Rapport fra tilsyn om individuelle vurderinger ivaretas når det gjelder vurdering av sosialhjelp til personer mellom 17 og 25 år ved NAV Arendal 2017

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Om kravet til individuell vurdering og beslutninger blir ivaretatt for personer mellom 17 og 25 år som henvender seg til de sosiale tjenester i Nav Arendal.

Personer i aldersgruppen som mottok barneverntiltak før fylte 18 år og som nå hadde kontakt med sosialtjenesten ble spesielt undersøkt.

Avvik 1:

Arendal kommune sikrer ikke at det gjøres forsvarlige individuelle kartlegginger og vurderinger ved søknader om sosialhjelp til personer mellom 17 og 25 år.

Dato: 19.12.2017.

Knut Kleven
revisjonsleder  

Johan Inge Misund
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved NAV Arendal i perioden 23.08.2017 – 14.11.2017. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med de sosiale tjenester i NAV etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV) § 9 og kommuneloven kapittel 10 a.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Arendal kommune ledes av rådmann og 5 kommunalsjefer. NAV er en enhet i helse og levekåravdelingen og ledes av kommunalsjef. NAV kontoret ledes av Geir Svendsen og er organisert med fem avdelingsledere med ansvar for forskjellige enheter med tre team i hver gruppe. Peer Danefeld er ansvarlig for tre team, herunder TT 11 Sosialteam.

Ut over kommunens ansvar for økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester, råd og veiledning og arbeidet med individuelle planer dekker kontoret følgende tjenester som ligger til sosialkontoret i Arendal kommune: akutthenvendelser, langtidsoppfølging, avklaring arbeid/trygd, gjeldsrådgivning, og flyktningtjenesten.

Pr. andre kvartal 2017 var det 44 691 innbygger i Arendal. Andelen sosialhjelpsmottakere pr. 2016 var 5,5% som utgjør 1681 personer.

10,5 % av innbyggerne i aldersgruppen 18-24 år mottok sosialhjelp i 2016, som er nest høyest i landsdelen (Aust- og Vest-Agder). Arendal er også den kommunen med lengst gjennomsnittlig stønadslengde for aldergruppen i landsdelen; 5,5 måneder.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble 23.08.17. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag. 

Åpningsmøte ble avholdt 24.10.17.
Dokumentgransking av 8 brukere i Arena, Socio og Modia. 38 vedtak er gjennomgått.

Intervjuer
8 personer ble intervjuet.
Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 25.10.17.

4. Hva tilsynet omfattet

Det ble ført tilsyn med om kravet til individuell vurdering ivaretas når det gjelder råd og veiledning etter lov om sosiale tjenester i Nav § 17, økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester i NAV §§ 18 og 19, saksbehandlingskrav i samme lov, saksbehandlingskrav i forvaltningsloven (fvl.), samt styringskrav hjemlet i lov om sosiale tjenester i NAV § 5 og tilhørende forskrift om internkontroll (forskrift 2010-11-19 nr. 1463 om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen).

Personer i aldersgruppen som mottok barneverntiltak før fylte 18 år og som nå hadde kontakt med sosialtjenesten ble spesielt undersøkt.

5. Funn

Det fremgår av hovedrundskriv 35 til lov om sosiale tjenester i NAV pkt. 4.18.1. siste avsnitt følgende: «Kravet om individuelle vurderinger gjelder for hele søknadsprosessen; fra identifisering av søknader, innhenting av nødvendige opplysninger og saksbehandlingstid, til avgjørelser om hjelpebehov, stønadsnivå, vilkårssetting, stønadsform og utbetaling».

Tilsynet har avdekket følgende avvik:

Avvik 1:

Arendal kommune sikrer ikke at det gjøres forsvarlige individuelle kartlegginger og vurderinger ved søknader om sosialhjelp til personer mellom 17 og 25 år

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen §§ 43 (innhenting av opplysninger), § 17 (opplysning, råd og veiledning) §§ 18 og 19 (vurdering av stønad samt særlige tilfeller), § 20 (bruk av vilkår) §20a (bruk av vilkår for personer under 30 år). Det vises også til samme lovs § 5 (internkontroll).
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) § 17.
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen § 4.

