Rapport fra tilsyn med folkehelsearbeidet i Vest-Agder fylkeskommune 2016

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik som ble påpekt innen det reviderte området.

Tilsynet er initiert av Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder. Systemrevisjonen omfattet Folkehelseloven §§ 20 annet ledd, 21 og 30. Systemrevisjonen omfattet disse områdene:

• om fylkeskommunen understøtter folkehelsearbeidet i kommunene
• om fylkeskommunen har den nødvendig oversikt over helsetilstanden i fylket, både løpende oversikt og skriftlig oversikt

Det ble avdekket avvik fra lovens krav og konkludert med følgende:

Avvik 1:

Vest-Agder fylkeskommune har ikke et oversiktsarbeid som er i samsvar med lovkravet.

Avvik 2:

Vest-Agder fylkeskommune har ikke et systematisk og planlagt arbeid med å understøtte kommunene i tilstrekkelig grad, slik det fremgår av folkehelseloven.

Dato: 15.12.2016

Lasse Svenstrup Andersen
revisjonsleder

Tom Egerhei
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Vest-Agder fylkeskommune i perioden 16.3.2016- 15.12.2016. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i 2016.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med lov om folkehelsearbeid, jf. § § 31 og 32, jf. kommuneloven Kapittel § 10A.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen, og om dette ivaretas på en slik måte at kommunens administrasjon styrer og kontrollerer det løpende arbeidet på en systematisk måte. Det er et krav om "internkontroll" på dette området, jf Folkehelseloven § 30.

Systemrevisjonen er gjennomført ved granskning av planer og styrende dokumenter, samt at vi har hatt intervjuer med ansatte i fylkeskommunen. Den suppleres med en del som omhandler "vurdering" av fylkeskommunens arbeid.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Vest-Agder fylkeskommune er landets sørligste fylke. Fylket består av 15 kommuner hvorav fem med bystatus. Det var pr. 1.1.2016 182 701 innbyggere hvorav nesten halvparten er bosatt i Kristiansand. Størrelsen på de øvrige kommunene varierer fra under 1 000 innbyggere til ca. 15000 innbyggere.

Fylkeskommunens administrasjon er organisert i fagenheter. Øverste leder er fylkesrådmannen med stabsfunksjoner, økonomiavdeling, IT, Bygg og innkjøp og organisasjon. Tre fagenheter ligger under sentraladministrasjonen , Utdanning, Regionalavdeling og Tannhelsetjenesten.

Folkehelserådgiveme er organisert under Samfunns og Næringsseksjonen i Regionalavdelingen .

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter :

Revisjonsvarsel ble utsendt 16.3.2016. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 23.08.2016.

Åpningsmøte ble avholdt 30.08.2016.

Intervjuer

9 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 31.08.2016.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet tar utgangspunkt i regelverket om folkehelsearbeidet fra 1.1.2012.

Tema for tilsynet var fylkeskommunes oppfølging av folkehelselovens kapittel 4 samt § 30 om plikt til internkontroll.

Det ble varslet at tilsynet skulle påse at fylkeskommunen «understøtter folkehelsearbeidet i kommunene» jf Folkehelseloven § 20 andre ledd. Tilsynet skal videre undersøke § 21 første ledd som sier at: «Fylkeskommunen skal ha nødvendig oversikt over helsetilstanden i fylket og de positive og negative faktorer som kan virke inn på denne». Det ble også varslet at tilsynet omfatter folkehelseloven § 30, om krav til at fylkeskommunen skal føre internkontroll for å sikre at krav i eller i medhold av loven overholdes.

Revisjonskriterier ble definert etter forarbeid som inkluderte å sette seg inn i relevante rapporter, dokumenter og forskning på status folkehelsearbeidet i fylkeskommunene, møter med to fylker (Vestfold og Sør-Trøndelag fylkeskommune), samling med folkehelsekoordinatorer i alle kommunene, møter med alle avdelinger hos Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, møte med Statens Helsetilsyn og Helsedirektoratet og en lovfortolkning fra Helsedirektoratet.

