Rapport fra tilsyn med lov om kommunale helse- og omsorgstjenester kapittel 9 og § 3-2 Eidsvoll kommune, Fagerhøy avlastning og Helge Neumannsvei avlastning 2015

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Tilsynsområde 1

Om Eidsvoll kommune sikrer at aktuelle brukere ved Fagerhøy avlastning og Helge Neumannsvei avlastning mottar forsvarlige tjenester etter lov om kommunale helse – og omsorgstjenester § 3-2 nr. 6 bokstavene a-d.

Det ble avdekket to avvik på dette området:

Avvik 1:

Eidsvoll kommune sikrer ikke forsvarlige tjenester gjennom systematisk planlegging og evaluering av tjenestetilbudet ved de aktuelle tjenestestedene.

Avvik 2:

Eidsvoll kommune sikrer ikke dokumentasjon, informasjonsflyt, opplæring og veiledning ved de aktuelle tjenestestedene.

Tilsynsområde 2

Om Eidsvoll kommune sikrer at bruk av tvang og makt etter lov om kommunale helse – og omsorgstjenester kapittel 9 brukes i henhold til lovverket overfor de samme aktuelle brukerne ved avdeling Helge Neumannsvei avlastning og Fagerhøy avlastning.

Det ble avdekket ett avvik på dette området:

Avvik 1:

Eidsvoll kommune sikrer ikke at tvang og makt brukes i henhold til lovverket ved de aktuelle tjenestestedene.

Dato: 11.02.2016

Liv-Sara Birkeland revisjonsleder

Øivind Pedersen revisor

 

Marius Kallerud Beck revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Fagerhøy avlastning og Helge Neumannsvei avlastning i perioden 10.07.2015 – 11.02.2016. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannens myndighet som tilsynsorgan følger av lov om kommunale helse- og omsorgstjenester § 12-3 første ledd sammenholdt med § 1-2 første ledd og etter lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten m.m. (helsetilsynsloven) § 3 jf. §§ 2 første ledd og 1 fjerde ledd. Helsetilsynsloven § 3 pålegger enhver som yter helse- og omsorgstjenester å etablere et internkontrollsystem og gir Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med dette.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknader forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Eidsvoll kommune ligger i Øvre Romerike og har ca 20 600 innbyggere. Kommunen er inndelt i 11 virksomheter hvor avlastningsavdelingen på ca 20 årsverk ligger under virksomheten helse- og bistand med en egen virksomhetsleder. Overordnet faglig ansvarlig for kapittel 9 er ansvarlig for tildelingsenheten og er assisterende rådmann.

Avlastningsavdelingen ledes av en avdelingsleder og består av Fagerhøy avlastning hvor det gis avlastning til ti brukere og Helge Neumannsvei avlastning som gir avlastning til fire brukere. Det er noe samdrift mellom tjenestestedene, men mesteparten av driftsansvaret for Helge Neumannsvei er delegert til en stedlig arbeidsleder.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 10.7.2015. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 26.10.2015.

Intervjuer

Ni personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Befaring ble ved Helge Neumannsvei og Fagerhøy med tilhørende gjennomgang av dokumenter ble gjennomført 26.10.215. Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 28.10.2015.

4. Hva tilsynet omfattet

Grunnlaget for tilsynet var dokumenter hos Fylkesmannen knyttet til § 3-2 og kapittel 9 i lov om kommunale helse- og omsorgstjenester.

Målsettingen med tilsynet var å avklare og avdekke om:

Tilsynsområde 1

Eidsvoll kommune sikrer at aktuelle brukere ved avdeling Fagerhøy avlastning og Helge Neumannsvei avlastning mottar forsvarlige tjenester etter lov om kommunale helse – og omsorgstjenester § 3-2 nr. 6 bokstavene a-d.

Tilsynsområde 2

Eidsvoll kommune sikrer at bruk av tvang og makt etter lov om kommunale helse – og omsorgstjenester kapittel 9 brukes i henhold til lovverket overfor de aktuelle brukerne ved tjenestestedene.

5. Funn

Tilsynsområde 1

Det ble avdekket to avvik på dette området.

Avvik 1:

Eidsvoll kommune sikrer ikke forsvarlige tjenester gjennom systematisk planlegging og evaluering av tjenestetilbudet ved de aktuelle tjenestestedene.

Avvik fra følgende myndighetskrav

Lov om kommunale helse – og omsorgstjenester § 3-2 nr. 6 bokstavene a-d og § 3-1 første ledd, jf. §§ 4-1 første ledd bokstavene c og d og 5-10.

Forskrift om internkontroll i helse – og omsorgstjenesten § 4, jf. lov om kommunale helse – og omsorgstjenester § 3-1 tredje ledd og lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten m.m. § 3.

Avviket bygger på følgende:

1. To brukere med utfordrende atferd bor sammen med to brukere med store somatiske hjelpebehov. Det er manglende faglige beskrivelser av de to første brukerne og den faglige vurderingen av brukersammensetningen er derfor blitt mangelfull. Behovet for faglig kompetanse er ikke ivaretatt i tilstrekkelig grad overfor disse.

