Rapport fra tilsyn med folkehelsearbeidet i Aust-Agder fylkeskommune 2016

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvikene som ble påpekt innen det reviderte området.

Tilsynet er initiert av Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder. Systemrevisjonen omfattet Folkehelseloven §§ 20 annet ledd , 21og 30. Systemrevisjonen omfattet disse områdene:

• om fylkeskommunen understøtter folkehelsearbeidet i kommunene
• om fylkeskommunen har den nødvendig oversikt over helsetilstanden i fylket, både løpende oversikt og skriftlig oversikt

Det ble avdekket avvik fra lovens krav og konkludert med følgende:

Avvik 1:

Aust-Agder fylkeskommune har ikke et oversiktsarbeid som er i samsvar med lovkravet.

Avvik 2:

Aust-Agder fylkeskommune har ikke et systematisk og planlagt arbeid med å understøtte kommunene i tilstrekkelig grad, slik det fremgår av folkehelseloven.

Dato: 15.12.2016

Lasse Svenstrup Andersen
revisjonsleder

Knut Berg
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Aust-Agder fylkeskommune i perioden 16.3.2016 – 15.12.2016. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i 2016.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med lov om folkehelsearbeid, jf. §§ 31 og 32, jf. kommuneloven Kapittel § 10A.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen, og om dette ivaretas på en slik måte at kommunens administrasjon styrer og kontrollerer det løpende arbeidet på en systematisk måte. Det er et krav om «internkontroll» på dette området, jf Folkehelseloven § 30.

Systemrevisjonen er gjennomført ved granskning av planer og styrende dokumenter, samt at vi har hatt intervjuer med ansatte i fylkeskommunen.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Aust-Agder består av 15 kommuner hvorav fem med bystatus. Det var ved inngangen av andre kvartal 2016 115 873 innbyggere hvorav nesten 40 % er bosatt i Arendal. Størrelsen på de øvrige kommunene varierer fra under 1000 innbyggere til ca. 22 000 innbyggere.

Fylkesrådmannens kontor er organisert i fem avdelinger; Organisasjonsavdelingen, Økonomiavdelingen, Plan- og samferdselsavdelingen, Utdanningsavdelingen og Regionalavdelingen. Øverste leder er fylkesrådmannen.

Folkehelserådgiverne er organisert under Regionalavdelingen i seksjon for Kultur og idrett. Aust-Agder fylkeskommune besitter en 100% stilling som folkehelserådgiver og i tillegg har idrettskonsulenten diverse oppgaver direkte knyttet til folkehelsearbeidsoppgaver.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 16.03.2016. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 24.08.2016.

Åpningsmøte ble avholdt 07.09.2016.

Intervjuer
9 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 08.09.2016.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet tar utgangspunkt i regelverket om folkehelsearbeidet fra 1.1.2012.

Tema for tilsynet var fylkeskommunes oppfølging av folkehelselovens kapittel 4 samt § 30 om plikt til internkontroll.

Det ble varslet at tilsynet skulle påse at fylkeskommunen «understøtter folkehelsearbeidet i kommunene» jf Folkehelseloven § 20 andre ledd. Tilsynet skal videre undersøke § 21 første ledd som sier at: «Fylkeskommunen skal ha nødvendig oversikt over helsetilstanden i fylket og de positive og negative faktorer som kan virke inn på denne». Det ble også varslet at tilsynet omfatter folkehelseloven § 30, om krav til at fylkeskommunen skal føre internkontroll for å sikre at krav i eller i medhold av loven overholdes.

Revisjonskriterier ble definert etter forarbeid som inkluderte å sette seg inn i relevante rapporter, dokumenter og forskning på status folkehelsearbeidet i fylkeskommunene, møter med to fylker (Vestfold og Sør-Trøndelag fylkeskommune), samling med folkehelsekoordinatorer i alle kommunene, møter med alle avdelinger hos Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, møte med Statens Helsetilsyn og Helsedirektoratet og en lovfortolkning fra Helsedirektoratet.

