Rapport fra tilsyn med beredskapsplanlegging i Songdalen kommune 2016

Sammendrag

Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Kommunens beredskapsplanlegging, herunder om
  - planene for kriseledelse og forberedelser for krisehåndtering er tilfredsstillende
  - planene dekker de nødvendige områdene innen helsemessig og sosial beredskap
  - planene er samordnet
  - planene baserer seg på ROS-analyser i kommunen
  - planene dekker behovene som er avdekket i ROS-analyser
  - planene er implementert, kjent og øvet og at ansvarslinjer er klare
  - planene og ROS-analysene revideres og oppdateres i henhold til krav

Det ble ikke påvist avvik.

Det ble gitt fire merknader:

• Kommunen bør vurdere følgende forhold som en egen hendelse: Evnen til å opprettholde sin virksomhet når den utsettes for en uønsket hendelse.
• Overordnet beredskapsplan bør forankres sterkere i den helhetlige ROS-analysen.
• Varslingslistene og funksjonsoversiktene i overordnet beredskapsplan bør rendyrkes.
• Plan evakuerte- og pårørendesenter og plan for evakuering bør samordnes.

Dato: 25.11. 2016

Styrk Fjærtoft Vik
revisjonsleder helsemessig og sosial beredskap

Yngve Årøy
revisjonsleder kommunal beredskapsplikt

 

1. Innledning

 

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon med Songdalen kommune i perioden 22.09.2016 – 25.11.2016. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i 2016.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunal beredskapsplikt etter sivilbeskyttelseslovens § 29, jf. forskrift om kommunal beredskapsplikt § 10.

Fylkesmannen er videre gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunenes helse- og sosialmessige beredskapsplanlegging jf. lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten § 2 og sosialtjenesteloven § 4.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

Det ble ikke påvist avvik under revisjonen.

2. Beskrivelse av virksomheten

Songdalen er en landkommune vel 6000 innbyggere. Den er en randkommune til Kristiansand og inngår i interkommunalt samarbeid i regionen Knutepunkt Sør. Næringsvirksomhet omfatter jordbruk, industri og servicevirksomhet.

Kommunens øverste administrative ledelse består av rådmann, ass. rådmann/kommunalsjef samfunnsutvikling, kommunalsjef tjenester og økonomisjef. Ass. rådmann er også beredskapsansvarlig. Kommunalsjef tjenester har overordnet fag- og koordineringsansvar for kommunens tjenesteområder, herunder helse og omsorg, livsmestring, NAV og skole/barnehage.

Av de tjenesteområdene som er aktuelle for tilsynet omfatter enhet for helse- og omsorg hjemmetjenesten, legetjenesten og sykehjem. Enheten ledes av helse- og omsorgssjefen som også er ansvarlig for beredskapsarbeidet i enheten.

Kommunens helsetilbud for barn, unge og familie, psykisk helse og rusproblematikk er lagt under enhet for livsmestring. Enhetsleder er ansvarlig for beredskapsarbeidet.

Den faste kriseledelsen i kommunen består av rådmann (leder), ordfører, ass. rådmann, personalsjef, kommunalsjef tjenester, økonomisjef, teknisk sjef, helse- og omsorgssjef og kommuneoverlege.

Overordnet beredskapsplan er sist oppdatert i oktober i år og ROS-analysen er fra mars 2014. Kommunen har inntatt planer for helsemessig- og sosial beredskap i den overordnede beredskapsplanen. Beredskapsplanen inneholder varslingslister med relevante personer.

Det foreligger en smittevernplan, som sist ble oppdatert i september i år. I juni 2009 ble det utarbeidet en egen plan for håndtering av pandemisk influensa. Det foreligger en lokal beredskapsplan for NAV Songdalen godkjent mai 2014.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarselble utsendt 22.09.2016. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 18.10.2016.

Intervjuer
Åtte personer ble intervjuet 18.10.2016.

Sluttmøte ble avholdt 18.10.2016.

Rapport ble utsendt 25.11.2016.

