Rapport fra tilsyn med beredskapsplanlegging i Søgne kommune 2016

Sammendrag

Denne rapporten beskriver avvik som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Kommunens beredskapsplanlegging, herunder om

• planene for kriseledelse og forberedelser for krisehåndtering er tilfredsstillende
• planene dekker de nødvendige områdene innen helsemessig og sosial beredskap
• planene er samordnet
• planene baserer seg på ROS-analyser i kommunen
• planene dekker behovene som er avdekket i ROS-analyser
• planene er implementert, kjent og øvet og at ansvarslinjer er klare
• planene og ROS-analysene revideres og oppdateres i henhold til krav

Det ble påvist to avvik og gitt en merknad:

Avvik 1:

Søgne kommunes helhetlige ROS-analyse beskriver ikke i tilstrekkelig grad risikobildet i kommunen og gir dermed ikke et godt nok grunnlag for helhetlig, langsiktig og målrettet arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap.

Avvik 2:

Søgne kommunes beredskapsplaner sikrer ikke overordnet operativ ledelse i en krisesituasjon. De sikrer heller ikke omlegging av tjenestene for å ivareta befolkningens behov for sosiale tjenester i en krisesituasjon.

Merknad:

Ressursoversikten i Søgne kommunes overordnede beredskapsplan bør skilles ut som eget avsnitt.

Dato: 15. 11. 2016

Styrk Fjærtoft Vik
revisjonsleder, helsemessig og sosial beredskap

Yngve Årøy
revisjonsleder, kommunal beredskapsplikt

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon med Søgne kommune i perioden 14.06.2016 - 15.11.2016. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i 2016.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunal beredskapsplikt etter sivilbeskyttelseslovens § 29, jf. forskrift om kommunal beredskapsplikt § 10.

Fylkesmannen er videre gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunenes helse- og sosialmessige beredskapsplanlegging jf. lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten § 2 og sosialtjenesteloven § 4.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknad som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten

Søgne er en kystkommune med noe over 10 000 innbyggere. Den er en randkommune til Kristiansand og inngår i interkommunalt samarbeid i regionen Knutepunkt Sør.

Næringsvirksomhet omfatter jordbruk, mindre industri, servicevirksomhet og reiselivsnæring. Folketallet på sommeren er betydelig høyere enn ellers, grunnet tilstrømning av turister, særlig i og langs skjærgården.

Kommunens ledes administrativt av rådmannens stab med organisasjonssjef, økonomisjef samt tre kommunalsjefer for henholdsvis helse og omsorg, oppvekst og teknisk sektor. Helse og omsorg er inndelt i seks enheter for henholdsvis helsetjenester, hjemmetjenester, institusjonstjenester, kompetanseutvikling, psykisk helse og sosialtjenester. Enheten for helsetjenester ledes av kommuneoverlegen.

Daglig ansvar for beredskapsarbeid, herunder helsemessig og sosial beredskap, er lagt til beredskapskoordinator. Egen sekretær for beredskapsarbeidet bistår i arbeidet.

Den faste kriseledelsen i kommunen består av rådmann (leder), ordfører, de tre kommunalsjefene, organisasjonssjef og beredskapskoordinator. Varaordfører er fast stedfortreder for ordfører i kriseledelsen. For øvrig er der ikke faste stedfortredere.

Beredskapsplanen inneholder varslingsliste med relevante personer.

Kommunens overordnede beredskapsplan er fra 2013 og er oppdatert i 2016. Generell ROS er oppdatert i 2016. Smittevernplanen er fullstendig revidert i 2016.

Forrige tilsyn med beredskapsplanlegging i Søgne ble gjennomført i 2012. Det ble den gang gitt et avvik basert på manglende system for opplæring som sikret nødvendig kompetanse vedrørende helsemessig og sosial beredskap. Det ble videre gitt en merknad angående manglende rutiner for å sikre tilfredsstillende forsyningssikkerhet av viktig materiell, utstyr og legemidler. I etterkant av dette tilsynet gjorde kommunen flere tiltak og avviket ble lukket.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 14.06.2016. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 20.09.2016.

