Rapport fra tilsyn med beredskapsplanlegging i Audnedal kommune 2017

Sammendrag

Denne rapporten beskriver avvik som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Kommunens beredskapsplanlegging, herunder om

• planene for kriseledelse og forberedelser for krisehåndtering er tilfredsstillende
• planene dekker de nødvendige områdene innen helsemessig og sosial beredskap
• planene er samordnet
• planene baserer seg på ROS-analyser i kommunen
• planene dekker behovene som er avdekket i ROS-analyser
• planene er implementert, kjent og øvet og at ansvarslinjer er klare
• planene og ROS-analysene revideres og oppdateres i henhold til krav

Det ble påvist to avvik og gitt to merknader:

Avvik 1:

Audnedal kommunes helhetlige ROS-analyse er ikke revidert iht. krav i lov og forskrift og gir dermed ikke et grunnlag for helhetlig samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid i kommunen.

Avvik 2:

Audnedal kommunes overordnede beredskapsplan er ikke samordnet i tilstrekkelig grad med eksterne etaters beredskapsplaner. Plan for helsemessig og sosial beredskap er ikke vedtatt av kommunestyret.

Merknad 1:

Organiseringen av tiltakskortene i overordnet beredskapsplan og plan for helsemessig og sosial beredskap er uoversiktlig.

Merknad 2:

Det er ikke samsvar mellom tidsangivelser for oppdatering av de ulike planene i overordnet beredskapsplan, kvalitetssikringssystemet og den enkelte plan.

Dato: 24.03.2017

Styrk Fjærtoft Vik
revisjonsleder, helsemessig og sosial beredskap

Yngve Årøy
revisjonsleder, kommunal beredskapsplikt

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon med Audnedal kommune i perioden 23.01.2017 – 25.04.2017. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i 2017.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunal beredskapsplikt etter sivilbeskyttelseslovens § 29, jf. forskrift om kommunal beredskapsplikt § 10.

Fylkesmannen er videre gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunenes helse- og sosialmessige beredskapsplanlegging jf. lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten § 2 og sosialtjenesteloven § 4.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknad som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknader forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten

Audnedal er en innlandskommune med ca. 1750 innbyggere. Det er vedtatt at kommunen skal slås sammen med nabokommunen Lyngdal fra 2020.

Sørlandsbanen går gjennom kommunen, med stopp på Audnedal stasjon. Fylkesvei 460 går nordover gjennom kommunen. Hovedferdselsårer øst-vest er fylkesveiene 461 og 42. Elven Audna renner gjennom kommunen.

Audnedal er Vest-Agders nest største skogbrukskommune målt i avvirkning. Det er en del industri knyttet til treforedling og noe jordbruk. Over halvparten av de yrkesaktive i kommunen jobber utenfor Audnedal.

Kommunen ledes administrativt av rådmannen, med ti enheter innen alle tjenesteområder. Tre kommunalledere innen helse-sosial-omsorg (HSO), oppvekst-kompetanse og økonomi-HMS- personal-teknisk/service støtter rådmannen.

Helse, sosial og omsorg er organisert i tre enheter – Audnedal bo- og dagsenter, Audnedal omsorgssenter (herunder også hjemmesykepleie og omsorgsboliger på Byremo) og Audnedal helse. Kommuneoverlege/smittevernlege sorterer under Audnedal helse.

Kommunens kriseledelse består av rådmann (leder), ordfører, de tre kommunallederne, enhetsleder teknisk/næring, kommuneoverlege og beredskapskoordinator. Det er oppnevnt stedfortredere for alle.

Beredskapskoordinator er ansvarlig for det daglige beredskapsarbeidet. Kommunalleder HSO er ansvarlig for plan for helsemessig og sosial beredskap. Kommuneoverlegen er ansvarlig for smittevernplan, pandemiplan og tuberkulosekontrollprogram.

Kommunens helhetlige risiko- og sårbarhets- (ROS-) analyse er fra 2010. Overordnet beredskapsplan ble sist oppdatert i desember 2016. Plan for helsemessig og sosial beredskap i januar 2017, smittevernplanen i juni 2009, pandemiplanen i juli 2015 og tuberkuloseprogrammet i april 2015.

Forrige tilsyn med kommunal beredskapsplikt ble gjennomført i Audnedal i juni 2013. Det ble da ikke gitt avvik. Forrige tilsyn med helsemessig og sosial beredskap ble gjennomført i september 2009. Det ble da gitt to avvik på plan for helsemessig og sosial beredskap og på manglende tuberkulosekontrollprogram.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarselble utsendt 23.01.2017. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøteble avholdt 14.03.2017.