4. Hva tilsynet omfattet

Lov av 25. juni 2010 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (Sivilbeskyttelsesloven) (SBL) fastslår i § 14 at kommunen plikter å utarbeide en helhetlig ROS-analyse. I denne skal kommunen kartlegge hvilke uønskede hendelser som kan inntreffe i kommunen, sannsynligheten for at de inntreffer og hvordan de kan påvirke kommunen.

I følge § 15 skal kommunen utarbeide en beredskapsplan basert på den helhetlige ROS- analysen.

Forskrift av 22. august 2011 om kommunal beredskapsplikt (FKB) gir nærmere bestemmelser om den helhetlige ROS-analysen og om beredskapsplanen.

§ 2 gir minimumsbestemmelser om ROS-analysens innhold, om involvering av andre relevante aktører og om detaljanalyser der det er relevant.

§ 3 gir bestemmelser om helhetlig og systematisk samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid på bakgrunn av helhetlig ROS-analyse, herunder at kommunen skal utarbeide langsiktige mål, strategier, prioriteringer og plan for oppfølging.

§ 4 gir detaljkrav til innholdet i kommunens overordnede beredskapsplan. Planen skal være basert på den helhetlige ROS-analysen, den skal samordne og integrere øvrige beredskapsplaner i kommunen og den skal være samordnet med andre relevante offentlige og private krise- og beredskapsplaner.

§ 6 gir bestemmelser om oppdatering og revisjon av helhetlig ROS-analyse og overordnet beredskapsplan.

§ 7 gir bestemmelser om at kommunen skal øve beredskapsplanen hvert annet år og at det skal være et system for opplæring som sikrer at alle som er tiltenkt en rolle i kommunens krisehåndtering har tilstrekkelige kvalifikasjoner.

§ 8 sier at kommunen skal evaluere krisehåndteringen etter øvelser og hendelser og implementere erfaringer i ROS-analysen og beredskapsplanene.

Det følger av § 9 at kommunen skal kunne dokumentere skriftlig at forskriftens krav er oppfylt.

Revisjonskriterier som følger av helse- og beredskapslovgivningen:

I følge lov 24.06.2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven) § 5-2 og lov om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapsloven) § 2-2 plikter kommunen å utarbeide en plan for beredskapsarbeidet for helse- og sosialtjenestene. I følge lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 16 plikter kommunen å utarbeide en beredskapsplan for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltning i samsvar med lov om helsemessig og sosial beredskap.

Sosialberedskapsplanen skal samordnes med kommunens øvrige beredskapsplaner. De nærmere krav til innhold i planverket er gitt i forskrift 23.07.2001 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. Det vises også til ”Rettleiar om helse- og sosialberedskap i kommunen» fra Helsedirektoratet (IS-1700/2009).

Plan for helsemessig og sosial beredskap skal samordnes med kommunens øvrige beredskapsplaner og med spesialisthelsetjenesten, og kommunestyret skal ifølge forskriftens § 2 fastsette planen og hyppighet for revisjon og oppdatering. Slik revisjon av ROS-analyser og planer bør finne sted minst hvert 4. år og behandles i kommunestyret like ofte.

Planene skal utarbeides ut fra en risiko- og sårbarhetsanalyse innen området, jf. forskriften § 3. Det er ikke krav om at selve analysen skal inngå i planen, men forutsetningene for analysen skal dokumenteres. Analysen bidrar både til kunnskapsgrunnlaget for forebyggende tiltak og som grunnlag for utarbeidelse av nødvendige forebyggende og skadebegrensende tiltak.

Planene må i følge § 4 omfatte prosedyrer for ressursdisponering og omlegging av drift som sikrer nødvendig tjenesteytelse. Dette gjelder både personell og materiell. Her kreves det et minimum av dokumentasjon slik at for eksempel vikarer i ulike funksjoner lett kan finne frem.

Forskriften stiller i § 5 krav om operativ ledelse og informasjonsberedskap ved kriser og katastrofer. Det er nødvendig at man har sikret at beslutninger i en krisesituasjon kan treffes så raskt som mulig.

Planer for beredskap innen kommunen skal samordnes, jf. § 6.

Hvordan man skal samhandle med politi, lokal redningssentral, fylkesmann og andre samarbeidspartnere bør også fremgå av planen, også frivillige organisasjoner i den grad det er aktuelt.

