Rapport fra tilsyn ved Nav Eidsvoll 2017

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de lovbrudd og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Håndtering av henvendelser
• Kartlegging og innhenting av relevante opplysninger
• Individuelle vurderinger og beslutninger
• Bruk av vilkår
• Håndtering av klagesaker

Tilsynet undersøkte om kommunen gjennom systematiskestyringstiltak (internkontroll) sikrer at behandling av søknad om stønad til livsopphold og bruk av vilkår håndteres etter gjeldene lov- og forskriftskrav.

Fylkesmannen fant grunnlag for å konkludere med to lovbrudd og en merknad i dette tilsynet:

Lovbrudd 1:

Kommunen sikrer ikke gjennom systematisk styring og kontroll, at søknader om økonomisk stønad behandles i henhold til lov- og forskriftskrav.

Lovbrudd 2:

Kommunen sikrer ikke at bruk av vilkår i vedtak om økonomisk stønad oppfyller lov- og forskriftskrav.

Merknad:

Fylkesmannen vurderer at Nav-kontoret har et forbedringspoten sial i utformingen av vedtakene sine. Fakta i vedtakene må komme tydeligere frem. Det skal i alle vedtakene foretas en individuell vurdering som må holdes opp mot lovens bestemmelser.

Vedtak i gjennomgåtte saker er ikke tilstrekkelig utformet på denne måten. Konsekven sen for brukerne kan være at de ikke forstår vedtakene, og at rettsikkerheten dermed svekkes.

Oslo, den 05.04.17

Elin Landsverk
revisjonsleder

Hallvard Øren
revisor

Henrik Lie Nymoen
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Nav Eidsvoll i perioden 02.12.17 - 09.02.16. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksom het i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Lovbrudd er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Nav-Eidsvoll har nylig vært gjennom en større omorganisering, og har fra januar 2017 fått ny Nav-leder. På tidspunktet for tilsynet var man fortsatt i en innkjøringsfase med hensyn til disse organisasjonsendringene. Nav-kontoret er delt i fire avdelinger i tillegg til en mindre stab/støtte-enhet. Hver av avdelingene ledes av en avdelingsleder som har fag- resultat- og personalansvar for egen avdeling. Avdelingsleder for Arbeid og sosial er fungerende avdelingsleder for avdelingen Bosetting, arbeid og integrering. Felles for alle avdelingene er at de skal ha arbeid og aktivitet som sitt viktigste mål. Nav Eidsvoll har totalt 47,8 årsverk.

Publikums- avklarings og jobbsenteret har som hovedoppgave å betjene publikumsmottaket og veilede til selvbetjening. I tillegg skal det ivareta løsningsrollen for kontoret og følge opp brukere som har standard eller situasjonsbestemt innsatsbehov. Avdelingen Arbeid og helse skal følge opp brukere som er sykemeldte, mottar arbeidsavklaringspenger og brukere som har varig tilrettelagt arbeid. Avdelingen Arbeid og sosial behandler søknader etter lov om sosiale tjenester, og følger opp brukere som mottar tjenester etter loven. Videre skal avdelingen gi økonomisk rådgivning og arbeidsrettet oppfølging, samt avklare eventuelle rettigheter til andre ytelser fra Nav. Avdelingen Bosetting- arbeid og integrering skal bosette og følge opp flyktninger, samt tilrettelegge for bred integrering og deltakelse i samfunnet.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 02.12.16. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 06.02.16.

Intervjuer
13 personer ble intervjuet.
Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble gjennomført befaring ved publikumsmottaket 06.02.16.

Sluttmøte ble avholdt 09.02.16.

4. Hva tilsynet omfattet

Ved tilsynet ble det undersøkt om kommunen sikrer at søknader og henvendelser om økonomisk stønad identifiseres. Videre ble det undersøkt om søkerens situasjon kartlegges, og at det gjøres individuelle og konkrete vurderinger i hver enkelt sak. Det gjelder også der det er barn i familien. I tilsynet ble det vurdert om lov- og forskriftskrav følges når det gjelder bruk av vilkår med hjemmel i sosialtjenesteloven § 20.