2. På grunn av manglende faglige vurderinger knyttet til brukersammensetningen er det på nåværende tidspunkt ikke tilstrekkelig bemanning på natt på et av tjenestestedene.

3. Kun noen av brukerpermene inneholder referater fra ansvarsgruppemøter og samarbeidsmøter. Brukerpermene inneholder generelt få rapporter, skriftlige evalueringer eller kartlegginger. Gjennomgang av brukerne sine tjenestetilbud foregår i stor grad i personalmøter og ansvarsgruppemøter og er i liten grad skriftliggjort. Dette etterlater et inntrykk av at det på ledelsesnivå i liten grad evalueres om brukerne kontinuerlig mottar forsvarlige tjenester.

4. Avvikssystemet som skal avdekke svikt og bidra til at tjenestetilbudene kontinuerlig evalueres og at svikt avdekkes, er i liten grad kjent og blitt tatt i bruk på en ensartet måte. Det er uklart hva som skal meldes, hvordan avviket skal følges opp og hvem som skal lukke avviket. Avvik diskuteres på personalmøte, men det er ikke dokumentert hvordan avvikene er fulgt opp etter dette.

Avvik 2:

Eidsvoll kommune sikrer ikke dokumentasjon, informasjonsflyt, opplæring og veiledning ved de aktuelle tjenestestedene.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Lov om kommunale helse – og omsorgstjenester § 3-2 nr. 6 bokstavene a-d og § 3-1 første ledd, jf. §§ 4-1 første ledd bokstavene c og d og 5-10.

Forskrift om internkontroll i helse – og omsorgstjenesten § 4, jf. lov om kommunale helse – og omsorgstjenester § 3-1 tredje ledd og lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten m.m. § 3.

Avviket bygger på følgende:

1. Det er manglende fagkunnskap og forståelse når det gjelder enkelte diagnoser og syndromer. Ansatte har i liten grad fått brukerrettet opplæring i diagnoser eller vært på kurs, dette på tross av at tjenesteytere har etterspurt dette.

2. I brukerpermene er det kun generelle beskrivelser av diagnoser og syndromer og ingen beskrivelser som er knyttet opp til den aktuelle brukeren. Beskrivelser av diagnoser er ikke samsvarende med liste oversendt i forkant av tilsynet for enkelte brukere.

3. Systemet for « Ny informasjon» i brukerpermene er i liten grad tatt i bruk og det er få signaturer for at ny informasjon er lest. 

4. Minst to alvorlige hendelser som anses journalpliktige er beskrevet i beskjedbok, men ikke journal. Andre hendelser som er beskrevet i journal var beskrevet med en større alvorlighet i beskjedbok. 

5. Beskjedbøker inneholder personsensitive opplysninger om flere brukere.

6. Mangler ved opplæring, veiledning, dokumentasjon og informasjonsflyt er ikke blitt kontrollert og avdekket fra kommunens side.

Tilsynsområde 2

Avvik 1:

Eidsvoll kommune sikrer ikke at tvang og makt brukes i henhold til lovverket ved de aktuelle tjenestestedene.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Lov om kommunale helse – og omsorgstjenester §§ 9-1, 9-2, 9-4, 9-6 første ledd, 9-7 første ledd og 9-10, jf. §§ 4-1 første ledd bokstavene c og d og 5-10.

Forskrift om internkontroll i helse – og omsorgstjenesten § 4, jf. lov om kommunale helse – og omsorgstjenester § 3-1 tredje ledd og lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten m.m. § 3.

Avviket bygger på følgende:

1. Intervjuobjektene viser mangelfulle kunnskaper om kapittel 9 og tjenesteyterne har ikke tilstrekkelige kunnskaper til å definere hva som er tvang og makt, herunder vesentlig skade, og skillet mellom skadeavvergende tiltak og omsorgstiltak.

2. Det er få tjenesteytere med høgskoleutdanning, spesielt knyttet til utviklingshemming. For et av tjenestedene er det svært gode kunnskaper om somatikk, men mangelfull kunnskap om atferd og tvang og makt.

3. Det er ingen systemer for veiledning i bruk av tvang og makt utover samtaler på personalmøter. Møtereferater viser at spørsmål om tvang og makt er lite diskutert på møtene.

4. Brukerpermene mangler beskrivelse av aktuell utfordrende atferd den enkelte bruker vil kunne fremvise og som vil kunne medføre vesentlig skade.

5. Flere utfylte meldinger om skadeavvergende tiltak i nødssituasjoner ligger i samme perm som utfylte avviksmeldinger. Dette gir inntrykk av at enkeltmeldinger representerer et avvik. En slik oppbevaring oppfyller ikke kravene til journalføring.

