Rapport i landsomfattende tilsyn med lov om sosiale tjenester i Nav – kommunens ansvar for å sikre forsvarlig tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram (KVP) ved Nav Skedsmo 2014

Sammendrag

Tema for tilsynet er tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram (KVP). Gjennom tilsynet skal det undersøkes om kommunen ved sine styringsaktiviteter (internkontroll) sikrer at tjenesten KVP tildeles alle potensielle deltakere, og at innholdet og omfanget i KVP er forsvarlig. For å undersøke dette tas det utgangspunkt i bestemmelsene om kvalifiserings-program med tilhørende stønad i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (STL) §§ 29, 30 og 31 samt i saksbehandlingskrav fastsatt i, eller i medhold av lov eller forskrift og i krav til internkontroll.

Målsettingen med tilsynet vil være å undersøke om:

• kommunen ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, sikrer forsvarlig tildeling av KVP, herunder
  - om tjenesten er tilgjengelig
  - om det foretas forsvarlig kartlegging, vurdering og beslutning
• kommunen ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, sikrer forsvarlig gjennomføring av KVP, herunder
  - om tidsfrist for iverksetting av program overholdes
  - om kommunen tilbyr tilpasset program
  - om kommunen driver oppfølgingsarbeid i henhold til lovkrav

Det ble avdekket 2 avvik ved Nav Skedsmo under tilsynet.

Avvik 1:

Nav Skedsmo sikrer ikke, ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, en forsvarlig tildeling av kvalifiseringsprogram.

Avvik 2:

Nav Skedsmo sikrer ikke, ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, en forsvarlig gjennomføring av kvalifiseringsprogram.

Oslo den, 20.01.15.  

Elin Landsverk
revisjonsleder

Rigmor Hartvedt
revisor

Agnethe Lurén
revisor

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Nav Skedsmo i perioden 02.09.14 - . Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år og er et landsomfattende tilsyn, gjennomført etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 9 og kommuneloven kapitel 10a.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser. Rapporten omhandler avvik som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift

Fylkesmannen oppfordrer til at alle funn sees i sammenheng.

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Skedsmo kommune har i overkant av 51000 innbyggere. Lillestrøm er bysenteret i kommunen. Leder av Nav-kontoret har ansvaret for både statlige og kommunale tjenester, og er delegert ansvar og all myndighet knyttet til sosiale tjenester i Nav. Nav-leder rapporterer i direkte linje til kommunaldirektør i Skedsmo kommune og til fylkesdirektør i Nav Akershus.

Nav Skedsmo har totalt 100 ansatte. Nav Skedsmo er organisert med fem avdelinger og hver avdeling er ledet av en avdelingsleder. KVP er plassert i avdelingen tverrfaglig oppfølging, med 33 ansatte. Avdelingen tverrfaglig oppfølging har to oppfølgingsteam. Hvert team har en teamkoordinator, med stedfortrederansvar for avdelingsleder. Hvert team har også en person som er utpekt som ressursperson for KVP. De ansatte i begge teamene har oppgaver knyttet til KVP, både når det gjelder tildeling og gjennomføring. I tillegg har veilederne oppgaver tilknyttet arbeidsavklaringspenger og økonomisk sosialhjelp. Avdelingen for tverrfaglig oppfølging har også ett team for inntektssikring og ett team for forvalting, samt tre ansatte med spesialfunksjoner. Noe av oppfølgingen av KVP-deltakere gjøres i ungdomsteamet og TIO-team (tett individuell oppfølging). Ungdomsteamet og TIO-teamet er underordnet markedsavdelingen.

Nav-leder tiltrådte ved Nav Skedsmo i september 2014. Pr 30.09.14 hadde Nav Skedsmo 42 deltakere i program.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 02.09.14. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Telefon for avklaring av tilsynstema/oppnevning av kontaktperson: 16.09.14

Dokumentgjennomgang/saksmapper: Gjennomført 24.11.14.

Åpningsmøte: Avholdt 25.11.14.

Intervjuer 25.11.14: 9 personer ble intervjuet.

Dokumentgjennomgang:
Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte: Avholdt 28.11.14.

4. Hva tilsynet omfattet

KVP er et av hovedvirkemidlene kommunen har i bekjempelsen av fattigdom. Deltagelse i

program gir mulighet for tett og koordinert bistand for å komme i arbeid/aktivitet. KVP er en

rettighet, såfremt vilkårene etter lov om sosiale tjenester i Nav § 29 er oppfylt.  Kommunens ledelse skal gjennom sine styringssystemer og sin internkontroll sørge for at virksomheten drives i henhold til gjeldende lover og forskrifter på området, og på den måten sørge for at driften er forsvarlig.

