Rapport frå tilsyn med planlegging av beredskap i Åseral kommune 2016

Samandrag

Denne rapporten beskriv avvik som vart funne innan dei reviderte områda. Systemrevisjonen omfatta følgande område:

Kommunen si planlegging av beredskap, herunder om

• planane for kriseleiing og førebuing for krisehandsaming er tilfredsstillande
• planane dekker dei naudsynte områda innan helsemessig og sosial beredskap
• planane er samordna
• planane baserer seg på ROS-analysar i kommunen
• planane dekker behova som er avdekka i ROS-analysar
• planane er implementerte, kjende og øva og ansvarslinene er klare
• planane og ROS-analysane vert reviderte og oppdaterte i samsvar med krava

Det vart påvist følgande avvik:

Åseral kommune si planlegging av beredskap er ikkje i samsvar med alle krav nedfelt i sivilbeskyttelseslova og lov om helsemessig og sosial beredskap med forskrifter.

Dato: 07.01.2016

Styrk Fjærtoft Vik
revisjonsleiar, helsemessig og sosial beredskap

Yngve Årøy
revisjonsleiar, kommunal beredskapsplikt

 

Innleiing

Rapporten er utarbeida etter systemrevisjon ved Åseral kommune i perioden 17.08.2015 - 07.01.2016. Revisjonen inngår som ein del av Fylkesmannen si planlagde tilsynsverksemd i 2015.

Fylkesmannen er gitt mynde til å føre tilsyn med kommunal beredskapsplikt etter sivilbeskyttelseslova § 29, jf. forskrift om kommunal beredskapsplikt § 10.

Fylkesmannen er vidare gitt mynde til å føre tilsyn med helse- og omsorgstenester etter lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten § 2.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om verksemda varetar ulike krav i lovgivinga gjennom si internkontroll. Revisjonen omfatta undersøking av:

• kva for tiltak verksemda har for å avdekke, rette opp og førebygge brot på lovgivinga innan <lei tema tilsynet omfatta
• om tiltaka vert fulgt opp i praksis og om naudsynt vert endra
• om tiltaka er tilstrekkelege til å sikre at lovgivinga vert følgd

Ein systemrevisjon vert gjennomført ved gransking av dokument, ved intervju og ved andre undersøkelsar.

Rapporten omhandlar avviket som er avdekka under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av verksemda sitt arbeid innan <lei områda tilsynet omfatta.

• Avvik er mangel på oppfylling av krav gitt i eller i medhald av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikkje er i strid med krav fastsett i eller i medhald av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndet finn grunn til å peike på høve til forbetring

Beskriving av verksemda

Åseral er ein innlandkommune i Vest-Agder med noko over 900 innbyggjarar. Kommunen sitt administrasjonssentrum er Kyrkjebygd. Åseral grenser til Hægebostad og Kvinesdal i vest, til Bygland og Evje og Hornnes i nord og øst og til Audnedal i sør. Jord- og skogbruk er viktige næringar.

Den øvre delen av Mandalsvassdraget ligg i Åseral. Det er fleire damanlegg og vannkraftverk i kommunen. Dette gir risiko for dambrudd med betydelege konsekvensar.

Åseral har mykje turisme, særleg i form av fritidsbustadar. I høgaktivitetsperioder på vinteren auker folketallet pga turismen.

Kommuneoverlegen har tatt del i eit omfattande revisjonsarbeid av planverket. Blant anna er plan for helsemessig og sosial beredskap, smittevernplan, pandemiplan og tuberkulosekontrollprogram revidert. Kommunen har infeksjonskontrollprogram i samarbeid med Sørlandet sykehus HF.

Gjennomføring

Systemrevisjonen omfatta følgande aktivitetar:

Revisjonsvarsel vart sendt 17.08.2015. Oversikt over dokument verksemda har sendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte vart halde 15.10.2015.

Intervjuer
Seks personar vart intervjua.

Oversikt over dokumentasjon som vart gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte vart halde 15.10.2015.

Rapport vart sendt 07.01.2016.

Kva tilsynet omfatta

Tilsynet skulle bidra til fokusering på og utvikling av beredskapsarbeid i kommunen. Vidare skulle det undersøke om lover og forskrifter vert halde og om verksemda har internkontroll. Det skulle også undersøke om der er naudsynte planar for å dekke befolkninga sine behov for helse-, omsorg- og sosialhjelp ved kriser. Tilsynet skulle også stimulere til kvalitetsutvikling og forbetring.