Våre revisjonskriterier er:

• Om fylkeskommunen har systematisk styring og kontroll med oppfølging av folkehelseloven i fylkeskommunen.
• Om oversiktsarbeidet er forankret, tverrsektorielt organisert, at det er avklart «hvem som har ansvar for hva», og om innholdet (i det 4-årige oversiktsdokumentet og den løpende oversikten) følger lovens og forskriftens krav.
• Om fylkeskommunen selv har definert hva som er deres «understøtterolle» i forhold til folkehelsearbeidet.
• Om det er fastsatt hvilke satsningsområder innen folkehelse fylkeskommunen har.
• Om fylkeskommunen har foretatt en forventningsavklaring med kommunen, dvs. hva de kan bidra med og hva de ikke kan bidra med. Videre at fylkeskommunen har en oversikt over hvilke ressurser kommunene besitter og behovet for støtte.
• Om fylkeskommunen har oversikt over hvilke virkemidler de benytter og bruken av diss. Juridiske, pedagogiske og økonomiske virkemidler.
• Om oversiktsdokumentet er offentlig tilgjengelig og knyttet sammen med utøvelsen av understøtterollen.

5. Funn

Avvik 1:

Aust-Agder fylkeskommune har ikke et oversiktsarbeid som er i samsvar med lovkravet.

Hjemmel: Dette er et avvik fra folkehelsoven § 21og § 30, samt folkehelseforskriften §§ 3 og 4, 5 og 8

Kommentar: Lovkravet til oversiktsarbeidet innebærer både et krav til skriftlighet og et krav om at man holder fortløpende oversikt over utvalgte tema over tid. Disse to tingene vil ofte henge sammen, og til dels være gjensidig avhengig av hverandre for å få til et godt oversiktsarbeid.

Avviket bygger på følgende observasjoner rundt oversiktsarbeidet over helsetilstand og påvirkningsfaktorer

• Det er varierende kjennskap i ledergruppen til loven og forskriftens krav om oversiktsarbeid, og det etterspørres derfor ikke fremdrift og resultater.
• Det foreligger et foreløpig oversiktsdokument som skal identifisere folkehelseutfordringer i fylket. Dette er ikke allment tilgjengelig og brukes ikke.
• Oversiktsdokumentet var ikke klart før planstrategi skulle vedtas.
• Arbeidet med oversiktsdokumentet er ikke tydelig forankret hos ledelsen og organisasjonen og i samarbeid med kommunene. Et oversiktsarbeid er påbegynt, det samme er et skriftlig dokument som skal være starten på en skriftlig oversikt.
• Faglige vurderinger av årsaksforhold og konsekvenser er i varierende grad ivaretatt i oversiktsarbeidet, og det er usikkert hvordan denne oppgaven skal ivaretas fremover.
• Fylkeskommunen har valgt ikke å gjøre en skriftlig delegasjon eller annen tydelig oppgavefordeling. Oppgavene som følger av folkehelseloven er ikke på annen måte gjort godt nok kjent i de ulike delene av organisasjonen, det gjør oppfølging og evaluering vanskelig.

Avvik 2:

Aust-Agder fylkeskommune har ikke et systematisk og planlagt arbeid med å understøtte kommunene i tilstrekkelig grad, slik det fremgår av folkehelseloven.

Hjemmel: Dette er et avvik fra folkehelsoven §§ 20 annet ledd, 21 og 30, samt forskrift til folkehelseloven § 5.

Avviket bygger på følgende observasjoner rundt «understøtterollen»:

• Fylkeskommunen har ikke selv definert hva som er deres «understøtterolle» i forhold til folkehelsearbeidet.
• Aust-Agder fylkeskommune har ikke gjort en tydelig forventningsavklaring med kommunene, dvs. hva fylkeskommunen kan bidra med og hva de ikke kan bidra med. Fylkeskommunen har ikke en god oversikt over hvilke ressurser kommunene besitter og behovet for støtte.
• Fylkeskommunen har ikke et oversiktsdokument som er offentlig tilgjengelig, og som skal henge sammen med utøvelsen av understøtterollen (Se: folkehelseloven § 21 «Fylkeskommunen skal understøtte folkehelsearbeidet i kommunene, blant annet ved å gjøre tilgjengelig opplysninger i henhold til § 21, jf. § 5 første ledd bokstav a.»
• Strategi for folkehelse i Aust-Agder med tilhørende handlingsplan er ikke godt nok forankret i den administrative delen av organisasjonen og dermed blir satsningsområdene uklare i understøttelsesrollen