Et saksbehandlingsforløp starter med en henvendelse fra bruker.På et Nav-kontor mottas henvendelser om økonomisk stønad hovedsakelig i publikumsmottak, men kan også fremlegges i en timeavtale eller underveis i oppfølging brukeren rar. En viktig oppgave er å klargjøre om henvendelsen er en søknad om økonomisk stønad. Av dette følger at kommunens veiledningsplikt ved behandling av søknad om økonomisk stønad består i aktivt å tilby veiledning ved henvendelser som inneholder en uklar eller vag henvendelse som kan være en søknad om økonomisk stønad.

Økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven er en skjønnsmessig ytelse og loven har ikke bestemmelser om stønadsnivået utover at hjelpen skal være forsvarlig.En tilstrekkelig kartlegging må eksempelvis omfatte at alle familiemedlemmers situasjon, og de faktiske hjelpebehov skal ligge til grunn ved vurderingen av søknaden. Et sentralt prinsipp er at søknader skal vurderes individuelt. Dette blir styrende for hvilke opplysninger som er nødvendige for at saken skal være tilstrekkelig opplyst.

I tilsynet ble det også undersøkt om klager og utfall i klagesaker blir brukt som en del av kontorets forbedringsarbeid og praksis.

5. Lovbrudd og funn

Fylkesmannen avdekket to lovbrudd, og hadde en merknad i tilsynet. Hvert av dem underbygges med funn som beskrevet under. Fylkesmannen ber om at funnene leses og forstås i sammenheng.

Lovbrudd 1:

Nav Eidsvoll sikrer ikke gjennom systematisk styring og kontroll at søknader om økonomisk stønad behandles etter lov- og forskriftskrav.

• Tilsynet avdekket at ansatte ikke har nødvendig kunnskap om sosialtjenesteloven når det gjelder identifisering, kartlegging, vurdering og beslutning av en søknad om økonomisk stønad. Ledelsen har ikke kartlagt de ansattes behov for kompetanse om sosialtjenesteloven.
  o Det fremkommer at vedtak blir fattet med bakgrunn i feil lovforståelse, eksempelvis samboerbegrepet, lovens virkeområde, og at avslag blir gitt selv om behovet er dokumentert.
• Systematisk opplæring er ikke gitt til ansatte som tar imot søknader/henvendelser, kartlegger, vurderer og fatter vedtak etter sosialtjenesteloven.
• Ledelsen kontrollerer ikke regelmessig den veiledning og hjelp som gis ved håndtering av henvendelser om økonomisk stønad.
• Vedtak og klagesaker diskuteres ikke systematisk, og brukes ikke for læring og forbedring av sosiale tjenester
• Ved tilsynet fremkommer det at kommunalt fastsatte satser gjennomgående brukes uten en konkret og individuell vurdering.
• Det fremgår også at kommunen bruker korttidssatser i enkelte saker uten at dette er begrunnet. Av gjennomgåtte saker fremkommer følgende eksempel:
  o Gitt korttidssats i fire måneder frem til sak er «kartlagt og avklart».
  o Bruk av lavere sats, korttidssats, uten at det er begrunnet.
  o Norm kr 4 650,- satt uten begrunnelse.
• Ved tilsynet fremkom det eksempel på vedtak der faktisk situasjon ikke var individuelt vurdert. Av gjennomgåtte saker fremkom følgende eksempel:
  o Barnefamilie med tre barn og enslig forsørger, stønadsbehov beregnet til kr. 1000,- under kommunens norm , men det fremgår ikke hvorfor. Barns behov ikke kartlagt.
  o Det er søkt om at barnet får besøke forelder i utlandet. Det blir vurdert at det kan gjøres billigere ferieaktiviteter i ferien uten å forlate landet. Det vises i vedtaket til at søker og barnet må oppholde seg i Norge for å få sosialhjelp.
  o Det står i vedtaket at samboer er tatt med i vurderingen, uten noen nærmere konkretisering/forklaring.
  o Fakta i saken er ikke tatt inn i vurderingen i vedtaket, bare standardtekst.o Utgifter er ikke kartlagt. Uklart hva som er livsopphold og husleie. Kr 3 600,­ skal dekke alt.
  o Det fremgår i brev til bruker at vedkommende ikke har krav på økonomisk stønad uten at dette er knyttet til noe vedtak.
  o Avslag på strøm er gitt som melding i vedtak - ikke etter § 18 og § 19.
• Nødvendig tannbehandling inngår i livsoppholdet,jf. rundskriv H-35 punkt 4.18.2.46. Tilsynet avdekket at søknad om tannbehandling blir brukt som eksempel på ytelser som skal innvilges etter § 19, selv om det foreligger skriftlig rutine for at dette skal vurderes etter § 18.
• I flere av de gjennomgåtte sakene var det bedt om kontoutskrifter for de siste tre måneder, uten at det fremkom av saken at behovet for denne dokumentasjonen var konkret og individuelt vurdert.
• Tilsynet har gjennomgått 37 vedtak. Eksemplene viser at ledelsens vedtakskontroll ikke har ført til at alle disse vedtak er i samsvar med lovkrav.
• Kommunen har ikke rutine eller system der ansatte kan melde faglige feil og mangler ved sosiale tjenester .