Beredskapsforskriftens § 7 stiller også krav til at personell som er tiltenkt oppgaver i beredskapsplanen, er øvet og har nødvendig beskyttelsesutstyr og kompetanse.

Det er videre krav om sikkerhet for forsyning av viktig materiell og utstyr, jf. § 8, samt registrering av personell som kan beordres, jf. § 9.

Forskriften stiller i § 10 krav til kvalitetssikring av beredskapsforberedelsene og -arbeidet i kommunen.

Forskrift 20.12.2002 nr.1731 om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten stiller krav til hvordan kommunen systematisk skal sikre og forbedre sine tjenester.

5. Funn

Det ble ikke påvist avvik ved tilsynet.

Merknader:

a. Kommunen bør vurdere følgende forhold som en egen hendelse: Evnen til å opprettholde sin virksomhet når den utsettes for en uønsket hendelse.

Det er et forskriftskrav at kommunen i den helhetlige ROS-analysen skal vurdere evnen til å opprettholde egen virksomhet når den utsettes for en uønsket hendelse, jf. FKB § 2 e.

Kommunen har omtalt dette spredt på forskjellige hendelser, men det vil være en fordel for  det risikoreduserende arbeidet i kommunen hvis dette ses under ett fordi man på den måten vil få en bedre oversikt over den totale sårbarheten knyttet til kommunal tjenesteproduksjon i en krisesituasjon.

b. Overordnet beredskapsplan bør forankres sterkere i den helhetlige ROS-analysen.

Overordnet beredskapsplan inneholder tiltakskort med tema fra helhetlig ROS-analyse. Enkelte av disse er trukket ned på enhetsnivå der de også burde hatt et samfunnsmessig perspektiv. Dette gjelder eksempelvis langvarig bortfall av kraft. I og med at overordnet beredskapsplan og planer for helsemessig og sosial beredskap er slått sammen, er det ikke feil å ha med tiltakskort på enhetsnivå. Det bør imidlertid også være tiltakskort som ivaretar håndteringen på samfunnsnivå. Kommunen bør videre gå gjennom alle tiltakskortene og

vurdere omfanget av det enkelte i forhold til at et tiltakskort skal være en sjekkliste for det man må gjøre i en gitt situasjon. Noen av kortene er for detaljerte til å fungere optimalt som tiltakskort.

c. Varslingslistene og funksjonsoversiktene i overordnet beredskapsplan bør rendyrkes.

I overordnet beredskapsplan er det i de innledende kapitlene oversikter over funksjoner i kriseorganisasjonen med navn og kontaktdata på de som ivaretar funksjonene. Lenger bak er det en egen varslingsliste som gjentar navn og kontaktdata. Kommunen bør rendyrke dette slik at det i de innledende kapitlene er listet funksjoner i kriseledelsen mens navn og kontaktdata fremkommer i varslingslisten. Det vil da bli enklere å oppdatere planen samt at planen kan gjøres mer tilgjengelig ved at varslingslisten kan tas bort.

d. Plan for evakuerte- og pårørendesenter(pkt. 3.6) og plan for evakuering (pkt. 4) bør samordnes.

Pkt. 3.6 i overordnet beredskapsplan omhandler evakuerte- og pårørendesenter (EPS) på Songdalen ungdomsskole/Nodelandshallen. Pkt. 4 i planen omtaler samme sted som et lokale for å ta imot evakuerte innbyggere fra nedre del av kommunen mens Finslandshallen har samme funksjon for den øvre delen av kommunen. Kommunen bør betrakte Finslandshallen som et fullverdig EPS for den øvre delen av kommunen og ta den inn i pkt. 3.6. Også Tunballen skole bør tas inn her ettersom kommunen har laget planer for alternativt EPS der.

6. Hovedinntrykk

Kommunal beredskapsplikt i Songdalen kommune er ivaretatt iht. bestemmelsene i sivilbeskyttelsesloven og forskrift om kommunal beredskapsplikt.