Avviket baseres på disse observasjonene:

• Dokumentgranskingen viste at det i begrenset omfang fattes vedtak etter § 17, og da i tiknytning til vedtak om økonomisk rådgivning.
• Kommunen benytter ofte formuleringen «NAV har gjort en konkret og individuell vurdering av din sak» uten at det fremgår i den enkelte sak hva denne konkrete vurderingen baserer seg på.
• Søknader blir ikke alltid vurdert etter lov om sosiale tjenester i NAV § 19 (særlige tilfeller) når det gis vedtak etter § 18.
• Ved utmåling av stønad for nye sosialhjelpssøkere ytes det konsekvent korttidssats.
• Tjenestemottakers behov, synspunkter og ønsker tas i liten grad med i vurderingene. Vilkår om aktivitet skal i utgangspunktet stilles i samarbeid med tjenestemottaker.
• Det gjennomføres ikke konkrete og individuelle vurdering av hvilke aktiviteter som er hensiktsmessig for den enkelte. Det finnes f.eks. ikke spor av journalnotater som viser at tjenestemottakers behov er konkret individuelt vurdert, jf. vår gjennomgang av saksmapper /elektronisk journaler.
• Det finnes ikke rutiner som beskriver hva som er å anse som tungtveiende grunner for ikke å iverksette aktivitetsplikt på vedtakstidspunktet.
• Det fattes vedtak etter § 20 om aktivitetsplikt for personer under 30 år, ikke etter § 20a.
• I 12 av 13 vedtak som er tilsendt hvor ytelser innvilges er det opplyst at «ved brudd på vilkår kan sosialhjelpen reduseres eller stanses». Hverken § 20 eller § 20 a hjemler stans i sosialhjelpen.
• Systematisk gjennom av journaler (notater) eller vedtak som blir sendt ut ville ha avdekket at det ikke i tilstrekkelig grad gjøres konkrete individuelle vurderinger i forhold til den enkelte i aldersgruppen som søker om sosialhjelp. Ledelsen gjennomfører ingen systematisk gjennomgang av om kartleggingen og vurderingene i sakene er i tråd med lov og forskrift.
• I «Prinsipp for-vilkårssetting i vedtak /Gruppeinnkalling/aktivitetsplikt « er konsekvensen av vilkårsbrudd at utbetalingen stoppes for den uken. Stans i stønad er lovstridig. Det er også i strid med loven å henvise til at man kan søke om nødhjelp.

Tilsynsmyndigheten har for øvrig merket seg følgende:

• Fylkesmannen vil understreke at det er dokumentert at det samarbeides mellom barneverntjenesten og NAV kontoret når det gjelder forberedelse og overgang fra barnevernet til sosialtjenesten. Med utgangspunkt i «retningslinjer for samarbeid mellom barneverntjenesten og NAV -kontoret skal det ferdigstilles rutiner innen 31.12.17.
• Kommunen har systemer for å prøve å få til likhet i saksbehandlingen, f.eks. prinsippteam og vedtaksteam. Ledere er til stede i disse møtene.
• Kommunen har mange erfarne saksbehandlere, og mye undersøkelser, kommunikasjon og kollegaveiledning foregår muntlig.
• Det arbeides med rutiner /funksjonsfordeling/oppgaver i forhold til grensesnitt mellom de forskjellige teamene ved NAV kontoret som er av betydning for kvaliteten på tjenesten til personer i aldersgruppen 17-25 år.

6. Virksomhetens styringssystem

I følge Lov om sosiale tjenester i NAV § 5 skal kommunen kunne gjøre rede for hvordan plikten til internkontroll oppfylles. Lov og forskrift innebærer at kommunen gjennom ledelse og styring må sikre at kravet til individuelle vurderinger ivaretas når personer i aldersgruppen 17-25 søker om økonomisk sosialhjelp.

Det utføres mye godt faglig arbeid overfor personer mellom 17 og 23 år ved Arendal NAV kommune. Intervju og gjennomgang av saksmapper viser likevel at det er svikt eller fare for svikt på enkelte områder. I flere saker er det ikke foretatt konkrete og individuelle vurderinger og det mangler begrunnelser ut ifra den konkrete situasjonen til søker.

Tilsynet viser at Arendal kommune har mangler i sitt system for internkontroll på det undersøkte området. Kommunens internkontroll har ikke avdekket at det svært sjeldent fattes vedtak på tjenesten råd og veiledning etter § 17 utover økonomisk rådgivning i saker hvor denne tjenesten gis. Det hevdes at det i alle vedtak som fattes informeres om råd og veiledning, men Fylkesmannen har ikke funnet skriftlig dokumentasjon på dette.

Etter hovedrundskriv 35. pkt. 4.18.1.5. fremgår: «En søknad kan ikke avslås ved å vise til at tjenestemottaker har inntekter over statens eller kommunens satser for tilsvarende husholdningstyper. Det er heller ikke adgang til å fastsette stønadsbeløpet til satser allerede uten å ha foretatt individuelle vurderinger.

