Rapport fra tilsyn med Bærum kommunes arbeid med løpende oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer etter folkehelseloven 2014

Sammendrag

Fylkesmannen i Oslo og Akershus gjennomførte 27. og 28. oktober 2014 tilsyn med Bærum kommune.

Tilsynet var en del av det første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid som fylkesmennene gjennomfører høsten 2014 etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Tema for tilsynet var kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne.

Målsettingen for tilsynet var å påse at kommuner som ikke hadde satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kommer i gang med dette.

Fylkesmennene fikk i tillegg i oppdrag å foreta en kartlegging av det løpende oversiktsarbeidet i kommuner der det ble påvist at arbeidet var kommet i gang, og ut fra denne kartleggingen gi kommunen en veiledende vurdering av status for arbeidet.

Fylkesmannens konklusjon ved tilsynet:

Det ble ikke påvist avvik ved tilsynet.

Vår samlete vurdering er at Bærum kommune har stor oppmerksomhet rundt folkehelsearbeidet noe som vises igjen i kommunens styrende dokumenter og rapporteringer, og at det arbeides godt med å innhente ytterligere dokumentasjon blant annet for å kartlegge levekår og sosial ulikhet i helse. Kommunen har veldig god kompetanse innenfor folkehelsearbeidet, og det løpende oversiktsarbeidet er kommet i gang og er forankret i kommunens øverste administrative ledelse. Det er en stor kommune og de har noe forbedringspotensiale når det gjelder systematisk å innhente opplysninger på overordnet nivå fra alle tjenestene, eks fra pleie- og omsorg jf. folkehelseloven § 5 første ledd bokstav b. Etter vår vurdering kan også kommunen arbeide videre med å innarbeide begrepet løpende oversikt med folkehelsearbeidet for å skape en felles forståelse av hva arbeidet innebærer.

Dato: 22. desember 2014

Jorunn Hunderi
revisjonsleder

Stein Jøssang
revisor

Innledning

Rapporten er utarbeidet etter tilsyn 30. juni 2014 – 22. desember 2014 med Bærum kommune.

Tilsynet inngikk i det landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid som Fylkesmennene gjennomfører høsten 2014 etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Tema for tilsynet var kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av §§ 4–9 og §§ 27–30 i lov om folkehelsearbeid (folkehelseloven).

Fylkesmannens tilsynsansvar og myndighet følger av folkehelseloven § 31, jf. kommuneloven § 10A.

Dette første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid har følgende innretning:

1. Lovlighetskontroll
   Fylkesmannen undersøker om kommunen har kommet i gang med et løpende oversiktsarbeid. Der fylkesmannen konkluderer med avvik, følges kommunen opp til forholdene er rettet.
2. Veiledende vurdering av kommunens løpende oversiktsarbeid:
   I kommuner der fylkesmannen konkluderer med at et løpende oversiktsarbeid har kommet i gang, foretas en kartlegging av dette arbeidet. Fylkesmannen gir kommunen en tilbakemelding i form av en veiledende vurdering av status. Kommunene står fritt i forhold til om og i hvilken grad de følger opp denne vurdering.

Beskrivelse av kommunen

Bærum kommune er landets femte største kommune i befolkningsantall og hadde per 1.1 2014 118588 innbyggere (SSB), og er den kommunen med størst vekst i Akershus fylke. 18 prosent av innbyggerne er innvandrere. Befolkingen har i gjennomsnitt høy utdanning og høy inntekt sammenholdt med fylke- og landsnivå, men scorer over lands- og fylkesnivå på inntektsulikhet

Kommunens ledelse består av en rådmannsgruppe med rådmann og tre kommunaldirektører og under dem er det 9 kommunalsjefer. Enheten Utredning og utvikling, som er ansvarlig for samfunnsdelen i kommuneplanen er organisert under kommunaldirektør for organisasjon og utvikling. Folkehelsekoordinator, som har en 100 % stilling som dette, arbeider i denne enheten, men rapporterer direkte til rådmannen.

Kommuneoverlegen, som er samfunnsmedisiner, og har en 100 prosent stilling er plassert i stab til kommunalsjef Helse og sosial. Denne kommunalsjefen har også ansvaret for Enhet for samfunnshelse, hvor Folkehelsekontoret er en avdeling. Avdelingen har blant annet ansvar for tre ass. kommuneoverleger og for miljørettet helsevern. Pleie og omsorg er under en egen kommunalsjef, mens kommunalsjef barne- og ungdomstjenester har ansvaret for helsetjenester for barn, barnevern, PPT og andre tjenester for barn og ungdom.

Kommunen deltar i partnerskapet for folkehelse i Akershus fylkeskommune.