Lov av 25. juni 2010 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (Sivilbeskyttelsesloven) fastslår i § 14 at kommunen plikter å utarbeide ein heilskapleg ROS-analyse. I denne skal kommunen kartlegge kva for uønska hendingar som kan skje i kommunen, risikoen for at dei skjer og korleis dei kan virke på kommunen.

I følge § 15 skal kommunen utarbeide ein beredskapsplan basert på den heilskaplege ROS­ analysen.

Forskrift av 22. august 2011 om kommunal beredskapsplikt gir nærare bestemmingar om den heilskaplege ROS-analysen og om beredskapsplanen. § 2 gir minimumsbestemmingar om analysen sitt innhald, om involvering av andre relevante aktørar og om detaljanalysar der det er relevant.

§ 3 gir bestemmingar om heilskapleg og systematisk samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid på bakgrunn av heilskapleg ROS-analyse, herunder at kommunen skal utarbeide langsiktige mål, strategiar, prioriteringar og plan for oppfølging.

§ 4 gir detaljkrav til innhaldet i kommunens overordna beredskapsplan. Planen skal være basert på den heilskaplege ROS-analysen, den skal samordne og integrere øvrige beredskapsplanar i kommunen og den skal være samordna med andre relevante offentlege og private krise- og beredskapsplanar.

§ 6 gir bestemmingar om oppdatering og revisjon av heilskapleg ROS-analyse og overordna beredskapsplan.

§ 7 gir bestemmingar om at kommunen skal øve beredskapsplanen kvart anna år og at det skal være et system for opplæring som sikrar at alle som er tiltenkt ei rolle i kommunen si krisehandsaming har tilstrekkelege kvalifikasjonar.

§ 8 seier at kommunen skal evaluere krisehandsaminga etter øvelser og hendingar og implementere erfaringar i ROS-analysen og beredskapsplanane.

Det følger av § 9 at kommunen skal kunne dokumentere skriftleg at forskrifta sine krav er oppfylte.

Her skildrast krav som følger av helse- og beredskapslovgivningen og som brokast som revisjonskriterier, det vil si kva for normer kommunens systematiske tiltak og praksis skal vurderast opp mot:

I følge lov 24.06.2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven) § 5-2 og lov om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapsloven) § 2-2 plikter kommunen å utarbeide ein plan for beredskapsarbeidet for helse- og sosialtjenestene. Dei nærare krav til innhald i planverket er gitt i forskrift 23.07.2001 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. Det visast også til «Rettleiar om helse- og sosialberedskap i kommunen» fra Helsedirektoratet (IS-1700/2009).

Plan for helsemessig og sosial beredskap skal samordnast med kommunen sine øvrige beredskapsplanar og med spesialisthelsetenesta, og kommunestyret skal i følge forskrifta § 2 fastsette planen og hyppighet for revisjon og oppdatering. Slik revisjon av ROS-analysar og planar bør finne stad minst kvart 4. år og behandlast i kommunestyret like ofte.

Planane skal lagast ut fra ei risiko- og sårbarhetsanalyse innan området, jf. forskriften § 3. Det er ikkje krav om at sjølve analysa skal inngå i planen, men føresetnadene for analysa skal dokumenterast. Analysen bidrar både til kunnskapsgrunnlaget for forebyggande tiltak og som grunnlag for utarbeiding av naudsynte forebyggande og skadebegrensande tiltak.

Planane må i følge § 4 omfatte prosedyrer for ressursdisponering og omlegging av drift som sikrar naudsynt tjenesteytelse. Dette gjeld både personell og materiell. Her krevst det eit minimum av dokumentasjon slik at til dømes vikarar i ulike funksjonar lett kan finne fram.

Forskriften stiller i § 5 krav om operativ ledelse og informasjonsberedskap ved kriser og katastrofer. Det er naudsynt at ein har sikra at beslutninger i ein krisesituasjon kan treffast så snart råd er.

Planar for beredskap innan kommunen skal samordnast, jf. § 6.

Korleis ein skal samhandle med politi, lokal redningssentral, fylkesmann og andre samarbeidspartnarar bør og visast i planen, og frivillige organisasjoner i den grad det er aktuelt.

Beredskapsforskriftens § 7 stiller og krav til at personell som er tiltenkt oppgaver i beredskapsplanen, er øva og har naudsynt verneutstyr og kompetanse.
Det er vidare krav om sikkerhet forforsyning av viktig materiell og utstyr, jf. § 8, og registrering av personell som kan bli beordra, jf. § 9.

Forskriften stiller i § 10 krav til kvalitetssikring av beredskapsplanlegginga og -arbeidet i kommunen.

