Høringsuttalelse til ny kommunelov: Må forankres i brukernes interesser
Formålet med tilsyn er å bidra til at tjenestene fyller kravene som er satt i lovgivningen til sikkerhet og kvalitet og ivaretar tjenestemottakernes rettssikkerhet, slik at de som mottar tjenester og befolkningen for øvrig kan ha tillit til tjenestene. Det er etter vårt syn viktig at utredninger om lovreguleringen av tilsyn også har en tydelig forankring i hva som ivaretar brukerne og deres interesser og ikke begrenses til avveininger om maktforholdet mellom stat og kommune. Det skriver Statens helsetilsyn i sin høringsuttalelse til ny kommunelov.
Lovutvalget har gjort en helhetlig gjennomgang av dagens kommunelov for å styrke det kommunale selvstyret og foreslå forbedringer for å sikre klarere og mer forutsigbare rammer for kommunenes virksomhet. Flere av forslagene berører Statens helsetilsyns rolle som overordnet faglig tilsynsmyndighet med barnevern, helse- og omsorgstjenester og sosialtjenester.
Tilsyn og kommunalt selvstyre
Når det gjelder statsforvaltningskontroll har utvalget uttalt i kapittel 23.4:
Statsforvaltningskontrollen omfatter kontroll med at kommunenes virksomhet er innenfor lovens rammer, men den kan også omfatte kontroll med kommunenes bruk av fritt skjønn. Dette er to kvalitativt ulike kontrollformer. I den utstrekning statsforvaltningskontrollen bare omfatter kontroll av lovlighet, vil kontrollen ha likhetstrekk med andre former for ekstern kontroll. Når kontrollen også omfatter utøvelse av fritt skjønn, får den sterke likhetstrekk med kontrollinjene innad i statsforvaltningshierarkiet.
Tilsyn er kontroll av lovlighet, slik det første alternativet utvalget beskriver, og gir ikke anledning til å overprøve kommunens frie skjønn. Også som klageorgan er fylkesmannen gitt begrenset myndighet til å overprøve dette skjønnet. Begrensningene i det kommunale selvstyret er gitt i lovgivningen. Kommunene er ansvarlig for å overholde kravene uavhengig av om det føres tilsyn. Dersom summen av krav rettet mot kommunene i for stor grad begrenser deres handlefrihet vil det mest ryddige være å endre lovgivningen, ikke redusere tilsynsmyndighetenes mulighet til å håndheve vedtatte lover gjennom effektivt og målrettet tilsyn.
Tilsyn som siste utvei eller som en rettsikkerhetsgaranti
Utvalget uttaler i kapittel 23.4 Statsforvaltningskontroll og kommunalt selvstyre at staten har et overordnet ansvar for alle offentlige oppgaver og tjenester og dermed en legitim interesse av å sikre at kommunene oppfyller krav fastsatt i lov. På enkelte områder kan derfor hensynet til innbyggernes rettssikkerhet begrunne tilsyn. Det uttales videre:
Utvalget mener likevel at statlig tilsyn ikke bør benyttes der hvor hensynet til innbyggernes rettssikkerhet kan sikres gjennom andre kontroll- eller påvirkningsordninger.
Statsforvaltningskontrollen bør etter utvalgets mening ses i lys av øvrige styringsmidler.
Statens helsetilsyn er enig i at det er summen av juridiske, pedagogiske og økonomiske virkemidler som er viktig for å ivareta innbyggernes rettssikkerhet og god kvalitet i tjenestene. Som utvalget også er inne på må det imidlertid foretas en konkret vurdering av hvordan ulike juridiske virkemidler er egnet til å ivareta rettssikkerheten. Når det gjelder for eksempel overprøving av lovligheten av ulike kommunale velferdstjenester har domstolskontroll ikke vist seg å være et effektivt vern. Også alminnelige klageordninger, som baserer seg på initiativ fra den som mottar tjenester, har vist seg å ha svakheter overfor personer som har problemer med å ivareta sine egne interesser. Hovedformålet med tilsyn er å føre kontroll med om befolkningen faktisk får de tjenestene de har rett til. Et viktig element er at tilsynet på bredere basis proaktivt kontrollerer om virksomhetene, som for eksempel kommunene, arbeider systematisk for å sikre forsvarlige og nødvendige tjenester til befolkningen. Tilsyn bidrar videre til at befolkningen får likeverdige tjenester uavhengig av hvor i landet de bor.
For at tilsyn skal kunne være en effektiv rettssikkerhetsgaranti, må tilsynsmyndigheten være uavhengig. Et uavhengig tilsyn sikrer tillit ved at det opptrer upartisk og kan undersøke, bedømme og følge opp ulovlige forhold uavhengig av virksomhetenes organisasjonsform, eierskap mv. Etter vår vurdering har utvalget lagt for lite vekt på hensynet til uavhengighet og behovet for tillit til både tilsynet og, indirekte, tilliten til den enkelte kommune ved at den er undergitt et uavhengig statlig tilsyn.
Tilsyn og kommunal egenkontroll og forholdet mellom bestemmelse om internkontroll i kommuneloven og særlovgivningen
Statens helsetilsyn er enig med utvalget i at det er naturlig at det i en kommunelov stilles tydelige krav til kommunens styring og støtter derfor forslaget om egen bestemmelse om internkontroll, samtidig som vi vil peke på at internkontroll har ulik betydning i kommuneloven og særlovgivningen. Men Statens helsetilsyn mener, i motsetning til utvalget, at det er nødvendig å ha presiserende bestemmelser i særlovgivningen. Vi støtter derfor ikke forslaget om å gjennomgå særlovgivningen for å fjerne bestemmelser om internkontroll. Statens helsetilsyn vil understreke at internkontroll i særlovgivningen ivaretar særskilte krav til styring og ledelse, som sikrer at styringsaktiviteter får en faglig dimensjon for å ivareta forsvarlige tjenester.
En godt fungerende internkontroll er et viktig redskap for å sikre kommunenes innbyggere et godt og forsvarlig tjenestetilbud. Informasjon om kommunenes egne kontroller inngår allerede i dag i tilsynsmyndighetens vurdering av risiko og sårbarhet i planlegging av tilsyn, og dermed på avgjørelser om omfang, områder og tema for tilsyn.