Rapport fra tilsyn med løpende oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer i folkehelsearbeidet i Søgne kommune 2016

Sammendrag

Denne rapporten beskriver avvik som ble påpekt innen det reviderte området, samt vurdering av det arbeidet som er gjort.

Tilsynet er videreføring av et landsomfattende tilsyn som ble gjennomført i samtlige fylker 2014. Systemrevisjonen omfattet Folkehelseloven § 5 jf forskriften § 3-5:

• Om kommunen har kommet i gang med det løpende oversiktsarbeidet, og om kommunen har sørget for tverrsektoriell forankring og systematisk styring og kontroll av dette arbeidet.

Fylkesmannen har sett at Søgne kommune har laget en plan for folkehelse som kan bli en begynnelse på det løpende folkehelsearbeidet. Det er likevel ikke tilstrekkelig i forhold til lovens krav og vi har funnet ett avvik.

Avvik 1:

Kommunen har ikke tilrettelagt for eller kommet i gang med den løpende oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer.

Dato: 1.7.2016

Lasse Svenstrup Andersen
revisjonsleder

Tom Egerhei
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Søgne kommune i perioden 17.2.2016 – 1.7.2016. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i 2016.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med lov om folkehelsearbeid §§ 31 og 32, jf kommuneloven § 10A.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen, og om dette ivaretas på en slik måte at kommunens administrasjon styrer og kontrollerer det løpende arbeidet på en systematisk måte. Det er et krav om «internkontroll» på dette området, jf Folkehelseloven § 30.

Systemrevisjonen er gjennomført ved granskning av planer og styrende dokumenter, samt at vi har intervjuer med ansatte i kommunen. Den suppleres med en del som omhandler «vurdering» av kommunens arbeid.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Søgne er en kystkommune som ligger tett på Kristiansand. Det var pr. 1.1.2016 11260 innbyggere, ca. 40 % av befolkningen jobber i Kristiansand.

De kommunale tjenestene er organisert etter enhetsmodellen. Øverste leder er rådmannen med stabsfunksjoner, økonomiavdeling og administrasjonsavdeling. Tre kommunalsjefer har ansvar for de tre sektorene Helse og omsorg, Oppvekst og Teknisk.

Kommuneoverlegen leder Enhet for helsetjenester, og har oppgaven som folkehelsekoordinator i kommunen. Kommuneoverlegen har en tredelt rolle som enhetsleder, kommuneoverlege og folkehelsekoordinator. Det er ikke definert en stillingsprosent som folkehelsekoordinator, ei heller en stillingsbeskrivelse.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 17.2.2016. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 5.2.2016.

Åpningsmøte ble avholdt 24.5.2016.

Intervjuer
9 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 25.5.2016.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet tar utgangspunkt i det nye regelverket om folkehelsearbeidet fra 1.1.2012. Tilsynet omfattet kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne (folkehelseloven §§ 5, 30, jf. 27; samt forskrift om oversikt over folkehelsen §§ 3 og 4).

Dette regelverket angir en arbeidsform der kommunen skal skaffe seg løpende oversikt med folkehelsen i kommunen. Folkehelseloven § 5 sier at kommunen skal ha «nødvendig oversikt over helsetilstanden i befolkningen og de positive og negative faktorer som kan virke inn på denne». I dette ligger at folkehelseutfordringer skal identifiseres.

Folkehelsearbeidet skal være tverrsektorielt og kunnskapsbasert, og baseres på lokale vurderinger og prioriteringer over hvilke folkehelseutfordringer kommunen velger å arbeide aktivt med. Dette følger av forskrift om oversikt over folkehelsen §§ 3-5.

Vi undersøkte følgende tema i lovlighetskontrollen:

• Om det løpende arbeidet hadde tilstrekkelig forankring mot rådmann/ledelsen i kommunen.
• Om det i det løpende oversiktsarbeidet hentes inn kunnskap og informasjon fra mange samfunnssektorer. Arbeidet skal ha tverrsektoriell organisering. Det må være avklart hvilke oppgaver som skal ligge til ulike enheter/virksomhetsområder (f.eks. å følge med på kilder, registrere informasjon, oppdatere informasjonen, utforme grunnlaget for beslutninger) og hvordan dette skal koordineres/håndteres i et tverrsektorielt perspektiv.
• Om det er kjent hvem som har ansvar for ulike oppgaver i det løpende oversiktsarbeidet.
• Om kommunen har besluttet hvilke forhold den har behov for løpende å ha oversikt over når det gjelder befolkningens helsetilstand og faktorene som påvirker den. At kommunen har fattet beslutninger om dette er en del av lovlighetskontrollen.
• Om kommunen sørger for at medarbeiderne har tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter til å utføre sine oppgaver. Kommunelegen skal ivareta bl.a. samfunnsmedisinsk rådgivning i folkehelsearbeidet, herunder også i oversiktsarbeidet og bidra med epidemiologiske analyser.
• Om kommunen fører internkontroll. Sjekker kommunens ledelse om arbeidet er kommet i gang og hvilke aktiviteter som pågår?

Det kommunale selvstyre legger opp til at kommunene i stor grad selv bestemmer hvordan den enkelte kommune organiserer og tilrettelegger arbeidet.

I tillegg til selve lovlighetskontrollen hadde det landsomfattende tilsynet som målsetting å bidra til at kommuner som allerede hadde startet opp et løpende oversiktsarbeid, videreutviklet dette. Med utgangspunkt i de aktuelle lovkravene foretok fylkesmannen i disse kommunene en kartlegging av kommunens løpende oversiktsarbeid. Folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen overlater i stor utstrekning til kommunen selv å vurdere, ut fra lokale forhold og prioriteringer, hva som er nødvendig innhold og omfang av opplysninger og vurderinger i kommunens løpende oversikt.