Kravet til styringssystem for de kommunale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen framgår av lov om sosiale tjenester i Nav § 5. Plikten til internkontroll innebærer at kommunen må forsikre seg om at den virksomhet Nav Skedsmo driver etter lov om sosiale tjenester i Nav, er i samsvar med kravene i lov og forskrift.

Formålet med internkontroll er å bidra til faglig forsvarlige tjenester og at kravene i lovgivningen oppfylles gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid. Internkontrollsystemet må også forventes å ivareta det forhold at personer med behov for tjenester etter sosialtjenesteloven til dels er grupper som på grunn av egen situasjon kan ha vansker med å ivareta egne rettigheter.

Tema for tilsynet var å undersøke om kommunen sikrer forsvarlig tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram.

Målsettingen med tilsynet var derfor å undersøke om:

• kommunen sikrer forsvarlig tildeling av KVP, dvs. at tjenesten er tilgjengelig og at det foretas forsvarlig kartlegging, vurdering og beslutning
• kommunen sikrer forsvarlig gjennomføring av KVP, dvs. om tidsfrist for iverksetting overholdes, kommunen tilbyr tilpasset program og driver oppfølgingsarbeid i henhold til lov- og forskriftskrav

5. Funn

Det ble avdekket 2 avvik under tilsynet.

Avvik 1:

Nav Skedsmo sikrer ikke, ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, en forsvarlig tildeling av kvalifiseringsprogram.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

STL §§ 4, 5, 17, 29, 42 og 43, fvl. §§ 11, 17 og 24, og forskrift om internkontroll §§ 4 og 5.

Avviket bygger på følgende funn:

• Det finnes begrenset informasjon om kvalifiseringsprogrammet (KVP) på kommunens hjemmeside. Hjemmesiden har ingen direkte lenke til informasjon om KVP på nav.no. Søknadsskjema er ikke tilgjengelig på nettet.
• Det fremkommer av rutinen for innsøk og deltakelse i KVP: «Det skal også ligge tilgjengelig informasjon om programmet i publikumsmottaket». Det finnes ikke tilgjengelig informasjonsmateriell som omhandler KVP i mottak.
• Søknadsskjema ligger ikke fremme i mottaket og bruker må etterspørre søknadsskjema.
• De ansatte i mottak gir kun informasjon om KVP der dette etterspørres.
• Det er ingen systematisk utveksling av informasjon om KVP på tvers av avdelingene.
• Kompetansebehov knyttet til KVP for mottaket er ikke kartlagt. Opplæringstiltak er ikke iverksatt.
• Det er ikke planlagt hvordan informasjon om KVP skal gis i mottaket.
• Det foreligger ingen rutine for at mottaket skal informere om KVP til nye brukere.
• Det er ingen klar rutine for hvordan ansatte i mottaket skal henvise potensielle KVP-deltakere til avdelingen Tverrfaglig oppfølging. Tilsynsmyndigheten har fått opplyst at det henvises på flere måter (e-post, Gosys og Arena).
• Det foreligger ingen plan for hvordan informasjon om KVP skal gis til aktuelle samarbeidspartnere.
• Det er uklart hvem som har ansvaret for å gi informasjon om KVP internt og eksternt.
• I tilsynsmyndighetens gjennomgang av vedtak om tildeling fremkommer det at Nav-kontoret avslår søknader med begrunnelse i at det ikke er skrevet arbeidsevnevurdering.
• I alle gjennomgåtte vedtak hvor program er innvilget står det: «Det vises i denne forbindelse til individuell plan som er utarbeidet i henhold til jf. §33, jf.§§42 og 28». Individuell plan foreligger ikke i noen av de gjennomgåtte sakene, noe som i tillegg bekreftes i intervjuer. Nav-kontorets vedtakskontroll har ikke avdekket dette.
• Ved Nav-kontorets godkjenning av vedtak blir innholdet i bakgrunnsdokumentasjon (journaler, AEV, egenvurdering, helseopplysninger etc.) ikke kontrollert opp mot inngangsvilkårene i STL § 29.
• Ledelsen fører ikke stikkprøvekontroll av sakene i tilknytning til tildelingsprosessen (kartlegging, vurdering, beslutning).
• Det gis ikke systematisk opplæring i prosessen med kartlegging, vurdering og beslutning. Ledelsen har ikke igangsatt opplæringstiltak der dette er nødvendig.
• Det er ikke foretatt risiko- og sårbarhetsanalyse knyttet til tildeling av KVP.
• Kommunen har et system for melding av svikt i tjenesten. Opplæring i systemet er ikke gitt, og det er ikke i bruk ved Nav-kontoret. Det er ikke klart om kommunens avviksmeldesystem kan og/eller skal brukes til å melde avvik på selve tjenesten.