Intervjuer
Åtte personer ble intervjuet 14.03.2017.

Sluttmøteble avholdt 14.03.2017.

Rapportble utsendt 25.04.2017.

4. Hva tilsynet omfattet

Lov av 25. juni 2010 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (Sivilbeskyttelsesloven) fastslår i § 14 at kommunen plikter å utarbeide en helhetlig ROS-analyse. I denne skal kommunen kartlegge hvilke uønskede hendelser som kan inntreffe i kommunen, sannsynligheten for at de inntreffer og hvordan de kan påvirke kommunen.

I følge § 15 skal kommunen utarbeide en beredskapsplan basert på den helhetlige ROS- analysen.

Forskrift av 22. august 2011 om kommunal beredskapsplikt gir nærmere bestemmelser om den helhetlige ROS-analysen og om beredskapsplanen.

§ 2 gir minimumsbestemmelser om ROS-analysens innhold, om involvering av andre relevante aktører og om detaljanalyser der det er relevant.

§ 3 gir bestemmelser om helhetlig og systematisk samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid på bakgrunn av helhetlig ROS-analyse, herunder at kommunen skal utarbeide langsiktige mål, strategier, prioriteringer og plan for oppfølging.

§ 4 gir detaljkrav til innholdet i kommunens overordnede beredskapsplan. Planen skal være basert på den helhetlige ROS-analysen, den skal samordne og integrere øvrige beredskapsplaner i kommunen og den skal være samordnet med andre relevante offentlige og private krise- og beredskapsplaner.

§ 6 gir bestemmelser om oppdatering og revisjon av helhetlig ROS-analyse og overordnet beredskapsplan.

§ 7 gir bestemmelser om at kommunen skal øve beredskapsplanen hvert annet år og at det skal være et system for opplæring som sikrer at alle som er tiltenkt en rolle i kommunens krisehåndtering har tilstrekkelige kvalifikasjoner.

§ 8 sier at kommunen skal evaluere krisehåndteringen etter øvelser og hendelser og implementere erfaringer i ROS-analysen og beredskapsplanene.

Det følger av § 9 at kommunen skal kunne dokumentere skriftlig at forskriftens krav er oppfylt.

Revisjonskriterier som følger av helse- og beredskapslovgivningen:

I følge lov 24.06.2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven) § 5-2 og lov om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapsloven) § 2-2 plikter kommunen å utarbeide en plan for beredskapsarbeidet for helse- og sosialtjenestene. I følge lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 16 plikter kommunen å utarbeide en beredskapsplan for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltning i samsvar med lov om helsemessig og sosial beredskap.

Sosialberedskapsplanen skal samordnes med kommunens øvrige beredskapsplaner. De nærmere krav til innhold i planverket er gitt i forskrift 23.07.2001 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. Det vises også til ”Rettleiar om helse- og sosialberedskap i kommunen» fra Helsedirektoratet (IS-1700/2009).

Plan for helsemessig og sosial beredskap skal samordnes med kommunens øvrige beredskapsplaner og med spesialisthelsetjenesten, og kommunestyret skal ifølge forskriftens § 2 fastsette planen og hyppighet for revisjon og oppdatering. Slik revisjon av ROS-analyser og planer bør finne sted minst hvert 4. år og behandles i kommunestyret like ofte.

Planene skal utarbeides ut fra en risiko- og sårbarhetsanalyse innen området, jf. forskriften § 3. Det er ikke krav om at selve analysen skal inngå i planen, men forutsetningene for analysen skal dokumenteres. Analysen bidrar både til kunnskapsgrunnlaget for forebyggende tiltak og som grunnlag for utarbeidelse av nødvendige forebyggende og skadebegrensende tiltak.

Planene må ifølge § 4 omfatte prosedyrer for ressursdisponeringog omlegging av drift som sikrer nødvendig tjenesteytelse. Dette gjelder både personell og materiell. Her kreves det et minimum av dokumentasjon slik at for eksempel vikarer i ulike funksjoner lett kan finne frem.

Forskriften stiller i § 5 krav om operativ ledelse og informasjonsberedskapved kriser og katastrofer. Det er nødvendig at man har sikret at beslutninger i en krisesituasjon kan treffes så raskt som mulig.

Planer for beredskap innen kommunen skal samordnes, jf. § 6.

Hvordan man skal samhandle med politi, lokal redningssentral, fylkesmann og andre samarbeidspartnere bør også fremgå av planen, også frivillige organisasjoner i den grad det er aktuelt.