Lovbrudd 2:

Nav Eidsvoll sikrer ikke at bruk av vilkår i vedtak om økonomisk stønad oppfyller lov­ og forskriftskrav.

• Tilsynet avdekket at det ikke er gitt systematisk opplæring til ansatte i bruk av vilkår etter sosialtjenesteloven § 20.
• Tilsynet har gjennomgått 37 vedtak. I de vedtak der det er stilt vilkår er dette gjennomgående gjort som dokumentasjonskrav.
• Ledelsens vedtakskontroll har ikke ført til at alle disse vedtak er i samsvar med lovkrav.
• Nav-kontoret har ingen rutine som sikrer lik praksis og lovlig bruk av vilkår etter § 20.
• Det foreligger ikke et system som gir ledelsen mulighet til å kontrollere og systematisk følge med på om lovens krav til vilkår er oppfylt.
• Tilsynet avdekket at innvilget stønad ikke utbetales dersom etterspurt dokumentasjon ikke innleveres. Før konsekvens av vilkårsbrudd skal iverksettes, skal det fattes vedtak. Tilsynet har sett at Nav-kontoret ikke har fattet slike vedtak når konsekvens skal iverksettes. De skriver også selv i oversendt dokumentasjon at det ikke har blitt fattet stoppvedtak i saker der «hele eller deler av stønaden ikke har blitt utbetalt som følge av at vilkår ikke er oppfylt».

Ovenstående er avvik fra følgende myndighetskrav :

Sosialtjenesteloven § 18. Stønad til livsopphold, § 19.Stønad i særlige tilfeller § 20.Bruk av vilkår, § 41. Anvendelse av Forvaltningsloven § 42. Plikt til å rådføre seg med tjenestemottaker , Forvaltningsloven § 17. Forvaltningsorganets utrednings- og informasjonsplikt . I tillegg til Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen ,jf. sosialtjenesteloven.

Merknad:

Fylkesmannen vurderer at Nav-kontoret har et forbedringspotensial i utformingen av vedtakene sine.Fakta i vedtakene må komme tydeligere frem. Det skal i alle vedtakene foretas en individuell vurdering, som må holdes opp mot lovens bestemmelser.

Vedtak i gjennomgåtte saker er ikke tilstrekkelig utformet på denne måten. Konsekvensen for brukerne kan være at de ikke forstår vedtakene, og at rettsikkerheten dermed svekkes.

6. Kommentar til virksomhetens styringssystem

I tilsynet undersøkes om kommunen og Nav-kontoret, gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid planlegger, utfører, evaluerer og korrigerer virksomheten slik

at lov- og forskriftskrav følges ved tildeling av økonomisk stønad og ved bruk av vilkår. Kommunen har ansvar for at virksomheten er innrettet slik at mottak av søknad om økonomisk stønad, kartlegging, vurdering, beslutning og bruk av vilkår er forsvarlig.