Intervjuer
Sju personer ble intervjuet 20.09.2016.

Sluttmøte ble avholdt 20.09.2016.

Rapport ble utsendt 15.11.2016.

4. Hva tilsynet omfattet

Lov av 25. juni 2010 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret >(Sivilbeskyttelsesloven) fastslår i § 14 at kommunen plikter å utarbeide en helhetlig ROS-analyse. I denne skal kommunen kartlegge hvilke uønskede hendelser som kan inntreffe i kommunen, sannsynligheten for at de inntreffer og hvordan de kan påvirke kommunen.

I følge § 15 skal kommunen utarbeide en beredskapsplan basert på den helhetlige ROS­ analysen.

Forskrift av 22. august 2011 om kommunal beredskapsplikt gir nærmere bestemmelser om den helhetlige ROS-analysen og om beredskapsplanen.

§ 2 gir minimumsbestemmelser om ROS-analysens innhold, om involvering av andre relevante aktører og om detaljanalyser der det er relevant.

§ 3 gir bestemmelser om helhetlig og systematisk samfunnssikkerhets - og beredskapsarbeid på bakgrunn av helhetlig ROS-analyse, herunder at kommunen skal utarbeide langsiktige mål, strategier, prioriteringer og plan for oppfølging.

§ 4 gir detaljkrav til innholdet i kommunens overordnede beredskapsplan. Planen skal være basert på den helhetlige ROS-analysen, den skal samordne og integrere øvrige beredskapsplaner i kommunen og den skal være samordnet med andre relevante offentlige og private krise- og beredskapsplaner.

§ 6 gir bestemmelser om oppdatering og revisjon av helhetlig ROS-analyse og overordnet beredskapsplan.

§ 7 gir bestemmelser om at kommunen skal øve beredskapsplanen hvert annet år og at det skal være et system for opplæring som sikrer at alle som er tiltenkt en rolle i kommunens krisehåndtering har tilstrekkelige kvalifikasjoner.

§ 8 sier at kommunen skal evaluere krisehåndteringen etter øvelser og hendelser og implementere erfaringer i ROS-analysen og beredskapsplanene.

Det følger av § 9 at kommunen skal kunne dokumentere skriftlig at forskriftens krav er oppfylt.

Revisjonskriterier som følger av helse- og beredskapslovgivningen:

Ifølge lov 24.06.2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven) § 5-2 og lov om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapsloven) § 2-2 plikter kommunen å utarbeide en plan for beredskapsarbeidet for helse- og sosialtjenestene.Ifølge lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 16 plikter kommunen å utarbeide en beredskapsplan for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltning i samsvar med lov om helsemessig og sosial beredskap.

Sosialberedskapsplanen skal samordnes med kommunens øvrige beredskapsplaner. De nærmere krav til innhold i planverket er gitt i forskrift 23.07.2001 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid m.v. Det vises også til "Rettleiar om helse- og sosialberedskap i kommunen» fra Helsedirektoratet (IS-1700/2009).

Plan for helsemessig og sosial beredskap skal samordnes med kommunens øvrige beredskapsplaner og med spesialisthelsetjenesten, og kommunestyret skal ifølge forskriftens § 2 fastsette planen og hyppighet for revisjon og oppdatering. Slik revisjon av ROS-analyser og planer bør finne sted minst hvert 4. år og behandles i kommunestyret like ofte.

Planene skal utarbeides ut fra en risiko- og sårbarhetsanalyse innen området, jf. forskriften § 3. Det er ikke krav om at selve analysen skal inngå i planen, men forutsetningene for analysen skal dokumenteres. Analysen bidrar både til kunnskapsgrunnlaget for forebyggende tiltak og som grunnlag for utarbeidelse av nødvendige forebyggende og skadebegrensende tiltak.

Planene må ifølge § 4 omfatte prosedyrer for ressursdisponering og omlegging av drift som sikrer nødvendig tjenesteytelse. Dette gjelder både personell og materiell. Her kreves det et minimum av dokumentasjon slik at for eksempel vikarer i ulike funksjoner lett kan finne frem.