Avvik 2:

Nav Skedsmo sikrer ikke, ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, en forsvarlig gjennomføring av kvalifiseringsprogram.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

STL §§ 4, 5, 30, 31 og 42 jf. forskriv om kvalifiseringsprogram med tilhørende stønad § 1 jf. forskrift om internkontroll §§ 4 og 5.

Avviket bygger på følgende funn:

• Det er utarbeidet en rutine for å følge med på at tidsfrist for iverksetting av program overholdes, men ledelsen fører ingen systematisk kontroll med at deltakerne får program innen tidsfristen.
• Det fremkommer av tilsendt oversikt over deltakerne at det er fristbrudd i flere saker.
• Ingen av sakene tilsynsmyndigheten har gjennomgått viser at deltakerne har et skriftlig program med tilstrekkelig innhold. I programmene mangler oversikt over aktiviteter med angitt tidsbruk. Arbeidet med å gi tett og koordinert bistand dokumenteres ikke.
• Det er ikke dokumentert at programmene er helårig og på full tid. 
• Det er ulik forståelse og praksis for når i programmet det er aktuelt med arbeidsrettede tiltak og arbeidssøking.
• I flesteparten av programmene tilsynsmyndigheten har gjennomgått mangler evalueringstidspunkt.
• Ledelsen fører ingen systematisk kontroll med evalueringstidspunkt i programmene.
• Ledelsen har ikke kartlagt hvilken kompetanse de ansatte trenger for å kunne gi deltakerne et tilpasset program og oppfølging i henhold til lovkrav.
• Ledelsen gjennomfører ingen systematisk kontroll av om det tilbys tilpasset program eller om krav til oppfølgingsarbeidet overholdes.
• Ledelsen har ikke foretatt risiko- og sårbarhetsanalyse knyttet til gjennomføring av KVP.
• Kommunen har et system for melding av svikt i tjenesten. Opplæring i systemet er ikke gitt, og det er ikke i bruk ved Nav-kontoret. Det er ikke klart om kommunens avviksmeldesystem kan og/eller skal brukes til å melde avvik på selve tjenesten.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Kommunens ledelse er ansvarlig for å sikre forsvarlige tjenester og etterlevelse av sosiallovgivningen gjennom systematiske styringstiltak, jf. krav i internkontrollforskriften.  Brudd på sosialtjenesteloven kommer som følge av mangler som avvikene omhandler.

Tildeling av KVP

Tilsynsmyndigheten vurderer at kommunen ikke har kartlagt Nav-kontorets samlede behov for kompetanse.  Videre fremkom det under tilsynet at Nav Skedsmo ikke har tilgjengelig informasjon om KVP i publikumsmottaket og ingen rutine for hvordan publikumsmottaket skal informere nye brukere om KVP. Tilsynsmyndigheten vurderer at Nav Skedsmo gjennom styringsaktiviteter samlet sett ikke sikrer at personer som har rett på KVP får tilbud om tjenesten og at råd, veiledning og identifisering av potensielle deltakere blir tilfeldig.

Tilsynsmyndigheten har avdekket at det ikke er kartlagt kompetansebehov når det gjelder kartlegging, vurdering og beslutning om KVP. Det er ikke igangsatt opplæringstiltak når det gjelder tildelingsprosessen av KVP med Nav Skedsmo. Tilsynsmyndigheten har i flere gjennomgåtte saker sett at det for eksempel skrives at det er utarbeidet en individuell plan ved oppstart i program, uten at en slik plan foreligger. Det er opplyst til tilsynsmyndigheten at Nav-kontoret ikke har noen rutine for vedtakskontroll og Nav Skedsmo har ikke avdekket feil i vedtakene jf. individuell plan. Videre er det opplyst til tilsynsmyndigheten at Nav-kontoret i vedtakskontroll ikke systematisk sjekker bakgrunnsdokumentasjon (journaler, egenvurdering, arbeidsevnevurdering, helseopplysninger mv.) når KVP-vedtak skal godkjennes. Tilsynsmyndigheten vurderer at Nav Skedsmo gjennom sine styringsaktiviteter ikke sikrer at alle brukerne ved Nav Skedsmo får sine søknader behandlet i henhold til lovkrav. Tilsynsmyndigheten vurderer at det er en stor risiko for at sakene kartlegges og besluttes på sviktende grunnlag og at det er fare for forskjellsbehandling dersom dette ikke rettes opp i.

Gjennomføring av KVP

Nav Skedsmo har en rutine for å følge med på om tidsfristen for iverksetting av program overholdes. Samtidig fremkommer det av tilsendt dokumentasjon at flere KVP-deltakere ikke har fått program innen fristen på 6 måneder.  Tilsynsmyndigheten legger til grunn at brukernes rettssikkerhet står i fare om Nav Skedsmo ikke endrer sine rutiner når det gjelder lovkrav om oppstart i program, slik at deltakernes tid i KVP løper uten at de får et tilpasset program. 