I kommuneplanens samfunnsdel 2013-2030 er barn og unges oppvekstvilkår, folkehelse og levekår utpekt til to av de tre hovedtemaene i planen.  I planen vises det til at det skal legges til rette for at barn og unge får trygge oppvekstvilkår. Av folkehelsetiltak som nevnes er det blant annet at det skal legges til rette for fysisk aktivitet for alle, tydelig satsing på kultur i folkehelsearbeidet, gjennom inkludering og deltakelse styrke arbeidet for å begrense psykiske helseplager, medvirke til å skaffe bolig til vanskeligstilte og redusere støyproblemer.

Gjennomføringen av tilsynet

Varsel om tilsyn ble sendt ut 30. juni 2014.

Involverte kommuner i Akershus var tidligere invitert til et formøte, og formøte med Bærum kommune ble avholdt 6. juni 2014.

Åpningsmøte ble avholdt 27. oktober 2014.

Intervjuer

14 personer ble intervjuet.

Sluttmøte ble avholdt 28. oktober 2014

Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet, samt oversikt over dokumentasjon som gjennomgått under tilsynsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag (kap. 8)

Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne (folkehelseloven §§ 5, 30, jf. 27, forskrift om oversikt over folkehelsen §§ 3 og 4).

Bakgrunn for valget av løpende oversiktsarbeid som tilsynstema

Oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer er en nødvendig forutsetning for at kommunene skal ha et kunnskapsbasert grunnlag for planlegging og tiltak på folkehelseområdet. Kravet til kommunen om å ha slik oversikt var derfor et naturlig temavalg for det første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid.

Kommunene skal både ha løpende oversikt og hvert fjerde år (neste gang innen høsten 2016) ha utarbeidet et samlet oversiktsdokument som del av grunnlaget for sin planstrategi. Tilsyn med kommunens folkehelsearbeid skal være tilpasset kommunenes fireårige plansyklus. Siden det landsomfattende tilsynet skulle foregå høsten 2014, ble det rettet mot kommunenes løpendeoversiktsarbeid.

Lovlighetskontrollen ved tilsynet

Tilsynet hadde som målsetting å påse at kommuner som ikke hadde satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kom i gang med dette. Å ha kommet i gang innebærer at kommunen gjennom sin internkontroll har lagt til rette for at det løpende oversiktsarbeidet kan gjennomføres slik folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen legger opp til, og at det er aktivitet på området.

Det ble herunder undersøkt

• om arbeidet hadde en tilstrekkelig forankring i kommunens ledelse
• om det var avklart hvilke forhold det løpende ville være behov for å innhente oppdaterte opplysninger om
• om det var lagt til rette for å kunne benytte aktuelle sentrale og lokale kunnskapskilder
• om det var lagt opp til at arbeidet med å innhente, gjennomgå og vurdere opplysningene hadde en tverrsektoriell innretning
• om oppgavefordeling var avklart og gjort kjent for involverte enheter/sektorer
• om det var sørget for at medarbeiderne hadde tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter til å utføre oppgavene sine, herunder om kommunen hadde sørget for å ha nødvendig samfunnsmedisinsk kompetanse
• om kommunens ledelse fulgte med på at det løpende oversiktsarbeidet var kommet i gang og at det pågikk aktiviteter på området

Kartlegging og veiledende vurdering av det løpende oversiktsarbeidet

I tillegg til selve lovlighetskontrollen, hadde det landsomfattende tilsynet som målsetting å bidra til at kommuner som allerede hadde startet opp et løpende oversiktsarbeid, videreutviklet dette. Med utgangspunkt i de aktuelle lovkravene foretok fylkesmannen i disse kommunene en kartlegging av kommunens løpende oversiktsarbeid. Kartleggingen dannet grunnlag for en tilbakemelding til kommunen i form av en veiledende vurdering av status for kommunens løpende oversiktsarbeid.

Folkehelseloven og forskrift om oversikt om oversikt over folkehelsen overlater i stor utstrekning til kommunen selv å vurdere, ut fra lokale forhold og prioriteringer, hva som er nødvendig innhold og omfang av opplysninger og vurderinger i kommunens løpende oversikt.

Aktuelle forhold som inngikk i fylkesmannens kartlegging og vurdering (ikke uttømmende):

• kommunens tilrettelegging/styring
• hvilke forhold kommunen hadde besluttet å følge med på sammenholdt med kommunens identifiserte folkehelseutfordringer
• om kommunen hadde tatt stilling til hvilke opplysninger som skulle innhentes fra hvilke kilder og i hvilken utstrekning opplysningene ble hentet inn
• i hvilket omfang det foregikk faglige vurderinger av innhentede opplysninger
• i hvilket omfang det forelå skriftlig dokumentasjon av opplysninger og vurderinger

Fylkesmannens konklusjon ved lovlighetskontrollen

Det ble ikke påvist avvik ved tilsynet.

Fylkesmannens kartlegging og vurdering av status for kommunens løpende oversiktsarbeid

Kommunen innhenter informasjon blant annet fra folkehelseprofilen fra Folkehelseinstituttet og Akershusstatistikken, som viser at kommunen skårer over gjennomsnittet for både fylket og landet på de fleste levekårsindikatorer, bortsett fra to områder hvor det skåres rundt gjennomsnittet. Undersøkelser blant annet Ungdata viser de samme tendensene for barn og unge, selv om det påvises utfordringer med rus og psykiske problemer.