Beredskapsbevisstheten i kommunen er svært høy. Den innsendte dokumentasjonen bærer preg av å være grundig gjennomtenkt. Det er etablert beredskapsråd hvor sentrale eksterne etater, virksomheter og foreninger er med. Det er en tett oppfølging av beredskapsarbeidet internt i kommunen. Samordningen av beredskapsarbeidet internt og eksternt er gjort på en god måte. Eksempelvis ble det innkalt til møte med eksterne aktører ifm. utarbeidelsen av ny helhetlig ROS-analyse. Et annet eksempel er at kriseledelsen deltok på table-top øvelse i håndtering av pågående livstruende vold (PLIVO) sammen med alle skolene og politiet.

Songdalen har ikke hatt hendelser de senere år som har satt den generelle  samfunnssikkerheten på prøve, men har hatt alvorlige hendelser på individnivå. Disse har blitt håndtert av kommunen på en god måte.

Kommuneplanens samfunnsdel er fra 2012. Den inneholder et eget avsnitt om samfunnssikkerhet og beredskap med delmål og satsningsområder. Dette avsnittet burde også omtalt forebyggende samfunnssikkerhet gjennom målrettet risikoreduksjon og ivaretakelse av samfunnssikkerhet i arealplanleggingen. Det ville styrket den «røde tråden» i kommunens beredskapsarbeid. Arealdelen til kommuneplanen er også fra 2012. Det er et eget temakart for ras og flom med tilhørende bestemmelser. Kommunen er bevisst på kvikkleireproblematikk i nedre del av kommunen. Det pågår en løsmassekartlegging i regi av Norges geologiske undersøkelser.

Kommunens helhetlige ROS-analyse er fra 2014. Den er bygd opp som en rapport med en tekstdel og et sett med analyseskjemaer. Tekstdelen gir en god oversikt over prosessen og forskjellige generelle forhold som har vært vurdert. Det har vært en bred involvering internt  og eksternt og analysen er vedtatt av kommunestyret. Det er beregnet risikoverdier for de analyserte hendelsene og de er listet i prioritert rekkefølge. Risikoreduserende tiltak fra analyseskjemaene er listet i egen tiltaksoversikt. Oversikten er ikke strukturert mht. ansvar, kostnad og tidsfrister men det har likevel vært jobbet målrettet med mange av tiltakene. Det er et forskriftskrav at kommunen skal vurdere evnen til å opprettholde egen virksomhet ved en uønsket hendelse. Dette er gjort ifm. flere andre hendelser som for eksempel langvarig   bortfall av strøm og langvarig IKT-svikt. Analysen ville tjent på om dette hadde vært sett under ett som en egen hendelse slik at bl. a. de gjensidige avhengighetene hadde kommet tydeligere fram.

Songdalen er tilknyttet Tronstadvann interkommunale vannverk sammen med Søgne og Kristiansand. Det er to reservevannkilder. Kommunen har mobilt aggregat som kan koples på forberedte punkter på f. eks. pumpestasjoner for vann. De har også tilgang til vannvogner for utkjøring av vann. Det er fastmonterte nødstrømsaggregater for rådhuset og Songdalstunet omsorgssenter. Kommunen har anskaffet satellittelefoner. IKT-system og vannforsyning driftes av Kristiansand kommune. Songdalen er bevisst på det beredskapsmessige rundt dette og har god kontakt med Kristiansand.

Den overordnede beredskapsplanen inneholder de obligatoriske punktene iht. forskriftsbestemmelsene. Det bør skilles mellom funksjoner og navn i planen slik at hoveddelen av planen beskriver funksjoner mens navn og kontaktdata fremkommer i varslingslisten. Oppgavefordelingen mellom informasjonsleder og ordfører bør tydeliggjøres. Det synes bl. a. noe uklart hvem som skal fronte media i en krisesituasjon.

Bestemmelsene om evakuerte- og pårørendesenter (EPS) og om evakuering kan med fordel samordnes. Eksempelvis omtales Songdalen ungdomsskole/Nodelandshallen som EPS mens Finslandshallen omtales som et sted for innkvartering av evakuerte. I praksis er dette samme sak og Finslandshallen bør også omtales som et EPS. For øvrig bør planen også ta med Tunballen skole som EPS. Forankringen i helhetlig ROS-analyse kan bli bedre ved at det lages tiltakskort på samfunnsnivå i tillegg til de som finnes på enhetsnivå. Tiltakskortene i planen bør gås gjennom for å gjøre dem mer konkrete og operative.