Våre revisjonskriterier er:

• Om fylkeskommunen har systematisk styring og kontroll med oppfølging av folkehelseloven i fylkeskommunen.
• Om oversiktsarbeidet er forankret, tverrsektorielt organisert, at det er avklart "hvem som har ansvar for hva», og om innholdet (i det 4-årige oversiktsdokumentet og den løpende oversikten) følger lovens og forskriftens krav.
• Om fylkeskommunen selv har definert hva som er deres "understøtterolle" i forhold til folkehelsearbeidet.
• Om det er fastsatt hvilke satsningsområder innen folkehelse fylkeskommunen har.
• Om fylkeskommunen har foretatt en forventningsavklaring med kommunen, dvs. hva de kan bidra med og hva de ikke kan bidra med. Videre at fylkeskommunen har en viss oversikt over hvilke ressurser kommunene besitter og behovet for støtte.
• Om fylkeskommunen har oversikt over hvilke virkemidler fylkeskommunen har og styrer hvordan disse brukes. Juridiske, pedagogiske og økonomiske virkemidler.
• Om oversiktsdokumentet er offentlig tilgjengelig og knyttet sammen med utøvelsen av understøtterollen.

5. Funn

Avvik l: Vest-Agder fylkeskommune har ikke et oversiktsarbeid som er i samsvar med lovkravet.

Avvik 1:

Hjemmel: Dette er et avvik fra folkehelsoven § 21 og § 30, samt folkehelseforskriften §§ 3 og 4, 5 og 8

Avviket bygger på følgende observasjoner rundt oversiktsarbeidet over helsetilstand og påvirkningsfaktorer

• Det foreligger ikke et skriftlig og fullstendig oversiktsdokument som er allment tilgjengelig, og som identifiserer folkehelseutfordringer i fylket.
• Statistikkportalen som finnes på nett og som kan benyttes av kommunene vurderes som et oppslagsverk, og gir ikke faglige vurderinger av årsaksforhold og konsekvenser. Videre identifiserer Statistikkportalen ikke folkehelseutfordringer regionalt i fylket.
• Statistikkportalen tilfredsstiller ikke kravene til oversiktens innhold.
• Det er uklart hvor i organisasjon oppgaven med oversiktsarbeidet i fylkeskommunen er delegert, og oppgaven er ikke tydelig beskrevet.
• Øverste ledelse er ikke godt nok kjent med de lovpålagte oppgavene som følger av loven, og det blir da ikke klart for ledelsen at de bør etterspørre fremdrift og resultater.
• Oppgavene som følger av folkehelseloven er heller ikke omtalt i gjeldene delegasjonsreglement.
• Det er ikke gjort en vurdering av hva en løpende oversikt skal inneholde og hvordan denne skal dokumenteres

Avvik 2:

Vest-Agder fylkeskommune har ikke et systematisk og planlagt arbeid med å understøtte kommunene i tilstrekkelig grad, slik det fremgår av folkehelseloven.

Hjemmel: Folkehelseloven § 20 annet ledd, jf § 21 og forskriften § 5 annet ledd.  

Avviket bygger på følgende observasjoner omkring "understøtterollen»:

• Fylkeskommunen har ikke selv definert hva som er deres «understøtterolle» i forhold til folkehelsearbeidet. Det er uklart hvilke satsningsområder fylkeskommunen har, og disse er ikke kjent i organisasjonen. ·
• Fylkeskommunen har ikke gjort en tydelig forventningsavklaring med kommunen, dvs. hva de kan bidra med og hva de ikke kan bidra med. Fylkeskommunen har ikke en god oversikt over hvilke ressurser kommunene besitter og behovet for støtte.
• Fylkeskommunen har ikke et oversiktsdokument som er offentlig tilgjengelig, og som skal henge sammen med utøvelsen av understøtterollen (Jf folkehelseloven § 21
• «Fylkeskommunen skal understøtte folkehelsearbeidet i kommunene, blant annet ved å gjøre tilgjengelig opplysninger i henhold til § 21, jf. § 5 første ledd bokstav a.»)

Tilsynet har for øvrig merket seg:

Vest-Agder fylkeskommune har vedtatt i sin Regionale planstrategi at det skal lages en «folkehelsestrategi for Agder» i perioden. Her ser vi mange gode intensjoner, knyttet til oversiktsarbeid og den understøtte-rollen fylkeskommunen tenker seg.

Det er gjennomført en fylkeshelseundersøkelse, som er en nasjonal pilot, som kan gi mye og kvalitativ god informasjon. Fylkeskommunen har vært sentral i å koordinere «Ungdata­ undersøkelsen» for alle kommuner på Agder. Og også «Statistikk-portalen" kan være meget nyttig for kommunene.