Forskrift 20.12.2002 nr.1731 om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten stiller krav til korleis kommunen systematisk skal sikre og forbetre sine tenester.

Funn

Avvik :

Åseral kommune si beredskapsplanlegging er ikkje i samsvar med alle krav nedfelt i lov om helsemessig og sosial beredskap og sivilbeskyttelsesloven med tilhøyrande forskrifter.

Avvik frå følgande myndighetskrav:

• Lov 25.06.2010 nr. 45 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) § 15
• Forskrift 22.08.2011 om kommunal beredskapsplikt §§ 4 og 7
• Lov 24.06.2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. § 5-2 Lov 23.6.2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap § 2-2
• Forskrift 23.7.2001 nr. 881 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid §§ 2, 4, 5, 6 og 9.
• Forskrift 20.12.2002 om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten

Avviket byggjer på følgande observasjonar:

1. Plan for helsemessig og sosial beredskap er ikkje fastsett og oppdatert i kommunestyret.
   Kommentar: Kommunestyret skal i følge forskrift 23.7.2001 nr. 881 § 2 fastsette planen og hyppighet for revisjon og oppdatering.
2. Det finnast ikkje fullstendig og samla ressursoversikt i planverket.
   Kommentar: Plan for helsemessig og sosial beredskap må i følge forskrift 23.7.2001 nr. 881 § 4 omfatte prosedyrer for ressursdisponering og omlegging av drift som sikrar naudsynt tenesteyting. Dette gjeld både personell og materiell.
3. Det går ikkje fram av kriseplanen kven som kan tre inn i staden for medlemmene i kriseleinga.
   Kommentar: Forskrift 23.7.2001 nr. 881 § 5 stiller krav om operativ leiing. Verksemda skal ved ei krise kunne treffe avgjerder om si organisering og ressursdisponering. Ut ifrå dette må det være definert korleis kriseleiinga skal settast saman når nokre av dei faste medlemmene er fråverande.
4. Plan for helsemessig og sosial beredskap er ikkje tilstrekkeleg samordna med beredskapsplanen.
5. Beredskapsplanlegging for sosiale tjenester er lite til stades i planverket.
   Kommentar: Forskrift 23.7.2001 nr. 881 § 6 stiller krav om at verksemda skal samordne sine beredskapsplaner.
6. Det er ikke funne systematiske planar for opplæring og øving i beredskap av personell.
   Kommentar: Forskrift 23.7.2001 nr. 881 § 9 stiller krav om at verksemda skal sørge for at personell som er tiltenkt oppgaver i beredskapsplanen er øva og har naudsynt kompetanse.

Hovudinntrykk

Ivaretakinga av kommunal beredskapsplikt i Åseral kommune har enkelte manglar i høve til bestemmingane i sivilbeskyttelseslova (SBL) og forskrift om kommunal beredskapsplikt (FKB). Likevel vert det jobba godt med beredskap i kommunen. Sentral beredskapsdokumentasjon er oppdatert iht. revisjonsbestemmelsar i SBL og FKB. Beredskapsbevisstheten i kommunen er svært høg. Forankringa i leiinga gjennom ordførar og rådmann er god.

Kommuneplanen sin samfunnsdel vart vedteken av kommunestyret i juni 2015. Han har fokus på fire satsingsområde, korav energi og klima er eitt. I dette er samfunnssikkerhet og beredskap gitt breid omtale, med spesiell vekt på konsekvensar av klimautviklinga. Planen inneheld ikkje langsiktige mål og strategiar for beredskapsfeltet, men kommunen har til hensikt å ta dette inn i neste revisjon. Arealdelen vart vedteken i september 2011. Han har hensynssoner for ras, skred og flom med bestemmelser om vidare utgreiingar for å fastsette tiltak for å oppnå riktig sikringsnivå. Flomsonane er utarbeida av eit konsulentfirma.

Skredkarta er henta frå NVE sine nettsider. Arbeidet med ny planstrategi vil verte starta i nær framtid, og den heilskaplege risiko- og sårbarhetsanalysa vil være ei av premissa i dette arbeidet.

Den heilskaplege risiko- og sårbarhetsanalysa (ROS-analysa) er frå mai 2013. Ho har ei god og oversiktlig oppbygging. Hovuddelen inneheld risikomatriser og opplisting av risikoreduserande tiltak. 3T-skjemaene (tilstand, trugsel, tiltak) finnast i vedlegg. Det er ein god link til overordna beredskapsplan ved at det er tiltakskort for kvar av hendingane i ROS­ analysa. Analysa er utarbeidd med breid intern involvering og noko ekstern involvering.

