Rapport fra tilsyn med løpende oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer i folkehelsearbeidet i Tvedestrand kommune 2015

Sammendrag

Denne rapporten beskriver avvik som ble påpekt innen det reviderte området, samt vurdering av det arbeidet som er gjort.

Tilsynet er videreføring av et landsomfattende tilsyn som ble gjennomført i samtlige fylker 2014. Systemrevisjonen omfattet dette området:

• Om kommunen har kommet i gang med det løpende oversiktsarbeidet, og om kommunen har sørget for tverrsektoriell forankring og systematisk styring og kontroll av dette arbeidet.

Fylkesmannen har sett at Tvedestrand kommune er i starten på det som kan bli en begynnelse på det løpende folkehelsearbeidet. Det er likevel ikke tilstrekkelig i forhold til lovens krav og vi har funnet ett avvik.

Avvik 1:

Kommunen har ikke forankret arbeidet med oversikt over helsetilstanden og påvirkningsfaktorer godt nok i alle sektorer

Dato: 1.2.2016

Lasse Svenstrup
Andersen revisjonsleder

Solveig Pettersen Hervik
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Tvedestrand kommune i perioden 15.9.2015 – 1.2.2016 . Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i 2015. Da tilsynet måtte utsettes til slutten av 2015, kommer rapporten først i 2016.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med lov om folkehelsearbeid §§ 31 og 32.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen, og om dette ivaretas på en slik måte at kommunens administrasjon styrer og kontrollerer det løpende arbeidet på en systematisk måte. Det er ikke eksplisitt krav om «internkontroll» på dette området. Det legges likevel til grunn en vurdering av forsvarlig styring og kontroll. Derfor må de samme prinsipper legges til grunn som gjelder i «forskrift om internkontroll» i helse og omsorgstjenesten i kommunen.

Systemrevisjonen er gjennomført ved granskning av planer og styrende dokumenter, samt at vi har intervjuer med ansatte i kommunen. Den suppleres med en del som omhandler «vurdering» av kommunens arbeid.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Tvedestrand er en kystkommune øst i Aust-Agder fylke med ca. 6000 innbyggere og det forventes en vekst de kommende år. Tvedestrand grenser til Arendal, og kommunene har et felles lokalt arbeidsmarked. En ny motorvei mellom Arendal og Tvedestrand vil øke mobilitet og sikre raskere og sikrer transport mellom byene.

Tvedestrand er organisert i 8 fagenheter under rådmannens ledelse. Folkehelsekoordinator er plassert i rådmannens stab. Lederne møtes i fast møter for løpende rapportering.

Organisasjonskart Tvedestrand Ikke lenket opp her

Tvedestrand har felles kommunelege med Risør, sistnevnte har skriftlige planer for det løpende folkehelsearbeidet. Man antar at Tvedestrand vil kunne få en synergieffekt fra dette.

Kommunen har satset mye på å få unge som dropper ut av skolen over i tiltak, noe de har lykkes med for en del unge.

Noen utvalgte levekårsutfordringer i kommunen: mange barn vokser opp i lavinntektsfamilier. Man har hatt et stigende antall barn med barneverntiltak. Andelen unge mellom 18-24 år som mottar sosialhjelp er markant høyere landsgjennomsnittet. Kommunen har også en høy andel sosialhjelpsmottakere i forhold til innbyggere, og mange med langtids sosialhjelp. Det er flere kvinner som røyker i kommunen enn landsgjennomsnittet. Det er også flere personer som er i kontakt med primærhelsetjenestene pga. psykiske lidelser, enn landsgjennomsnittet og fylkesnivå.

Fylkesmannens kommunebilde 2015 - Tvedestrand kommune (ikke lenket her)

Tvedestrand kommune har jobbet godt med folkehelsetiltak over flere år, også i tett samarbeid med frivilligheten.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarselble utsendt 15.9.2015. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 16.11.2015.

Åpningsmøte ble avholdt 16.12.2015.

Intervjuer
11 personer ble intervjuet, samt 1 person på telefon.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 17.12.2015.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet tar utgangspunkt i det nye regelverket om folkehelsearbeidet fra 1.1.2012.

Dette regelverket angir en arbeidsform der kommunen skal skaffe seg løpende oversikt med folkehelsen i kommunen. Folkehelseloven § 5 sier at kommunen skal ha «nødvendig oversikt over helsetilstanden i befolkningen og de positive og negative faktorer som kan virke inn på denne». I dette ligger at folkehelseutfordringer skal identifiseres.

Folkehelsearbeidet skal være tverrsektorielt og kunnskapsbasert, og baseres på lokale vurderinger og prioriteringer over hvilke folkehelseutfordringer kommunen velger å arbeide aktivt med. Dette følger av forskrift om oversikt over folkehelsen §§ 3-5.