Forskriften stiller i § 5 krav om operativ ledelse og informasjonsberedskap ved kriser og katastrofer. Det er nødvendig at man har sikret at beslutninger i en krisesituasjon kan treffes så raskt som mulig.

Planer for beredskap innen kommunen skal samordnes, jf. § 6.

Hvordan man skal samhandle med politi, lokal redningssentral, fylkesmann og andre samarbeidspartnere bør også fremgå av planen, også frivillige organisasjoner i den grad det er aktuelt.

Beredskapsforskriftens § 7 stiller også krav til at personell som er tiltenkt oppgaver i beredskapsplanen, er øvet og har nødvendig beskyttelsesutstyr og kompetanse.

Det er videre krav om sikkerhet forsyning av viktig materiell og utstyr,jf. § 8, samt registrering av personell som kan beordres, jf. § 9.

Forskriften stiller i § 10 krav til kvalitetssikring av beredskapsforberedelsene og -arbeidet i kommunen.

Forskrift 20.12.2002 nr. 1731 om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten stiller krav til hvordan kommunen systematisk skal sikre og forbedre sine tjenester.

5. Funn

Avvik 1:

Søgne kommunes helhetlige ROS-analyse beskriver ikke i tilstrekkelig grad risikobildet i kommunen og gir dermed ikke et godt nok grunnlag for helhetlig, langsiktig og målrettet arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap .

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov 25.06.2010 nr. 45 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven - SBL) § 15
• Forskrift 22.08.2011 om kommunal beredskapsplikt (FKB) §§ 2, 3, 4, 6 og 9
• Lov 23.6.2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap § 2-2
• Forskrift 23.7.2001 nr. 881 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap § 3

Avviket bygget på følgende observasjon er:

• Den helhetlige risiko- og sårbarhetsanalysen beskriver ikke i tilstrekkelig grad fremtidige risiko- og sårbarhetsfaktorer i kommunen, jfr. SBL § 14, 1. ledd og FKB § 2, bokstav a. Den helhetlige risiko- og sårbarhetsanalysen omhandler ikke naturutløste hendelser som flom, ras, stormflo, mv. Selv om slike hendelser har inntruffet svært sjelden i Søgne, kan konsekvensen av dem bli store. Dessuten er uforutsigbarhet i forhold til slike hendelser et element i klimautviklingen.
• Den helhetlige risiko- og sårbarhetsanalysen omhandler ikke i tilstrekkelig grad særlige utfordringer knyttet til kritiske samfunnsfunksjoner og kritisk infrastruktur, jfr. SBL § 14, 1. ledd og FKB § 2, bokstav d. Langvarig strømbrudd i hele kommunen er omtalt, men brudd på elektronisk kommunikasjon er ikke omtalt. Det savnes også en analyse av konsekvensene av langvarig strømbrudd for hele kommunen og ikke kun kommunens organisasjon og tjenester.
• Den helhetlige risiko- og sårbarhetsanalysen gir ikke et tilstrekkelig grunnlag for at kommunen skal kunne jobbe helhetlig, langsiktig og målrettet med samfunnssikkerhet og beredskap, jfr. SBL § 14, 2. ledd og FK.B § 3, bokstav a. Foruten mangler i forhold til hvilke hendelser som er analysert, inneholder ikke analysen en prioritering av de analyserte hendelsene og en handlingsplan for risikoreduksjon.
• Den helhetlige risiko- og sårbarhetsanalysen er utarbeidet uten tilstrekkelig involvering fra eksterne offentlige og private aktører, jfr. SBL § 14, 1. ledd og FKB § 2, 4. ledd. Sentrale aktører innen elektronisk kommunikasjon og kraftforsyning har ikke vært involvert i analysearbeidet, noe som ville bidratt til en bedre analyse mht. konsekvenser av utfall innen disse infrastrukturene.