Rådmannen var med i styringsgruppa. Samanbrot i kritisk infrastruktur som kraft og ekorn er med i analysa. Kommunen har naudstrømsaggregat på Åseralsheimen og nokre mobile aggregat. Han har til hensikt å anskaffe satellittelefonar. Det er seks vannverk i kommunen som dekker ulike geografiske område. Det er ikke mulig å kople om mellom disse. Dersom det blir bruk for å kjøre ut vann til eit område så baserer ein seg på tankbil frå brannvesenet. Overordna beredskapsplan er frå august 2015. Planen manglar ein samla ressursoversikt, men har ein oversikt over utvalde ressurseigarar. Annan ressursinformasjon er spredt i fleire planar og kommunen bør samle dette i ein oversikt. Planen har ingen opplisting av kven som trer inn i staden for kriseleiinga. Dette må takast inn. Ut over dette inneheld planen obligatoriske punkter i h t. forskrift om kommunal beredskapsplikt. Det er ein god link til heilskapleg ROS­ analyse ved at kvar analyserte hending er gitt eit tiltakskort i planen. I tillegg er det laga eit tiltakskort for store snømengder i hyttefeltene. Kommunen har peika ut fire stader som aktuelle for evakuerte- og pårørandesenter. Personell til å drifte disse er tatt ut, med støtte frå eining for pleie, rehabilitering og omsorg. Materiell for registrering er førebudd i eigen sats. Det er førebudd eit eige «operasjonsrom» i tilknyting til kommunestyresalen.

Kommunen har ikkje eit system for opplæring og øvingar. Det har vore gitt opplæring i DSB­ CIM og nytt SMS-varslingssystem. Det må settast krav til kompetanse for dei ulike funksjonane i kriseorganisasjonen og lagast ein plan for korleis denne kompetansen kan skaffast - sentralt, regionalt eller lokalt. Kommunen bør ha eit årshjul for beredskap som lister opp faste og variable aktivitetar i eit fireårs perspektiv - egeninitierte og initiert av til dømes Fylkesmannen.

Regelverk

• Lov 25.06.2010 nr. 45 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven)
• Forskrift 22.08.2011 om kommunal beredskapsplikt
• Lov 30.03.1984 nr. 15 om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten mm
• Lov 24.06.2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven)
• Lov 23.6.2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapsloven)
• Forskrift 23.7.2001 nr. 881 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv etter lov om helsemessig og sosial beredskap
• Lov 5.8.1994 om vern mot smittsomme sykdommer
• Forskrift 17.6.2005 nr. 610 om smittevern i helsetjenesten
• Forskrift 13.2.2009 nr. 205 om tuberkulosekontroll
• Forskrift 20.12.2002 om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten (internkontrollforskriften)

Dokumentunderlag

Verksemda si eigen dokumentasjon knytta til den daglige drifta og andre viktige forhold som vart oversendt under førebuinga av revisjonen:

• Beredskapsplan for Åseral kommune, august 2015
• ROS-analyse for Åseral kommune, mai 2013
• ROS-analyse helse- og sosialmessig beredskap
• Kommuneplan for Åseral 2015-2025, vedtatt 25.06.2015
• Kommuneplankart Åseral fra 08.09.2011
• Plan for helsemessig og sosial beredskap, revidert 14.05.2015
• Smittevernplan, revidert 15.07.2015
• Tuberkulosekontrollprogram, revidert juni 2015
• Pandemiplan, revidert 15.07.2015
• Kriseperm skule Åseral
• Varslingsliste for dambrot, oppdatert oktober 2014

Dokumentasjon som vart gått gjennom under revisjonsbesøket:

• Perm til bruk ved etablering og drift av EPS

Korrespondanse mellom verksemda og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn, datert 17.08.2015
• Brev frå Åseral kommune med oversendelse av dokumentasjon, datert 29.09.2015
• Program og administrative bestemmingar for tilsynet, datert 30.09.2015

Deltakarar ved tilsynet

I tabellen under er det gitt ein oversikt over deltakarane på opningsmøte og sluttmøte, og over dei som vart intervjua.

Ikke publisert her

Frå tilsynet deltok:
Styrk Fjærtoft Vik, Fylkesmannen i Vest-Agder, revisjonsleiar  helsemessig og sosial beredskap
Kristin Hagen Aarsland, Fylkesmannen i Vest-Agder, revisor
Yngve Årøy, Fylkesmannen i Vest-Agder, revisjonsleiar kommunal beredskapsplikt
Rolv Ame Løvåsen, Fylkesmannen i Vest-Agder, revisor