Det er dokumentert i flere vedtak at hjelp ytes i «henhold til kommunens veiledende norm for livsopphold og boutgifter» og at «NAV har gjort en konkret og individuell vurdering av din sak «. Det er kun unntaksvis at redegjort for hva denne konkrete og individuelle vurderingen bygger på. Kun i et av vedtakene vi har fått oversendt er det etter en konkret individuell vurdering funnet rimelig å øke livsoppholdet utover veiledende stønadssats.

I «veiledende satser for økonomisk stønad til livsopphold og boutgifter ved Nav Arendal, under langtidssats for livsopphold», vises det til statens veiledende satser for 2016 og rundskriv I-34/2001. Rundskrivet er ikke gyldig og rutinene skulle vært oppdatert i henhold til internkontrollforskriften § 5.

Når det gjelder bruk av vilkår vises til omtale i rundskrivet § 20 og § 20a med endringer og tilføyelser februar 2017 (2/17). Det er mangelfulle individuell vurdering ved fastsettelse av vilkår og sanksjoner ved vilkårsbrudd. Stans som følge av vilkårsbrudd er i strid med lovens §§ 20a, og 20.

Tilsynsmyndigheten finner på denne bakgrunn at styringstiltakene fremstår som utilstrekkelige for å sikre forsvarlig praksis på de reviderte områdene som det er gitt avvik på. Kommunen må etter dette og ut fra de funn som er presentert i rapporten, vurdere hvilke styringstiltak som er nødvendige for å sikre en forsvarlig saksbehandling med kartlegging, vurdering og begrunnelse i saker om økonomisk stønad for aldergruppen 17-23 år.

Kommunen må også vurdere hvilke styringstiltak som er nødvendige for å sikre at brukere informeres om og tilbys tjenesten opplysning, råd og veiledning, samt at det fattes vedtak.

Kommunen må også sørge for tilstrekkelige styringstiltak i forhold til bruk av vilkår slik at praksis bringes i overenstemmelse med lovens ordlyd i §§ 20 og 20 a og merknader til loven gitt i hovedrundskriv nr. 35.

7. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen.
• Lov om behandlingsmåten i forvaltnings saker.
• Forskrift om internkontroll i kommunene i arbeids- og velferdsforvaltningen.
• Rundskriv Hovednr.35 – Lov om sosiale tjenester i NAV.
• Rundskriv A-3/2016 Statlige veiledende retningslinjer for økonomisk stønad for 2017.

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart for NAV Arendal 2017
• Kommunens organisasjonskart
• Veiledende satser for økonomisk stønad til livsopphold, nødhjelp og samvær (2017)
• Utdrag «budsjett 2017» og «handlingsprogram 2017-2020. rådmannens forslag».
• Oversikt over ansatte i TT11-sosialteam, TT 12- serviceteam
• Kopi av 10 vedtak til personer mellom 17-25 år som i perioden 1.5.17.- 29-9.17, har fått vedtak om råd og veiledning etter § 17, med merknad og vedlagt 5 vedtak om økonomisk rådgivning.
• Kopi av 12 vedtak på innvilget økonomisk stønad.
• Kopi av 10 vedtak om avslag på økonomisk stønad
• Kopi av vedtak hvor personer mellom 17 og 25 år har vært under barnevernets omsorg og som i perioden 1.1.til 29.9.17 har fått vedtak etter lov om sosiale tjenester i NAV §§ 17,18,19
• Skjema som brukes i saksbehandlingen
• Rutiner og retningslinjer som gjelder personer mellom 17-25 år
• Rutiner knyttet til økonomisk stønad, norm, boutgiftstak, dokumentasjonskrav ved søknad, delegasjon mv.
• Rutiner for samarbeid mellom barneverntjenesten og NAV kontoret
• Internkontrollrutiner, kopi av avviksprotokoll
• Opplæringsplaner, kompetanseplaner

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Oppslag i ARENA, Socio og MODIA (GOSYS)

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn sendt ut 23.08.17.
• Beskjed fra kommunene om at Peer Danefeld, (Geir Svendsen og Rita Lysefjord Svendsen) er kontaktpersoner
• Oversendelse av dokumentasjon fra NAV Arendal datert 26.09.17.
• Program for gjennomføring av tilsyn sendt 11.10.17,

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Johan Inge Misund
Mia Wiik
Heidi Svindland Sandtveit
Knut Kleven