Beredskapsforskriftens § 7 stiller også krav til at personell som er tiltenkt oppgaver i beredskapsplanen, er øvet og har nødvendig beskyttelsesutstyr og kompetanse.

Det er videre krav om sikkerhet for forsyning av viktig materiell og utstyr, jf. § 8, samt registrering av personell som kan beordres, jf. § 9.

Forskriften stiller i § 10 krav til kvalitetssikring av beredskapsforberedelsene og -arbeidet i kommunen.

Forskrift 20.12.2002 nr.1731 om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten stiller krav til hvordan kommunen systematisk skal sikre og forbedre sine tjenester.

5. Funn

Avvik 1:

Audnedal kommunes helhetlige ROS-analyse er ikke revidert iht. krav i lov og forskrift og gir dermed ikke et grunnlag for helhetlig samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid i kommunen.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov 25.06.2010 nr. 45 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven - SBL) § 14
• Forskrift 22.08.2011 om kommunal beredskapsplikt (FKB) § 6
• Lov 23.6.2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap § 2-2
• Forskrift 23.7.2001 nr. 881 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap § 3

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Den helhetlige risiko- og sårbarhetsanalysen ble utarbeidet i 2010 og er ikke oppdatert eller revidert siden. SBL § 14 slår fast at helhetlig ROS-analyse skal oppdateres i takt med revisjon av kommunedelplaner, jf. plan- og bygningsloven § 11-4, og for øvrig ved endringer i risiko- og sårbarhetsbildet. Bakgrunnen for kravet er at et oppdatert risikobilde skal ligge til grunn ved utarbeidelsen av den kommunale planstrategien og danne grunnlag for kommunens arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap i kommunestyreperioden.
• Ved at helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse og risikobildet i kommunen ikke er oppdatert, har ikke kommunen et tilfredsstillende grunnlag for å drive helhetlig, langsiktig og målrettet arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap.

Avvik 2:

Audnedal kommunes overordnede beredskapsplan er ikke samordnet i tilstrekkelig grad med eksterne etaters beredskapsplaner. Plan for helsemessig og sosial beredskap er ikke vedtatt av kommunestyret.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov 23.6.2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap § 2-2
• Forskrift 23.7.2001 nr. 881 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap § 2
• Lov 25.06.2010 nr. 45 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven - SBL) § 14
• Forskrift 22.08.2011 om kommunal beredskapsplikt (FKB) § 4

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Overordnet beredskapsplan er ikke samordnet med eksterne etaters beredskapsplaner. Dette gjelder f. eks. planer for evakuering og om evakuerte- og pårørendesenter, hvor politiet vil ha sentrale roller relatert til iverksettelse/etablering og drift.
• Plan for helsemessig og sosial beredskap er ikke vedtatt av kommunestyret. Det fremgår av planen at dette skal gjøres hvert fjerde år, men dette er ikke blitt gjennomført.

Merknad 1:

Organiseringen av tiltakskortene i overordnet beredskapsplan og plan for helsemessig og sosial beredskap er uoversiktlig.

Kommentarer til merknaden:

• I oversikt over oppdaterte tiltakskort pr. september 2016 fremkommer det at nummereringen av tiltakskortene er uoversiktlig og lite sammenhengende. Det er også vanskelig å se hvilken plan de forskjellige tiltakskortene hører til.
• Det er få henvisninger til tiltakskortene i overordnet beredskapsplan og plan for helsemessig og sosial beredskap. Dette bør legges inn etter at det er ryddet opp i nummereringen av tiltakskortene.

Merknad 2:

Det er ikke samsvar mellom tidsangivelser for oppdatering av de ulike planene i overordnet beredskapsplan, kvalitetssikringssystemet og den enkelte plan.

Kommentarer til merknaden:

• I overordnet beredskapsplan pkt. 1.7.1 er det en oversikt over fagberedskapsplaner med angitt tidspunkt for siste oppdatering. Tilsvarende oversikt finnes i kvalitetssikringssystemet, men med andre tidsangivelser. Disse stemmer heller ikke overens med det som står i flere av planene.
• Vi vil foreslå at oversikten i overordnet beredskapsplan skilles ut som et eget vedlegg slik at dette kan oppdateres kontinuerlig uten at hele planen må revideres.
• Det bør sikres at oppdateringstidspunktene er like i alle deler av planverket og kvalitetssikrings-/internkontrollsystemene.