Ledelsen ved Nav Skedsmo har ikke kartlagt de ansattes kompetanse når det gjelder gjennomføring av KVP. Det er ikke iverksatt opplæringstiltak i forhold til hvordan oppfølgingen av deltaker skal skje og hvordan et tilpasset program skal utformes i henhold til lovkrav. Videre har det fremkommet under tilsynet at de ansatte har ulik forståelse og praksis for når i programmet det skal igangsettes med arbeidsrettede tiltak og arbeidssøking. Tilsynsmyndigheten vurderer at mangelfull styring når det gjelder gjennomføring av program  gir en risiko for at deltakere i KVP får et «standardisert» program, uten at innholdet er individuelt vurdert og at kravet om brukermedvirkning er ivaretatt. 

Tilsynsmyndigheten har i de gjennomgåtte sakene sett at ingen KVP-deltakerne har et dokumentert program som er helårlig og på fulltid, og som viser at innholdet i programmet er i tråd med lovens krav. Konsekvensen av dette kan være at KVP-deltakerens rett på en tett og koordinert bistand, krav om arbeidsrettede tiltak og tilpasset program med evalueringstidspunkt ikke gis. Tilsynsmyndigheten vurderer at det er en risiko for at KVP-deltaker ved Nav Skedsmo ikke får sin rett oppfylt med tanke på tett oppfølging og tilpasset program ved at dette heller ikke dokumenteres. Videre vurderer tilsynsmyndigheten at det er en fare for at KVP-deltakerne ikke når sine mål om arbeid, aktivitet og varig avklaring i løpet av programtiden på totalt to år. Ledelsen ved Nav Skedsmo vurderes derfor å ha et forbedringspotensial når det gjelder det å ha en systematisk oversikt over at lovkravene som er satt i forhold til oppfølgingen av deltakere i KVP overholdes. Tilsynsmyndigheten vurderer dette også opp imot at oppfølgingen av brukere gjøres av veiledere i flere avdelinger ved Nav Skedsmo.

Nav Skedsmo har ikke foretatt en risiko- og sårbarhetsanalyse på tildeling og gjennomføring av KVP, og tilsynsmyndigheten vurderer at dette vanskeliggjør ledelsens mulighet for å følge med på om tjenesten KVP er forsvarlig.

Kommunen har et system for melding av svikt i tjenesten, men opplæring i dette systemet er ikke gitt og det er ikke i bruk. Det er heller ikke klargjort om dette systemet skal brukes av Nav-kontoret for å melde avvik på tjenesten KVP. Manglende avvikssystem kan føre til at svikt i tjenesten eller risiko for slik svikt ikke meldes, og at kommunens ledelse går glipp av viktig informasjon som grunnlag i sitt kontinuerlige evaluerings- og forbedringsarbeid. Tilsynsmyndigheten vurderer at ledelsen må skaffe oversikt på alle områder med fare for svikt i arbeidet med å tildele og gjennomføre KVP. Risikovurderingene må være bakgrunn for vurderingene av hvilke tiltak det er nødvendig å iverksette for å bidra til at lov og forskriftskravene om tildeling og gjennomføring av KVP overholdes.

7. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker
• Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Forskrift om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad
• Rundskriv Hovednr. 35 - Lov om sosiale tjenester i NAV, av 22.06.12

8. Dokumentgrunnlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

1. Organisasjonskart/oversikt over Nav Skedsmo
2. Lokal samarbeidsavtale
3. Virksomhetsplan
4. Mål- og styringsdokumenter
5. Delegasjonsfullmakter/oversikt over ansatte med vedtaksfullmakt
6. Oversikt over personell som arbeider med KVP, og andre ansatte som gir råd og veiledning om KVP
7. Oversikt over møtestruktur
8. Oversikt over personell med navn/stilling, med oversikt over hvem som vil være tilstede under tilsynet
9. Rutine for innsøk og deltakelse i KVP
10. Referater fra partnerskapsmøter og brukerutvalg
11. Opplæringsplan for nyansatte
12. 30 saksmapper

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn 02.09.14.
• Program for gjennomføring av tilsyn utsendt 18.11.14
• E-poster og telefoner i forbindelse med innhenting av dokumentasjon og andre praktiske spørsmål/avklaringer i perioden 16.09. – 21.11.14.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndigheten deltok:
Elin Landsverk, revisjonsleder
Rigmor Hartvedt, revisor
Agnethe Lurén, revisor

 

---

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet

2013–14 Kvalifiseringsprogrammet

Søk etter tilsynsrapporter

Søk