Vi undersøkte følgende tema i lovlighetskontrollen:

• Om det løpende arbeidet hadde tilstrekkelig forankring mot rådmann/ledelsen i kommunen.
• Om det i det løpende oversiktsarbeidet hentes inn kunnskap og informasjon fra mange samfunnssektorer. Arbeidet skal ha tverrsektoriell organisering. Det må være avklart hvilke oppgaver som skal ligge til ulike enheter/virksomhetsområder (f.eks. å følge med på kilder, registrere informasjon, oppdatere informasjonen, utforme grunnlaget for beslutninger) og hvordan dette skal koordineres/håndteres i et tverrsektorielt perspektiv.
• Om det er kjent hvem som har ansvar for ulike oppgaver i det løpende oversiktsarbeidet.
• Om kommunen har besluttet hvilke forhold den har behov for løpende å ha oversikt over når det gjelder befolkningens helsetilstand og faktorene som påvirker den. At kommunen har fattet beslutninger om dette er en del av lovlighetskontrollen.
• Om kommunen sørger for at medarbeiderne har tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter til å utføre sine oppgaver. Kommunelegen skal ivareta bl.a. samfunnsmedisinsk rådgivning i folkehelsearbeidet, herunder også i oversiktsarbeidet og bidra med epidemiologiske analyser.
• Om kommunen fører internkontroll. Sjekker kommunens ledelse om arbeidet er kommet i gang og hvilke aktiviteter som pågår?

Det kommunale selvstyre legger opp til at kommunene i stor grad selv bestemmer hvordan den enkelte kommune organiserer og tilrettelegger arbeidet. Statens helsetilsyn har derfor bestemt at Fylkesmannen skal komme med en vurdering av status for kommunens arbeid. Følgende inngår i Fylkesmannens kartlegging og vurdering av det arbeidet som er gjort:

• Kommunens tilrettelegging av arbeidet med det løpende folkehelsearbeidet og den styring ledelsen har lagt opp til.
• Eventuelle sprik mellom identifiserte folkehelseutfordringer og hvilke forhold kommunen har besluttet å følge med på innenfor temaene a–f
• I hvilket omfang kommunen har vurdert sitt behov for informasjonsinnhenting innenfor angitte tema i oversiktsforskriften § 3 a–f.
• Om kommunen har tatt stilling til hvilken informasjon som skal innhentes fra de ulike kunnskapskildene angitt i folkehelseloven § 5 a–c og hvor ofte dette skal skje.
• Om kommunen har tatt stilling til hvilke kilder den vil benytte seg av, og om kommunen faktisk innheter disse opplysninger fra disse kildene.
• I hvilket omfang kommunen foretar faglige vurderinger av innhentede opplysninger om årsaksforhold, konsekvenser og definerer hovedutfordringer og ressurser.
• I hvilket omfang det foreligger dokumentasjon av innhentede opplysninger og vurderingene av disse.

Kommunen skal i følge oversiktsforskriften foreta både et løpende oversiktsarbeid og utarbeide et samlet oversiktsdokument hvert fjerde år. Disse to oppgavene bør ses i sammenheng. Det løpende oversiktsarbeidet skal kunne anvendes som kunnskapsgrunnlag ved planlegging, iverksetting av tiltak og evaluering. Det samlede oversiktsdokumentet skal utarbeides hvert fjerde år og inngå som grunnlag for kommunens planstrategi og øvrige plan- og beslutningsprosesser. Kommunene må derfor høsten 2016 ha ferdigstilt et samlet oversiktsdokument som grunnlag for sin planstrategi for den neste fireårige plansyklusen.

5. Funn

Avvik 1:

Kommunen har ikke forankret arbeidet med oversikt over helsetilstanden og påvirkningsfaktorer godt nok i alle sektorer

Dette er et avvik fra Folkehelseloven §§ 5 og 30, jf oversiktsforskriften § 3 og 4.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Arbeidet er ikke forankret tverrsektorielt ned i alle enheter i kommunen
• Hver enhet har ikke fått anledning til å gi innspill
• Det blir ikke besluttet hva som skal være med i en tverrsektoriell oversikt
• Forslag til planutkast er sendt ut til «høring» av kommunelegen før enhetene har gitt sine innspill
• Statistikk- og tallmaterialet er ikke bearbeidet tilstrekkelig
• Arbeidet var i gang i 2013, men pga. skifte av kommunelege så stoppet dette opp og man fikk dårlig tid senere.
• Folkehelsekoordinator har lav stillingsprosent.
• Kunnskap om tverrsektorielt folkehelsearbeid er ikke god nok hos ansatte

6. Regelverk

Aktuelt lovverk:

• Lov om kommunenes folkehelsearbeid LOV 2011-06-24 nr. 29
• Forskrift om oversikt over folkehelsen FOR 2012-06-28-692

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Stillingsbetegnelse kommunelegen
• Funksjonen «folkehelsekoordinator», innspill til ledermøte 26.2.2015
• Organisering av folkehelsearbeidet, sak til Livsløpskomite og kommunestyre 7.4.2015
• Forslag til Planstrategi 2012 – 2016
• Kommuneplanen 2011-2023
• Plan for tidlig innsats 2011-2014
• Fremdriftsplan for utarbeidelse av dokument «Levekår og folkehelseoversikt for Tvedestrand» 13.11.2015
• Folkehelseoversikt, kortversjonen, 15.11.2015

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Melding om tilsyn 15.9.2015
• Svar fra kommunen med dokumentasjon 27.10.2015
• E-post om formøte, 12.11.2015
• E-post med referat fra telefonsamtale, 26.10.2015

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Lasse Svenstrup Andersen
Solveig P. Hervik
Knut Berg
Pia Molaug Hem