Avvik 2:

Søgne kommunes beredskapsplaner sikrer ikke overordnet operativ ledelse i en krisesituasjon. De sikrer heller ikke omlegging av tjenestene for å ivareta befolkningens behov for sosiale tjenester i en krisesituasjon.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov 23.6.2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap § 2-2
• Lov 18.12.2009 om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 16.
• Forskrift 23.7.2001 nr. 881 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap §§ 4 og 5

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Kriseledelsen i Søgne kommune har ikke oppnevnt stedfortredere. Dette gjør at kommunens beredskapsplan ikke tilfredsstiller krav om operativ ledelse, jf. lov 23.6.2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap § 2-2 og forskrift 23.7.2001 nr. 881 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap § 5. Etter Fylkesmannens vurdering er tydelighet i stedfortrederfunksjonene vesentlig for at virksomheten ved en krise skal kunne treffe beslutninger om virksomhetens organisering og ressursdisponering. Vi vurderer som et minimum at det må være oppnevnt stedfortreder for beredskapskoordinator og seksjonsleder innen de tre fagområdene.
• Beredskapsplanlegging for å yte sosiale tjenester til befolkningen i en krisesituasjon er ikke tilstede i planverket. Det fremgår for eksempel ikke i planene hvordan sosialtjenestens vanlige tilbud som økonomisk sosialhjelp og midlertidig bolig skal sikres opprettholdt i en beredskapssituasjon.  Det fremkom heller ikke i intervju at det var tilstrekkelig oppmerksomhet på dette i kommunen.

Merknad:

Ressursoversikten i Søgne kommunes overordnede beredskapsplan bør skilles ut som eget avsnitt.

Kommentarer til merknaden:

• Det er et forskriftskrav at overordnet beredskapsplan skal inneholde en ressursoversikt. I beredskapsplanen er denne slått sammen med varslingslisten. Ressursoversikten bør skilles ut som et eget punkt i planen og gjerne spisses noe mer enn gjeldende oversikt. Vi viser til forskrift 23.7.2001 nr. 881 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap § 4.

6. Hovedinntrykk

Ivaretakelsen av kommunal beredskapsplikt i Søgne kommune har enkelte mangler i forhold til bestemmelsene i sivilbeskyttelsesloven (SBL) og i forskrift om kommunal beredskapsplikt (FKB). Kommunen har de senere årene ikke hatt hendelser som har satt den generelle samfunnssikkerheten på prøve, men har hatt alvorlige hendelser på individnivå som har påvirket mange mennesker. Disse hendelsene har kommunen håndtert på en god måte.

Beredskapsbevisstheten i kommunen synes høy. Det er årlige øvelser for nødetatene der kommunen er involvert og det er årlige møter i beredskapsrådet. Beredskapskoordinator og - sekretær har jevnlige møter med sektorene.

Kommuneplanens samfunns- og arealdel er fra 2012. Samfunnsdelen inneholder et eget kapittel om beredskap, med strategier for beredskapsarbeidet. Strategiene er knyttet til beredskapsplanen og til øvelser og ikke til helhetlig risiko- og sårbarhets- (ROS-) analyse. Det er derfor vanskelig å finne en helhetlig, rød tråd gjennom beredskapsarbeidet som strekker seg fra kommuneplanen, via helhetlig ROS-analyse og beredskapsplan til sektorplanene.

Arealdelen er også fra 2012. Denne sier svært lite om samfunnssikkerhets- og beredskapsmessige forhold utover at det ikke tillates ny bebyggelse eller utvidelse av eksisterende bebyggelse innenfor 200 års flomsone i Søgneelva og Lundeelva. Det er ikke avmerket hensynssoner for naturfarer i plankartet, men de finnes som egne kartlag. Det er gjort en del naturfarekartlegginger i Søgne, bl. a. flomsonekartlegging av Søgneelva, flomberegning av Lundeelva og løsmassekartlegging for kommunen. Disse er kjent for planmiljøet.