Aktuelle forhold som inngikk i fylkesmannens kartlegging og vurdering (ikke uttømmende):

• Kommunens tilrettelegging av arbeidet med det løpende folkehelsearbeidet og den styring ledelsen har lagt opp til.
• Eventuelle sprik mellom identifiserte folkehelseutfordringer og hvilke forhold kommunen har besluttet å følge med på innenfor temaene a–f
• I hvilket omfang kommunen har vurdert sitt behov for informasjonsinnhenting innenfor angitte tema i oversiktsforskriften § 3 a–f.
• Om kommunen har tatt stilling til hvilken informasjon som skal innhentes fra de ulike kunnskapskildene angitt i folkehelseloven § 5 a–c og hvor ofte dette skal skje.
• Om kommunen har tatt stilling til hvilke kilder den vil benytte seg av, og om kommunen faktisk innheter disse opplysninger fra disse kildene.
• I hvilket omfang kommunen foretar faglige vurderinger av innhentede opplysninger om årsaksforhold, konsekvenser og definerer hovedutfordringer og ressurser.
• I hvilket omfang det foreligger dokumentasjon av innhentede opplysninger og vurderingene av disse.

5. Funn

Avvik 1:

Kommunen har ikke tilrettelagt for eller kommet i gang med den løpende oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer.

Hjemmel: Dette er et avvik fra folkehelsoven § 5 b) og c) og § 30 om internkontroll, samt folkehelseforskriften §§ 3 og 4

Avviket bygger på følgende observasjoner rundt det løpende oversiktsarbeidet over helsetilstand og påvirkningsfaktorer (det løpende oversiktsarbeidet)

• Det er kjent hvem som har fått muntlig delegert ansvar for det løpende oversiktsarbeidet med helsetilstand og påvirkningsfaktorer i kommunen.
• Oppdraget med å drive det løpende oversiktsarbeidet med folkehelse i kommunen er ikke tydelig beskrevet eller operasjonalisert når det gjelder hvilke oppgaver som skal utføres. Det finnes ikke stillingsbeskrivelse for folkehelsekoordinator.
• Kommunen har ikke gjort rede for hva som skal inn i en løpende oversikt. Kommunen har vært med på «UngData» (2012,2013 og 2014). Det benyttes nasjonale data fra Folkehelseinstituttet med mer i oversiktsdokumentet.
• Kommunen har laget en folkehelseplan der oversiktsdokumentet (lages hvert 4. år) skal inngå som en del av denne planen. De nasjonale utfordringene dominerer, og disse er utførlig beskrevet. Den inneholder noen tabeller og data som kan knyttes til lokale forhold.  
• Frafall fra videregående skole og mobbing i skolen er nevnt, men dokumentet inneholder ingen faglige vurderinger eller analyser som kan knyttes til disse.
• Det oppgis at det er gode drøftinger i ledergruppa og at man legger vekt på «folkehelse» i prioriteringer og tiltak (jf. Kommunens økonomiplan s. 21og s. 65-66).
• Oversiktsdokumentet og folkehelseplanen følger forskriftskravet til tema i inndelingen av dokumentet, men har en del mangler på de ulike parametere. Det mangler «fysisk, biologisk og kjemisk og sosialt miljø».
• De positive faktorene er i liten grad nevnt i oversiktsdokumentet, og skal tas med i en løpende oversikt.
• Det er en del informasjon i kommunen som ikke er tatt med som tyder på manglende involvering av alle sektorer. Kommunen mener at man kjenner til mange av utfordringene, og man er handlingsorientert og tenker mye på tiltak. Disse ulike tiltakene dårlig dokumentert og kommer ikke til uttrykk gjennom et kunnskapsbasert faktagrunnlag. Det er sprik i hva som er de største utfordringer og målsetningen for arbeidet.
• Kommunene har ikke gjort faglige vurderinger av hva som er hovedutfordringene i kommunen.
• Det er ikke konsistens mellom tiltakene og hovedutfordringene, og et kunnskapsgrunnlag basert på faglige vurderinger vil kunne tydeliggjøre hva som er viktigst å satse på

6. Regelverk

Aktuelt lovverk:

• Lov om kommunenes folkehelsearbeid LOV 2011-06-24 nr. 29
• Forskrift om oversikt over folkehelsen FOR 2012-06-28-692

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Helseoversikt og plan for folkehelse i Søgne (2015-2019) (Dokumentet ikke vedtatt).
• Kommuneplan 2012 – 2020.
• Liste over sentrale personer som arbeider med folkehelse i Søgne kommune.
• Politisk organisering (oversikt)og Råd og utvalg (oversikt)
• Organisasjonskart
• Kommunal planstrategi for Søgne kommune 2016 – 2019.
• Oversikt kommunale planer
• Oversiktdokumenter fra 3.5.2016 på e-post: fysisk aktivitet, overvekt, alkohol, kreft, psykisk helse, tobakk, innvandrere

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Melding om tilsyn 17.2.2016
• Svar fra kommunen med dokumentasjon 18.4.2016.

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Lasse Svenstrup Andersen, Seniorrådgiver
Solveig P. Hervik, Rådgiver
Tom Egerhei, Ass. Fylkesmann
Marie Christine Frederique Calisch, seniorrådgiver