Det er høy kompetanse på planarbeid som kommunen kan ha nytte av, og planarbeid er et aktivt virkemiddel.

Det er god oversikt over egne tjenester sektor for sektor på områder som delvis tangerer «folkehelse», som vi ser følges opp på en systematisk måte, som for eksempel tannhelse og videregående skole.

Generelt gjør fylkeskommunen mye "understøtting» gjennom ulike virkemidler, som økonomisk støtte, planveiledning, samarbeidsavtaler og samlinger med kommunene.

6. Regelverk

Aktuelt lovverk:

• Lov om kommunenes folkehelsearbeid LOV 2011-06-24 nr. 29
• Forskrift om oversikt over folkehelsen FOR 2012-06-28-692
• Lov om kommuner og fylkeskommuner LOV-1992-09-25-107

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart
• Delegasjonsreglement
• Regional planstrategi 2012-2016
• Kunnskapsgrunnlaget til Regional planstrategi
• Oversikt diverse tilskuddsordninger
• Saksfremlegg etablering av psykososialt team
• Eksempler på høringsuttalelser gitt til kommuner vedr. folkehelse
• Oversikt over tilbud i regi av Den kulturelle skolesekken
• Eksempler på kurs til kommunene
• Eksempler på prosjektsamarbeid og nettverk med kommuner
• Eksempel på samarbeidsavtaler med kommuner (Flekkefjord og Kristiansand)
• Eksempler på avholdte konferanser og samlinger
• Diverse skjema og samarbeidsavtaler for tannhelsetjenesten
• Eksempler på økonomisk støtte til kommuner
• Reiselivsstrategi for Agder, Besøk Agder 2030
• Strategi for de historiske sørlandsbyene i Vest-Agder
• Strategi for forskning, utvikling og innovasjon i Agder 2015-2030
• Strategi for trafikksikkerhet 2014-2017
• Strategisaken 2016 saksfremlegg
• Strategisk handlingsplan for bibliotek i videregående skole i Vest-Agder 2013-2020
• Strategisk handlingsplan for folkebibliotek i Vest-Agder 2012-2020 m/saksprotokoll
• Strategisk notat: Kultur: Opplevelse for livet 20.04.2015
• Strategisk plan for videregående opplæring i Vest-Agder 2012-2020 høringsdokument
• Tannhelseplan 2013-2016
• Virksomhetsplan for tannklinikk 2016
• Økonomiplan 2016-2019
• Årsberetning 2015
• Fylkesstrategi for arbeidet med universell utforming i Vest-Agder 2012-2016
• Internasjonal strategi for Agder
• Kultur i Vest-Agder
• Strategi for kulturminnefeltet
• Plan for kollektivtransport i Vest-Agder 2015-2020
• Plan for skolens arbeid i henhold til opplæringsloven kap. 9a (psykososiale miljø)
• Regional plan for idrett, friluftsliv og fysisk aktivitet 2014-2020
• Regionalplan for innovasjon og bærekraftig verdiskaping Agder 2015-2030
• Regional plan for likestilling og mangfold på Agder (2015-2027)
• Regionplan for samferdsel Vest-Agder 2015-2020
• Regional transportplan Agder 2015-27
• Regionplan Agder 2020
• Handlingsprogram, Oppfølgning av Regionplan Agder 2020 perioden 2015-2016

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Melding om tilsyn, datert 6.3.2016
• Svar fra fylkeskommunen med dokumentasjon, datert 21.6.2016.
• Presisering av tilsynsområdet , datert 4.7.2016
• E-post fra kontaktpersonen til Fylkesmannen om møte, datert 17.4.2016
• E-post fra Fylkesmannen med svar på anmodning om møte, datert 10.5.2017
• E-poster datert 20. og 21.06.2016 om dokumentasjon oversendt til Fylkesmannen
• Brevpost om dagsorden for tilsynet dater 13.7.2016 (også dessverre feilsendt pr e-post til kontaktperson)
• E-post om dagsorden til kontaktperson, datert16.8.2017
• E-post om tilsynet og praktiske ordninger, 22. og 24.6.2016

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Lasse Svenstrup Andersen, seniorrådgiver
Solveig P. Hervik, rådgiver
Tom Egerhei, ass. Fylkesmann
Marie Christine Frederique Calisch, seniorrådgiver
Magnus Thomassen, fagdirektør