Tilsynet har for øvrig merket seg:

Aust-Agder vedtok i forbindelse med felles regional planstrategi med Vest-Agder fylkeskommune at det skal utarbeides en folkehelsestrategi for Agder i neste periode. Her er det tenkt en videreutvikling av oversiktsarbeidet og en forsterket understøtting av kommunenes folkehelsearbeid.

Fylkesmannen ser at «Strategi for folkehelse i Aust-Agder», med tilhørende handlingsplan, er godt politisk forankret, og at en eksisterende intern folkehelsegruppe kan være en god arena for å utvikle oversiktsarbeidet.

I forbindelse med oversiktsarbeidet er det gjennomført en fylkeshelseundersøkelse som er en nasjonal pilot. I tillegg er det gjennomført UngData-undersøkelser på alle videregående skoler, som kan gi mye informasjon. Det er også opprettet en «Statistikk-portal» som kan være nyttig for kommunene.

Aust-Agder fylkeskommune besitter god kompetanse på området. Kompetansen brukes i prosjekter rettet mot kommunene, for eksempel med stedsutvikling, arbeid med psykososialt miljø i de videregående skolene og sykkelbysatsning.

Fylkeskommunen har samarbeidsavtaler med kommunene, som kan være et godt utgangspunkt for å utvikle understøtterollen også når det gjelder folkehelsearbeidet.

6. Regelverk

Aktuelt lovverk:

• Lov om kommunenes folkehelsearbeid LOV 2011-06-24 nr. 29
• Forskrift om oversikt over folkehelsen FOR 2012-06-28-692
• Lov om kommuner og fylkeskommuner LOV-1992-09-25-107

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart
• Delegeringsreglement
• Gjeldende planstrategi for Agder 2012-2016 med politisk vedtak
• Kunnskapsgrunnlaget til  del 2 av Regional planstrategi for Agder 2016-2020
• Handlingsprogrammet til oppfølging av regionplan Agder 2020, perioden 2015-2016
• Strategisk notat, Det gode livet: Agder for alle, Folkehelse og levekår
• Strategi for folkehelse i Aust-Agder2016-2017 med handlingsprogram 2016 og politisk vedtak
• Melding om tilsyn med folkehelsearbeid til politisk informasjon
• Ansvar for arbeidsoppgaver ved seksjon for kultur og idrett
• Diverse møtereferat intern folkehelsegruppe
• Folkehelseoversikten Aust-Agder fylkeskommune 2015/2016
• Løpende oversikt: Folkehelseoversikt 2016 til intern bruk
• Internkontroll folkehelsearbeid
• Tilstandsrapport for videregående opplæring i Aust-Agder fylkeskommune 2016
• Dokumentasjon levert under tilsynet:
• Samarbeidsavtale Arendal kommune, e-post 7.9.2016
• Mandat folkehelseteam, e-post 8.9.2016

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Melding om tilsyn 16.3.2016
• Svar fra fylkeskommunen på oppnevning av kontaktperson 20.05.2016
• Svar fra fylkeskommunen med dokumentasjon 16.06.2016
• Presisering av tilsynsområdet 05.07.2016
• Dagsorden for tilsynet 13.7.2016
• E-post: ettersendelse dokumentasjon, Tilstandsrapport vg.opplæring, 17.08.2016
• E-post: ettersendelse delegeringsreglement, 24.08.2016

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på formøte, åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Lasse Svenstrup Andersen, seniorrådgiver
Solveig P. Hervik, rådgiver
Knut Berg, organisasjons- og utviklingsdirektør
Marie Christine Frederique Calisch, seniorrådgiver
Magnus Thomassen, fagdirektør miljøavdelingen