstand at det får betydning for de familiene som blir rammet og ikke får nødvendige hjelp til rett tid. Saksbehandlingstiden har avgjørende betydning for muligheten til å avhjelpe problemer i tide. Undersøkelser som tar for lang tid kan ha store konsekvenser for de barna som trenger hjelp, og kan føre til at det må settes inn mer inngripende tiltak enn det som hadde vært tilfellet dersom tiltaket hadde vært satt inn tidligere. Det følger også av internkontrollforskriften for barneverntjenesten at kommunen plikter å ha intern styring og kontroll for å forhindre lovbrudd, fange opp avvik og iverksette nødvendige tiltak. Det må derfor forventes at kommunen har tilstrekkelig beredskap til å takle ulike svingninger i sakstilgangen. Kapasitetsproblemer er derfor ikke tilstrekkelig begrunnelse for å utvide fristen.

Mulktforskriften beskriver ikke nærmere hvilke krav som må stilles til Fylkesmannens råd og veiledning. Heller ikke forarbeidene gir særlig rettledning.

Fylkesmannen i Telemark har hatt både muntlig og skriftlig kontakt om bekymring for gjentatte fristoverskridelser. Det har vært tre møter med Skien kommune hvor barnevernleder og kommunalsjef har møtt. I det siste møtet den 6. desember 2010 ble mulktvedtaket overlevert til kommunen. Ut over dette har kontakten med Skien kommune vært i forbindelse med de ordnære møtene som har vært avholdt med alle barnevernlederne og den generelle oppfølging av kontrollskjemaene.

Det er ikke opplysninger i saken som tilsier at kommunen har hatt behov for faglige råd eller har hatt manglende faglig kompetanse til å løse sakene. Kapasitetsproblemer synes å ha vært den vesentligste årsaken til at antall fristbrudd økte i denne perioden.

Etter det første møtet med Fylkesmannen i januar 2010 tok kommunen grep for å få kontroll på fristbruddene. Kommunen opplyser at de omorganiserte tjenesten og flere ansatte ble overflyttet fra tiltak til undersøkelser. Det var også ansatt nye saksbehandlere i tjenesten. Det kan reises spørsmålet om en noe tettere oppfølging i form av for eksempel ekstraordinære hyppigere rapporteringer, eventuelt i kombinasjon med annet tilsyn og hyppigere kontakt med kommunens øverste ledelse kunne ha bidratt til å avdekke årsaken til svikten på et tidligere tidspunkt slik at fristbruddene ikke fikk utvikle seg. Dette er det imidlertid vanskelig å si noe om i etterkant.

Statens helsetilsyn finner etter dette at Fylkesmannen har forsøkt å finne årsaken til fristbruddene og gjennom råd og veiledning har søkt å bidra til at fristbruddene ikke gjentar seg.

Statens helsetilsyn finner at vilkårene for å ilegge mulkt var oppfylt på vedtakstidspunktet. Det vises her særlig til omfanget av fristbruddene og at dette kan ha alvorlige konsekvensene for barna og deres familier. Vi forutsetter også at konsekvensene av mulkten for den øvrige tjenesten også har vært tatt opp i dialogen med kommunen. Jf. prinsippet kommuneloven § 60 d annet ledd.

Mulkt skal være siste utvei ovenfor en kommune som ikke vil eller evner å innrette seg etter lovens krav, til tross for gjentatte påpekninger. Skien kommunen er i ferd med å få kontroll over fristoverskridelsene og har, etter Statens helsetilsyn oppfatning, innrettet seg etter Fylkesmannens påpekninger.

Siste kvartalsrapporteringer viser nedadgående tall. Rapporteringen for første kvartal 2011 viser at kommunen nesten er à jour. Til tross for at tallene for andre kvartal viser en svak oppgang fra fire til seks saker med fristbrudd. 

Fylkesmannens tilsyn sammenholdt med de tiltak som kommunen har redegjort for har gitt positive resultater. Et viktig formål med tilsynsarbeid er at det skal bidra til kvalitetsutvikling i virksomheten. Når virksomheten selv får muligheten til å rette opp feil og mangler og uheldig praksis vil dette som regel også gi en større læringseffekt. Statens helsetilsyn finner derfor at det er ikke er hensiktsmessig å gi kommunen mulkt på et tidspunkt da antall fristoverskridelser har vært nedadgående, tjenesten samlet sett har en positiv utvikling og kommunen arbeider med å få kontroll over situasjonen.

Statens helsetilsyn er kommet til at vedtaket skal omgjøres.

De positive tallene for kommunen har imidlertid vist seg over relativt kort periode og tallet for andre kvartal 2011 indikerer at det er vanskelig å si med sikkerhet noe om kommunens stabilitet mht. den videre utviklingen. Skien kommune er tildelt fem nye stillinger over statsbudsjettet for 2011. Dette er en ytterligere styrking av kapasiteten i barnevernet. Statens helsetilsyn forutsetter derfor at kommunen framover planlegger slik at de har tilstrekkelig beredskap til å håndtere eventuelle svingninger i sakstilgangen og sørger for at meldinger og undersøkelser behandles innen de frister som er satt i loven.

Statens helsetilsyn vil i eget brev anmode om at Fylkesmannen fortsatt følger særskilt opp Skien kommune for å sikre at kommunen overholder lovens frister og at barneverntjenesten for øvrig drives forsvarlig og i tråd med lovens krav.

Vedtak

Statens helsetilsyn omgjør Fylkesmannen i Telemark sitt vedtak av 6. desember 2010 slik at Skien kommune ikke ilegges mulkt på kr 100 000,-.

Vedtaket er endelig.

Med hilsen

Kopi: Fylkesmannen i Telemark

Juridisk saksbehandler, seniorrådgiver: Janne-Helene A. Ottestad, tlf. 21 52 99 45
Barnevernfaglig saksbehandler, seniorrådgiver: Kari Indahl, tlf. 21 52 99 46