Kommunen har integrert beredskapsdokumentasjonen i det generelle kvalitetssikringssystemet. I tillegg er det laget et eget internkontrollsystem for beredskapsarbeidet som inneholder et årshjul og klare krav til enhetene om deres beredskapsarbeid. Enhetene følges opp gjennom årlig innrapportering til beredskapsansvarlig. Det er et system for opplæring som sikrer nødvendige kvalifikasjoner i kriseorganisasjonen. Kommunen øver årlig. Fylkesmannens siste øvelse i 2014 ble evaluert og kommunen har jobbet med forbedringstiltak iht. evalueringsrapporten.

7. Regelverk

• Lov 25.06.2010 nr. 45 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven)
• Forskrift 22.08.2011 om kommunal beredskapsplikt
• Lov 30.03.1984 nr. 15 om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten mm
• Lov 24.06.2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven)
• Lov 23.6.2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapsloven)
• Lov 18.12.2009 nr. 131 om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Forskrift 23.7.2001 nr. 881 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv etter lov om helsemessig og sosial beredskap
• Lov 5.8.1994 om vern mot smittsomme sykdommer
• Forskrift 17.6.2005 nr. 610 om smittevern i helsetjenesten
• Forskrift 13.2.2009 nr. 205 om tuberkulosekontroll
• Forskrift 20.12.2002 om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten (internkontrollforskriften)

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Kommuneplanens samfunnsdel
• Arealdel til kommuneplanen med bestemmelser
• Helhetlig risiko- og sårbarhets- (ROS-) analyse for Songdalen kommune - rapport
• Analyseskjemaer til helhetlig ROS-analyse
• Referat fra møte med eksterne aktører og beredskapsrådet – Risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS) – revisjon 2014
• Notat – Vurderinger rundt risiko og sårbarhet i telenettet (Telenor)
• Overordnet beredskapsplan for Songdalen kommune med kommunestyrevedtak
• Beredskapsplaner for Oasen skole, Finsland skole, Rosseland skole, Songdalen ungdomsskole og Tunballen skole
• Beredskapsplaner for Birkelid barnehage, Tunballen barnehage, Bjørnungen barnehage, Eventyrheia barnehage og Finsland barnehage
• ROS-analyse enhet for livsmestring
• Beredskapsplan enhet for livsmestring
• Administrativ kriseplan for bemanning ved Songdalstunet bl. a. ved smitteutbrudd
• Lokal beredskapsplan for NAV Songdalen
• Beredskapsplan for miljørettet helsevern
• Organisering av psykososialt kriseteam
• Plan for håndtering av pandemisk influensa i Songdalen kommune
• Smittevernplan for Songdalen kommune
• Konkretisering tilknyttet infeksjonskontrollprogrammet angående oppfølging ved influensautbrudd i sykehjem og hjemmetjeneste/bofellesskap i Songdalen
• Kvalitetssikringssystem for beredskapsarbeidet i Songdalen kommune

Dokumentasjon hos Fylkesmannen som ble benyttet i forberedelsene til tilsynet:

• Songdalen kommunes evalueringsrapport etter øvelse «Ekstremvær 2014»
• Dokumentasjon som ble overlevert under revisjonsbesøket:
• Plan for evakuerte- og pårørendesenter (EPS) Tunballen skole

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn, datert 22.09.2016
• Program og administrative bestemmelser for tilsynet, datert 04.10.2016
• E-poster fra Songdalen kommune med oversendelse av dokumentasjon, datert 05., 12. og 17.10.2016

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

• Ass. fylkeslege Styrk Fjærtoft Vik, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, revisjonsleder helsemessig og sosial beredskap
• Fagdirektør Kristin Hagen Aarsland, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, revisor
• Fylkesberedskapssjef Yngve Årøy, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, revisjonsleder kommunal beredskapsplikt
• Rådgiver Bjørg Karin Tveiten, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, revisor
• Ass. fylkesberedskapssjef Dag Auby Hagen, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, observatør
• Rådgiver Hans Petter Osaland, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, observatør