Tilsynet avdekket at Nav-kontoret i liten grad har systematisk styring og kontroll med sine oppgaver etter sosialtjenesteloven §§ 18, 19 og 20. Nav-kontoret har enkelte skriftlige rutiner, men disse er lite kjent og brukt av de ansatte. Når dette sees i sammenheng med at

kunnskapen om sosialtjenesteloven også er begrenset, blir faren for svikt og uforsvarlighet i tjenestene tydelig. Et hovedfunn er at satser for økonomisk stønad som er vedtatt av kommunestyret benyttes uten at det gjøres individuelle og konkrete vurderinger av hjelpebehovet. Brukernes behov for bistand vil følgelig ikke bli avhjulpet tilstrekkelig sett i forhold til lovens krav. Fylkesmannen viser i denne sammenheng til rundskrivets omtale av slike satser:

«Statlige retningslinjer og kommunalt fastsatte normer for økonomisk stønad bidrar til å redusere forskjeller i stønadsnivået i kommuner og innad i den enkelte kommune. like retningslinjer og normer er i midlertid kun veiledende for utmålingen, og kan ikke erstatte den individuelle vurderingen. En søknad kan ikke avslås ved å vise til at tjenestemottaker har inntekter over statens eller kommunens satser for tilsvarende husholdningstyper. Det er heller ikke adgang til å fastsette stønadsbeløpet til satser alene uten å ha foretatt individuelle vurderinger.» (Rundskrivet H-35 punkt 4.18.1.5).

Når det gjelder bruk av vilkår, vises det til følgende omtale i rundskrivet: «Vilkår innebærer at det knyttes en plikt, pålegg eller en begrensning til vedtaket om tildeling av stønad. Vilkår innebærer også plikter for Nav-kontoret ved at det må settes hensiktsmessige vilkår, det må foreligge et system for å fange opp om vilkår oppfylles eller ikke, og konsekvensen av at vilkår ikke oppfylles må håndteres. Hvis kontoret ikke kan følge opp vilkår som er satt, skal det heller ikke settes vilkår. Vilkår skal kun settes i vedtak om tildeling av økonomisk stønad, som ledd i den videre oppfølgingen av tjenestemottaker. Vilkårssetting må ikke forveksles med vurderingen av om tjenestemottaker har rett til økonomisk stønad på søknadstidspunktet..» «Dokumentasjonskrav for å kunne vurdere om betingelsene for økonomisk stønad er oppfylt er ikke det samme som vilkår etter denne bestemmelsen.» (Rundskriv H-35 pkt. 4.20.1.)

Tilsynet gjennomgikk 37 saker, og disse viste en utbredt bruk av vilkår formulert som dokumentasjonskrav. En slik praksis har medført at brukere ikke fa'r sosialstønad de har krav på utbetalt. Vedtak om iverksetting av konsekvens av vilkårsbrudd skal alltid fattes før konsekvensen iverksettes. En stans av stønad uten forutgående vedtak er ulovlig og svekker brukerens rettssikkerhet.

Nav-kontoret har informert om at det skal iverksettes tiltak for å bedre internkontrollen med tjenesten.

7. Regelverk

• Sosialtjenesteloven
• Forvaltningsloven
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Rundskriv Hovednr. 35 - Sosialtjenesten

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen :

1. Oversikt over kommunens organisering og Nav-kontorets organisering med avdelinger, navn, oppgaver og stilling (både kommunal og statlig side)
2. Mål og styringsdokumenter, utviklingsplaner med videre på arbeids- og velferdsforvaltningens område der de sosiale tjenester er inkludert.
3. Siste årsmelding for Nav-kontoret
4. Siste virksomhetsplan for Nav-kontoret
5. Dokumentasjon som viser hvem som har fått delegert myndighet til å godkjenne vedtak
6. Stillingsbeskrivelser/instrukser for stillinger med ansvar innenfor tilsynsområdet
7. Oversikt over møtestruktur i kontoret der saker etter sosialtjenesteloven blir diskutert
8. Referater fra de siste tre partnerskapsmøtene
9. Aktuelle prosedyrer/rutiner/retningslinjer og kartleggingsskjema knyttet til tema for tilsynet. Herunder rutine for klagesaksbehandling og eventuell rutine/sjekkliste for godkjenning av vedtak.
10. Beskrivelse av hvordan faglige feil eller mangler meldes/rutiner for avvikshåndtering.
11. Opplæringsplaner

Nav-kontoret og Fylkesmannen har hatt telefon og epostkontakt underveis for avklaringer og praktiske spørsmål.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Elin Landsverk, Hallvard Øren, Henrik Lie Nymoen og Ann-Helen Valderhaug (observatør)