6. Mangler ved opplæring og veiledning knyttet til kapittel 9 er ikke blitt avdekket av den stedlige ledelsen.

7. For tre brukere er det fra den stedlige ledelsen ikke tidsnok konkludert med om vilkårene for bruk av tvang og makt, herunder vesentlig skade, er innfridd.

8. Eidsvoll kommune har ikke systemer for å kontrollere og holde seg orientert om eventuelle behov for tiltak om bruk av tvang og makt på tjenestestedene.

6. Regelverk

Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester
Lov om pasient- og brukerrettigheter
Lov om statlig tilsyn
Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker
Forskrift om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten
Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenesten

7. Vurdering av virksomhetens styringssystemer

Krav til internkontroll innebærer at virksomhetens ledelse har ansvar for å sikre etterlevelse   av lovgivningen gjennom planmessig styring, kontroll og kontinuerlig forbedring. Kommunen må dessuten overvåke at rutiner og instrukser, følges og at internkontrollen fungerer som forutsatt.

Tilsynsmyndigheten vurderer at lovområdet som regulerer bruk av tvang og makt overfor personer med utviklingshemning er et særskilt sårbart område når det gjelder fare for svikt og at internkontrollen dermed blir spesielt viktig her. For at kommunen skal kunne sikre at kravene i helse – og omsorgstjenesteloven kapittel 9 etterleves må ansvaret for opplæring, veiledning og dokumentasjon tydelig plasseres i organisasjonen.

Fylkesmannen vurderer at svikt i kommunens styringssystemer har ført til uklare ansvarslinjer, mangelfull opplæring, veiledning og dokumentasjon på begge tilsynsområdene. At kommunen ikke sikrer at avvikssystemet er godt kjent og at avvik blir fulgt opp «i linjen» står i veien for en god internkontroll ved avlastningsavdelingen. De ansatte har et genuint ønske om å gi gode tjenester til brukerne og det en sterk bevissthet knyttet til å arbeide forebyggende og finne andre løsninger til bruk av tvang og makt. Faglige evalueringer gjøres i miljøet, men formaliseres i liten grad på ledelsesnivå. Med dette sikrer ikke kommunen at ledere kan ta viktige beslutninger som er faglig forankret blant annet når det gjelder brukersammensetningen og nødvendigheten av å fatte vedtak etter kapittel 9 når forebyggende tiltak ikke er tilstrekkelig for å forhindre en vesentlig skade. Dette har fått uheldige konsekvenser for det totale tjenestetilbudet ved et av tjenestestedene. Med bakgrunn i dette vurderer Fylkesmannen at avvikene representerer en alvorlig svikt i virksomhetens styringssystemer.

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Oversikt over organiseringen av tjenester til personer med utviklingshemning i kommunen, herunder organisering av tjenestestedene som yter heldøgns omsorgstjenester til personer med utviklingshemning.
• Organisasjonskart for tjenestestedet Fagerhøy avlastning og Helge Neumannsvei avlastning, herunder en redegjørelse for samdrift.
• Oversikt over alle ansatte ved tjenestestedene, herunder om informasjon om stillingsandel, formalkompetanse/utdanning, realkompetanse, stillingsbetegnelse, om det er fast ansatte eller vikarer, samt om de eventuelt arbeider ved begge tjenestestedene.
• Stillingsbeskrivelser. 
• Rutiner knyttet til innhenting av politiattest for tjenesteyterne.
• Oversikt over opplæring som gis til nye ansatte på tjenestestedene, både faste og vikarer med tanke på omfang og innhold.
• Oversikt over hvilke ansatte på tjenestestedene som har hatt opplæring i kapittel 9 de siste 12 måneder, samt hva denne opplæringen har bestått av med tanke på innhold og omfang.
• Oversikt over hvilken øvrig opplæring, veiledning og oppfølging som er gitt de ansatte på tjenestestedene det siste året.
• Tjenestestedenes skriftlige rutiner og systemer vedrørende kapittel 9.
• Kommunens system for internkontroll herunder system for rapportering av avvik.
• Kopi av samtlige avviksmeldinger fra tjenestestedene de siste 12 måneder.
• Kopi av vedtak om tjenester for alle brukerne ved tjenestestedet.
• Beskrivelse av tjenestestedenes fagadministrative system, herunder hvilket system som benyttes for journalføring og arkivering, med utskrift fra journalføring for desember og juni for samtlige brukere.
• Kopi av gjeldende turnus/bemanningsplan ved tjenestestedene.
• Navneoversikt over brukerne ved tjenestestedene, også de som har fulltidsbolig i Helge Neumannsvei.

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Brukerpermer, beskjedbøker, referatpermer, kapittel 9- permer, opplæringsperm og elektroniske systemer.
• Vaktlogger og annen dokumentasjon knyttet til befaringen.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn og program.
• E-post fra Fylkesmannen vedrørende tilleggsopplysninger, samt svar fra virksomheten.
• E-poster vedrørende gjennomføringen av tilsynet.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Rådgiver Liv-Sara Birkeland, rådgiver Marius Kallerud Beck og seniorrådgiver Øivind Pedersen.