Kommunens helhetlige ROS-analyse er oppdatert i 2016. Den inneholder en rekke relevante hendelser, men kun skogbrann er tatt med blant naturrelaterte hendelser. Klimautviklingen innebærer en uforutsigbarhet i forhold til denne typen hendelser og dette området må analyseres mer nøye. Forholdet til kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner er omtalt, men med visse mangler. Vi savner grundigere vurderinger av konsekvenser for samfunnet som helhet og ikke bare for kommunen som organisasjon eller for enheter i kommunen. Ekstremværhendelse og omfattende svikt i elektronisk kommunikasjon (ekom) er eksempelvis ikke omtalt. Kommunen har ikke involvert eiere av kritisk infrastruktur som kraft og ekom i utarbeidelsen av ROS-analysen. En bredere ekstern involvering ville gitt en grundigere analyse. Vi savner også en oppsummering av analysen i form av prioritering av hendelser og handlingsplan for risikoreduserende tiltak. Det er en slik oppsummering som er grunnlaget for målrettet og helhetlig risikoreduserende arbeid.

Kommunen har ikke egen ROS-analyse og beredskapsplan for teknisk sektor. Søgne er tilsluttet Tronstadvann interkommunale vannverk. Ved brudd på hovedvannledning har kommunen stor kapasitet i høydebasseng. Ved lengre avbrudd må høydebasseng fylles fra tankbil. Ny grunnvannskilde er under utredning. Kommunen har nødstrømsaggregat for noen kommunale boliger. Aggregat til rådhuset er under anskaffelse.

Kommunens overordnede beredskapsplan er nylig oppdatert. Planen omtaler mange relevante forhold og har tiltakskort både for etablering av elementene i  kriseorganisasjonen og for noen av hendelsene fra den helhetlige ROS-analysen. Varslingslisten til planen er under revisjon og har derfor noen mangler. Ressursoversikten er slått sammen med varslingslisten og «drukner» litt i denne. Vi anbefaler at ressursoversikten skilles ut som en egen del av planen.

Kommunen har ikke et internkontrollsystem som favner alle sektorer, men de har et kvalitetshjul for utvikling av beredskapsarbeidet. Dette omfatter ansvarsfordeling, årshjul, system for opplæring, øvingsplan og langsiktig plan (tidslinje). Både Fylkesmannens øvelse i 2014 og årets interne øvelse har blitt evaluert. Oppfølgingsarbeidet etter disse pågår.

7. Regelverk

• Lov 25.06.2010 nr. 45 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven)
• Forskrift 22.08.2011 om kommunal beredskapsplikt
• Lov 30.03.1984 ru. 15 om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten mm
• Lov 24.06.2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven)
• Lov 23.6.2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapsloven)
• Lov 18.12.2009 nr. 131 om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Forskrift 23.7.2001 nr. 881 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv etter lov om helsemessig og sosial beredskap
• Lov 5.8.1994 om vern mot smittsomme sykdommer
• Forskrift 17.6.2005 nr. 610 om smittevern i helsetjenesten
• Forskrift 13.2.2009 nr. 205 om tuberkulosekontroll
• Forskrift 20.12.2002 om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten (internkontrollforskriften)

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Overordnet beredskapsplan for Søgne kommune
• ROS generell del
• ROS skjema
• Kvalitetssikringssystem for beredskapsarbeidet
• Kommuneplanen
• Smittevernplan
• Oppsummering etter beredskapsøvelse 31.03.2016
• Referat fra beredskapsråd 18.08.2016
• Overordnet ROS for oppvekstsektoren
• Tiltakskort fra skolene i Søgne kommune
• Tiltakskort fra Enhet for barnehage
• Psykososial beredskapsplan
• Oppdatert varslingsliste for beredskap

Dokumentasjon som ble overlevert under revisjonsbesøket:

• Pandemiplan
• Plan for massevaksinasjon mot pandemisk influensa
• Rutiner og prosedyrer for EPS

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn, datert 14.06.2016
• Brev fra Søgne kommune med oversendelse av dokumentasjon, datert 19.08.2016
• Program og administrative bestemmelser for tilsynet, datert 12.09.2016
• Brev fra Søgne kommune med oversendelse av dokumentasjon, datert 05.09.2016
• Brev fra Søgne kommune med oversendelse av dokumentasjon, datert 15.09.2016

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Styrk Fjærtoft Vik, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, revisjonsleder, helsemessig og sosial beredskap
Kristin Hagen Aarsland, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, revisor
Yngve Årøy, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, revisjonsleder
Bjørg Tveiten, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, revisor