I arbeidet med samfunnsdelen i kommuneplanen, blant annet i grunnlagsdokumentet for planen, ble sosial ulikhet i helse internt i kommunen pekt på som en hovedutfordring, og som det var behov for å kartlegge nærmere. Kommunen har en kartlegging i 2013 ved å innhente statistikk om demografi og levekår i ulike geografiske områder av kommunen. Kartleggingen er videreført i 2014.

Kommunen har i 2013 gjennomført en befolkningsundersøkelse vedrørende fysisk aktivitet for alle over 15 år. Undersøkelsen viser blant annet at 74 prosent oppfyller anbefalingene fra Helsedirektoratet om 30/60 minutter fysisk aktivitet hver dag. Den viser også at 96 prosent av innbyggerne som driver fysisk aktivitet gjør dette minst en gang i uken, og er en utvikling på 16 prosentpoeng fra tilsvarende undersøkelse i 2012.

Kommunenes løpende oversiktsarbeid vises blant annet i folkehelsekoordinators årlige orienteringssak til rådmannen, kommunens årsmelding, årsrapport fra Samfunnshelse 2013, og i status i oversiktsarbeidet per 1. september 2014. Kommunen viser at de bruker de ulike kildene som nevnt i folkehelseloven § 5 for å skaffe seg oversikt. Fylkesmannen har også merket seg Rapport om folkehelseutfordringer blant barn og unge fra oktober 2014 som gjennomgår blant annet statistikk fra Ungdata fra 2014, tall fra SSB og data innhentet fra tjenestesteder som omhandler barn og unge (PPT, Helsetjenester for barn og unge, Ungdom og fritid, Flyktningkontoret og fra en skole)

Vår samlete vurdering er at Bærum kommune har stor oppmerksomhet på folkehelsearbeidet, noe som vises igjen i kommunens styrende dokumenter og rapporteringer, og at det arbeides godt

med å innhente ytterligere dokumentasjon blant annet for å kartlegge levekår og sosial ulikhet i helse. Kommunen har god kompetanse innenfor folkehelsearbeidet, og det løpende oversiktsarbeidet er kommet i gang og er forankret i kommunens øverste administrative ledelse. Det er en stor kommune og de har noe forbedringspotensiale i å innhente systematiske opplysninger fra alle tjenestene, eks fra pleie- og omsorg jf. folkehelseloven § 5 første ledd bokstav b. Etter vår vurdering kan også kommunen arbeide videre med å innarbeide begrepet løpende oversikt med folkehelsearbeidet for å skape en felles forståelse av hva arbeidet innebærer.

Regelverk

Lov 24. juni 2011 nr. 29 om folkehelsearbeid (folkehelseloven)
Forskrift 28. juni 2012 nr. 692 om oversikt over folkehelsen
Lov 25. september 1992 nr. 107 om kommune og fylkeskommune
Lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven)

Dokumentunderlag

Tilsynslaget har blant annet sett på

• Helsemelding – Mestring og tilhørighet 2009 -2015
• Grunnlagsdokumentet for planstrategi Bærum kommune
• Planstrategi i 2012
• Kommuneplanen 2013-2030, Planprogram- Høringsdokument for kommuneplanens samfunnsdel og arealdel
• Kommuneplanen 2013-2030 – Samfunnsdelen med arealstrategi
• Handlingsprogram 2014 -2017
• Årsrapport 2013
• Orientering om folkehelseprofil for Bærum kommune 2014 og oppfølging av folkehelsearbeidet
• Utkast- oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer i Bærum kommune, status pr. 1. september 2014
• Strategisk kulturplan for Bærum kommune 2013 – 2023
• Mestring og omsorgsmelding 2013 – 2023
• Biblioteksmelding 2014 – 2018 (høringsutkast)
• Temaplan fysisk aktivitet, idrett og friluftsliv 2015 – 2018 (Høringsutkast)
• Rapporteringsskjema- partnerskap for folkehelse 2013 til Akershus fylkeskommune
• Stillingsbeskrivelser
• Styringssystemer; felles målekart (LOS), stillingsbeskrivelser, samfunnshelse kvalitetssystem, delegasjonsbrev kommunal helse og sosial
• IS- oppfølging -kommunens system for å oppfølging av nasjonale prioriteringer og føringer på helseområdet

Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus deltok:

Revisjonsleder: Jorunn Hunderi, seniorrådgiver, Helseavdelingen

Revisorer:
Marit Lillesveen, overingeniør, Miljøvernavdelingen
Stein Jøssang, seniorrådgiver, Helseavdelingen
Petra Turet Olsen, assisterende fylkeslege, Helseavdelingen

Observatører:
Åge Norman Hanssen, seniorrådgiver, Statens helsetilsyn
Trude Bakke, seniorrådgiver, Statens helsetilsyn

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet