Endelig rapport fra tilsyn med lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen - kommunens ansvar for å sikre forsvarlig tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram ved Nav Nannestad 2015

Sammendrag

Tema for tilsynet er tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram (KVP). Gjennom tilsynet skal det undersøkes om kommunen ved sine styringsaktiviteter (internkontroll) sikrer at tjenesten KVP er tilgjengelig for alle potensielle deltakere, og at innholdet og omfanget i kvalifiseringsprogrammet er forsvarlig. For å undersøke dette tas det utgangspunkt i bestemmelsene om kvalifiseringsprogram med tilhørende stønad i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (STL) §§ 29, 30 og 31 samt i saksbehandlingskrav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift og i krav til internkontroll.

Målsettingen med tilsynet vil være å undersøke om:

• kommunen ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, sikrer forsvarlig tildeling av KVP, herunder
  - om tjenesten er tilgjengelig
  - om det foretas forsvarlig kartlegging, vurdering og beslutning
• kommunen ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, sikrer forsvarlig gjennomføring av KVP, herunder
  - om tidsfrist for iverksetting av program overholdes
  - om kommunen tilbyr tilpasset program
  - om kommunen driver oppfølgingsarbeid i henhold til lovkrav

Det ble avdekket to avvik under tilsynet. 

Avvik 1:

• Nav Nannestad sikrer ikke, ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, at tjenesten KVP gjøres tilgjengelig.

Avvik 2:

• Nav Nannestad sikrer ikke, ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, at deltakerne i KVP får et tilpasset program, og at det foretas en forsvarlig oppfølging.

Elin Landsverk
revisjonsleder

Rigmor Hartvedt
revisor

 

Agnethe Lurén
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Nav Nannestad i perioden 09.02.15 – 03.06.15. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med de individuelle tjenestene i STL kapittel 4, jf. STL § 9 og kommuneloven kapittel 10 A.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Nannestad kommune har ca. 11 700 innbyggere og ligger i den nordvestre delen av Øvre Romerike i Akershus fylke. Kommunen ledes av rådmannen med fire kommunalsjefer. Nav-kontoret er underlagt kommunalsjef for stab- og støttetjenester. Tilsynsmyndigheten har fått opplyst at kommunen er under reorganisering, hvor man ser på hvilke tjenester som skal ligger hvor, og ulike nivåer i linjene.

Nav-kontoret er organisert med én leder og to avdelingsledere. Nav-leder begynte i stillingen 2. mars 2015. Tjenesten KVP er lagt til oppfølgingsavdelingen, hvor det er én ansatt som jobber med KVP i tillegg til økonomisk stønad.

I 2015 har kommunen satt som mål å ha 10 deltakere i programmet. Per 31.02.15 hadde Nav Nannestad tre deltakere.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 09.02.15.

Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 21.04.15.

Intervjuer – ni personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 23.04.15.

4. Hva tilsynet omfattet

KVP er et av hovedvirkemidlene kommunen har i bekjempelsen av fattigdom. Deltakelse i program gir mulighet for tett og koordinert bistand for å komme i arbeid/aktivitet. KVP er en rettighet for personer som fyller inngangsvilkårene i STL § 29.

Tema for tilsynet var å undersøke om kommunen sikrer forsvarlig tildeling og gjennomføring av KVP.

Målsettingen med tilsynet var derfor å undersøke om:

• kommunen sikrer forsvarlig tildeling av KVP
  kommunen sikrer forsvarlig gjennomføring av KVP

Med forsvarlig tildeling menes at aktuelle kandidater identifiseres og gis tilstrekkelig informasjon om KVP. Videre at Nav-kontoret foretar en forsvarlig kartlegging, vurdering og beslutning ved behandling av søknader.

Når det gjelder forsvarlig gjennomføring, siktes det til at programmet iverksettes innen den lovbestemte tidsfristen på seks måneder etter søknad. Videre skal programmet som utformes være tilpasset den enkeltes behov og forutsetninger (individuelt tilpasset) og inneholde arbeidsrettede tiltak, arbeidssøking og eventuelt andre understøttende tiltak som kan være med på å forberede og støtte opp under overgang til arbeid. Programmene skal være helårlig og på full tid. Forsvarlig gjennomføring innebærer i tillegg at deltakerne får en tett og koordinert bistand. Programmet skal evalueres og justeres ved behov. Evalueringstidspunkt skal fremgå av programmet.

5. Funn

Det ble avdekket to avvik under tilsynet.

Avvik 1:

• Nav Nannestad sikrer ikke, ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, at tjenesten KVP gjøres tilgjengelig.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• STL §§ 4, 5, 17, 29, lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker § 11 og forskrift om internkontroll i kommunalt NAV §§ 4 og 5.

Avviket bygger på følgende:

• Søknadsskjemaet ligger ikke fremme i mottaket og bruker må etterspørre skjema. Søknadsskjema er ikke tilgjengelig på nettet.
• Mottak/service gir kun informasjon om KVP der det etterspørres.
• Det er ikke klart for de som jobber i mottaket hvilken rolle de har i forbindelse med å gi informasjon om KVP.
• I rutinen for KVP, rutine nr. 20 godkjent 03.12.14, vises det til hvem som er aktuelle for deltakelse i programmet. Videre listes det opp hvilken informasjon alle veiledere skal gi i «relasjon til KVP». Flere ansatte har opplyst at rutinen ikke er kjent og den er dermed ikke i bruk.
• Av rutinen for KVP fremgår det at veileder skal journalføre i Arena hvilken informasjon bruker har fått om KVP. Flere ansatte er usikre på om dette gjøres.
• Nav-kontoret har utarbeidet en kommunikasjonsstrategi knyttet til informasjon til brukere og samarbeidspartnere. Strategien er ikke gjort kjent for alle ansatte og det gis ikke rutinemessig informasjon til samarbeidspartnere.
• Det er uklart hvem som har ansvaret for å gi informasjon om KVP i Nav-kontoret.
• Det er opplyst fra flere at det over tid har vært lite fokus på KVP som tjeneste. De ansatte viser til at de har få deltakere i program sett opp mot antall innbyggere, personer som mottar arbeidsavklaringspenger og mottakere av økonomisk stønad i kommunen.
• Flere ansatte opplyser at manglende tilgang til tiltak ved jobbesenteret i kommunen har påvirket inntak i KVP.
• Ledelsen gjennomfører ingen systematisk kontroll med at tjenesten KVP er tilgjengelig.
• Det er ikke foretatt en risiko- og sårbarhetsanalyse knyttet til tilgjengelighet.
• Kommunen har et system for melding av svikt i tjenesten. Opplæring i systemet er ikke gitt. Ikke alle ansatte er kjent med at det finnes et system for å melde om svikt i tjenesten, og det er ikke i bruk ved Nav-kontoret. Kommunens øverste ledelse etterspør ikke om det er meldt om svikt i tjenesten.

Avvik 2:

• Nav Nannestad sikrer ikke, ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, at deltakerne i KVP får et tilpasset program, og at det foretas en forsvarlig oppfølging.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• STL §§ 4, 5, 30, 42, jf. forskrift om kvalifiseringsprogram med tilhørende stønad, jf. forskrift om internkontroll §§ 4 og 5

Avviket bygger på følgende:

• I flere av de gjennomgåtte sakene har deltakerne ikke et skriftlig program som er individuelt tilpasset.

• Det er ikke systematisk bruk av egenvurdering ved utarbeidelse av program.

• Programmene mangler oversikt over aktiviteter med angitt tidsbruk. Det er ikke dokumentert at programmene er helårige og på full tid.

• Tilsynsmyndigheten ser i enkelte saker at deltakerne i perioder går i program uten innhold. Dette blir bekreftet i intervju.

• Programmene inneholder sjelden andre tiltak enn ordinære arbeidsrettede tiltak. I flere av sakene hadde deltakerne ordinære arbeidsrettede tiltak på full tid fra oppstart.

• Det opplyses at innhold i program er tema på fagmøtene. Ledelsen har imidlertid ikke fanget opp at programmene ikke er individuelt tilpasset.

• I programmene tilsynsmyndigheten har gjennomgått mangler tidspunkt for evalueringer.

• Ledelsen fører ingen systematisk kontroll med evaluering av program.

• Det opplyses at det foretas evaluering underveis i programmet. Tilsynsmyndigheten kan imidlertid ikke se at det er dokumentert en systematisk evaluering etter avtaler med deltaker.

• Det fremgår ikke av gjennomgåtte saker hvilke vurderinger, med eventuell justering, som foretas ved endring i deltakernes situasjon, eksempelvis ved sykdom.

• I intervju får tilsynsmyndigheten opplyst at det er uenighet knyttet til om det er tilstrekkelig med tid til å drive oppfølging av deltakere.

• Det opplyses i intervju at det er journalnotater og aktivitetsplan som skal dokumentere oppfølgingsarbeidet. Tilsynsmyndigheten kan ikke se av gjennomgåtte saker at det har blitt gitt tett og koordinert bistand.

• Ledelsen gjennomfører ingen systematisk kontroll med at oppfølgingen skjer i tråd med lov- og forskriftskrav.

• Det er ikke foretatt en risiko- og sårbarhetsanalyse knyttet til gjennomføring av KVP.

• Kommunen har et system for melding av svikt i tjenesten. Opplæring i systemet er ikke gitt. Ikke alle ansatte er kjent med at det finnes et system for å melde om svikt i tjenesten, og det er ikke i bruk ved Nav-kontoret. Kommunens øverste ledelse etterspør ikke om det er meldt om svikt i tjenesten.

6. Vurdering av enhetens styringssystem

Kommunens ledelse er ansvarlig for å sikre forsvarlige tjenester og etterlevelse av sosiallovgivningen gjennom systematiske styringstiltak, jf. internkontrollforskriften.

De ansatte ved Nav Nannestad opplyser at det over tid har vært lite fokus på tjenesten KVP. Tjenesten gjøres ikke tilgjengelig for personer som kan ha rett på tjenesten, herunder gis det kun informasjon i mottak der KVP etterspørres. Ledelsen har ikke gjort det klart for de ansatte i mottaket hvilken rolle de har i forbindelse med å gi informasjon om tjenesten KVP. Det gis heller ikke systematisk informasjon til aktuelle samarbeidspartnere. Videre er det ikke klart hvem som har ansvaret for å gi informasjon om tjenesten innad på kontoret, noe som kan få betydning for rekrutteringen fra andre tjenesteområder ved Nav-kontoret. Nav-kontoret har utarbeidet en kommunikasjonsstrategi knyttet til informasjonen til brukere og samarbeidspartnere. Det er i tillegg utarbeidet en rutine, hvor det bl.a. vises til hvem som er aktuell for programmet og hvilke informasjon skal gis i forbindelse med KVP. Verken kommunikasjonsstrategien eller rutinen har blitt gjort kjent for de ansatte på kontoret. Når disse dokumentene ikke er kjent på kontoret, vil de ikke være styrende for arbeidet.

Ved gjennomgang av saksmappene fant tilsynsmyndigheten at deltakerne ikke har et skriftlig program som er individuelt tilpasset. Egenvurdering blir ikke systematisk brukt ved utarbeidelse av program for å sørge for at hensynet til brukermedvirkning blir ivaretatt. Programmene mangler oversikt over aktiviteter med angitt tidsbruk, for å vise at programmene er helårige og på full tid. Enkelte deltakere har i perioder gått i program uten innhold, og flere av programmene inneholdt sjelden andre tiltak enn ordinære arbeidsrettede tiltak. I flere av sakene hadde deltakerne ordinære arbeidsrettede tiltak på full tid fra oppstart. Tilsynsmyndigheten fikk opplyst at kontoret avholder fagmøter, hvor innhold i program skal være tema. Ledelsen har imidlertid ikke avdekket at deltakerne ikke har et tilpasset program. Tilsynsmyndigheten vurderer dermed at fagmøtene alene ikke er et tilstrekkelig styringstiltak for å sørge for at deltakerne får et tilpasset program. Konsekvensen er dermed at deltakerne ikke får et program som er tilpasset den enkeltes behov og forutsetninger.

Videre avdekket tilsynsmyndigheten at Nav Nannestad ikke foretar en forsvarlig oppfølging av deltakerne i programmet. Det fremkom ikke av sakene at deltakerne får tett og koordinert bistand gjennom programperioden. Programmene inneholder ikke tidspunkt for evaluering for å sørge for at programmene til enhver tid er tilpasset deltakernes situasjon slik at utbytte av programmet blir optimalt. Det ble opplyst at evalueringen foretas underveis, men dette ble ikke synliggjort i sakene. Av gjennomgåtte saker fremgår det ikke hvilke vurderinger, med eventuelle justeringer, som foretas ved endring i deltakernes situasjon. Det fremkommer således ikke av sakene hvordan brukermedvirkning blir ivaretatt i oppfølgingsarbeidet. Ledelsen har ikke iverksatt styringstiltak for å sørge for at deltakerne får en forsvarlig oppfølging, da det ikke foretas kontroll av dette arbeidet.

Det er ikke foretatt noen analyse over hvor det er fare for svikt eller mangel på oppfyllelse av myndighetskrav knyttet til å gjøre KVP tilgjengelig, tilby et tilpasset program eller å sørge for forsvarlig oppfølging av deltakerne. Det er heller ikke foretatt noen systematisk overvåking og gjennomgang av kommunens internkontroll på det reviderte området. Manglende oversikt over sårbare områder gjør at det ikke settes inn korrigerende tiltak for å sikre at tjenesten KVP er tilgjengelig og at deltakerne får et tilpasset program og forsvarlig oppfølging.

Kommunen har et system for å melde svikt i tjenestene. Nav Nannestad har imidlertid ikke meldt feil eller mangler gjennom dette systemet. Opplæring i systemet er ikke gitt, og ikke alle ansatte er kjent med at det finnes et slikt system. Kommunens øverste ledelse etterspør ikke om det er meldt om svikt i tjenesten.

7. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (ikrafttredelse 01.01.10)
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (ikrafttredelse 01.01.70)
• Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (ikrafttredelse 01.07.06)
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen (ikrafttredelse 19.11.10)
• Forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen (ikrafttredelse 26.01.07)
• Forskrift om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad (ikrafttredelse 01.01.12)
• Rundskriv Hovednr. 35 – Lov om sosiale tjenester i NAV, datert 22.06.12

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart – Nav Nannestad
• Felles policy for partnerskapet i NAV – utarbeidet av KS og Arbeids- og velferdsforvaltningen 22. september 2014
• Virksomhetsstrategi for Arbeids- og velferdsetaten 2011-2020
• Årsmelding 2014, Nav Nannestad
• Virksomhetsplan for 2015
• Planstrategi for Nannestad 2012-2015 – høringsutkast datert 02.03.12
• Foreløpig mål og disponeringsbrev – 2015 til fylkene
• Kommunikasjonsstrategi
• Utskrift fra Nannestad kommunes nettside – kvalifiseringsprogram
• Informasjons om kvalifiseringsprogrammet
• Administrativt delegeringsreglement for Nannestad kommune
• Delegering av budsjettdisponeringsmyndighet
• Oversikt over ansatte ved Nav Nannestad (stilling/utdanning/stillingsprosent/tilstedeværelse)
• Stillingsbeskrivelse/stillingsinstruks, KVP-veileder
• Møtestruktur, Nav Nannestad
• To siste referater fra partnerskapsmøte
• Rutinenr. 20 - rutine for kvalifiseringsprogram, godkjent 03.12.14
• Sjekkliste for KVP i Nav Nannestad
• Avviksskjema for Nannestad kommune og Nav Akershus (Asys)
• Sårbarhetsanalyse, sist redigert 24.10.14
• Internkontrollrutiner, kommunale tjenester, Nav Nannestad, datert 30.11.11
• Utskrift fra kompetanse@NAV
• Opplæringsplan/rutiner ved nyansatte i KVP ved Nav Nannestad
• Oversikt over vedtak fattet i perioden 2014 - april 2015.
• Fem siste enkeltvedtak (anonymisert), hvorav to innvilgelser og tre stans.

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Åtte saksmapper, hvorav tre innvilgelser og fem stans.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn per brev den 09.02.15
• Program sendt per brev og e-post den 13.04.15
• E-post i forbindelse med innhenting av dokumentasjon og andre praktiske opplysninger
• Telefon

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

• Elin Landsverk, revisjonsleder
• Rigmor Hartvedt, revisor
• Agnethe Lurén, revisor