6. Hovedinntrykk

Ivaretakelsen av kommunal beredskapsplikt i Audnedal kommune har enkelte mangler i forhold til bestemmelsene i sivilbeskyttelsesloven og i forskrift om kommunal beredskapsplikt. Beredskapsbevisstheten i kommunen er imidlertid svært høy. Det gjennomføres årlige øvelser iht. egen øvingsplan. Det er mye aktivitet rundt planverk og tiltakskort. Beredskapsråd er etablert og har, med unntak av i 2016, hatt årlige møter. Selv om det har vært en del utskifting av beredskapskoordinatorer, har denne bevisstheten holdt seg høy.

Kommuneplanen, både areal- og samfunnsdel, er fra 2009. Det er i tillegg laget kommunedelplaner for tettstedene Konsmo og Byremo. Samfunnsdelen inneholder et punkt om samfunnssikkerhet og beredskap. Dette punktet fanger ikke opp at kommunen har oppdatert sin helhetlige ROS-analyse. I arealdelen er det ikke hensynssoner for fareforhold, men kommunen er bevisst på de mest aktuelle risikoforholdene. Flom i den uregulerte Audna, ras og overvann trekkes fram. De to sistnevnte er ikke vurdert i helhetlig ROS-analyse. Det er bestemmelse i arealdelen og i kommunedelplanene om at det skal gjennomføres ROS-analyse  i alle byggeområder. Arbeidet med ny kommuneplan er satt på vent i lys av beslutningen om  at kommunen skal slås sammen med Lyngdal fra 2020. Det vurderes en felles kommuneplan.

Kommunens helhetlige ROS-analyse er fra 2010 og har ikke vært oppdatert siden utarbeidelsen. Dette er ikke iht. lov- og forskriftskrav, som sier at analysen skal oppdateres en gang i hver kommunestyreperiode. Uten et oppdatert risikobilde har ikke kommunen et godt nok grunnlag for et helhetlig, langsiktig og målrettet arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap. Fylkesmannen anbefaler kommunen å gå i dialog med Lyngdal kommune om et samarbeid om en ny helhetlig ROS-analyse.

Det er to kommunale vannverk i Audnedal og et krisevannverk. Det er en egen kriseplan for vannverkene. Kommunen har avtale med brannvesenet om bruk av tankbil ved svikt i vannforsyningen. Kommunen har to nødstrømsaggregater på Byremoheimen samt avtale med bedrifter i kommunen om støtte med aggregater ved langvarig strømutfall. Som andre kommuner er Audnedal sårbar for utfall i elektronisk kommunikasjon. Det er anskaffet satellittelefoner og laget oversikt over tilgjengelige sikringsradioer. Kommunen anbefales å lage plan for hvordan reservesambandet skal organiseres for å oppnå så god kommunikasjon som mulig i en situasjon der ordinær elektronisk kommunikasjon ikke fungerer.

Kommunens overordnede beredskapsplan inneholder en rekke tiltakskort. Disse er organisert på en uoversiktlig måte og med få henvisninger fra beredskapsplanen til tiltakskortene.

Tiltakskortene inneholder likevel mye god informasjon. Beredskapsplanen inneholder en plan for krisekommunikasjon som gir generelle bestemmelser ift. organisering og bemanning.

Detaljer fremkommer i en rekke tiltakskort som inneholder konkrete tiltak og gjensidige henvisninger. Kommunen har planer om å øve kriseinformasjonstjenesten.

Kommunen benytter det generelle kvalitetssikringssystemet Compilo også for beredskapsarbeidet. I Compilo ligger også en øvingsplan og evalueringsrapporter for gjennomførte øvelser. Fylkesmannen gjennomførte øvelse i håndtering av ekstremvær i 2015. Kommunen utarbeidet selv evalueringsrapporten etter øvelsen og har siden jobbet aktivt med oppfølging av den.

7. Regelverk

• Lov 25.06.2010 nr. 45 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven)
• Forskrift 22.08.2011 om kommunal beredskapsplikt
• Lov 30.03.1984 nr. 15 om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten mm
• Lov 24.06.2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven)
• Lov 23.6.2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapsloven)
• Lov 18.12.2009 nr. 131 om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Forskrift 23.7.2001 nr. 881 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv etter lov om helsemessig og sosial beredskap
• Lov 5.8.1994 om vern mot smittsomme sykdommer
• Forskrift 17.6.2005 nr. 610 om smittevern i helsetjenesten
• Forskrift 13.2.2009 nr. 205 om tuberkulosekontroll
• Forskrift 28.10.2016 nr. 1250 om ledelse og kvalitet i helse- og omsorgstjenesten

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Kommuneplan 2009-2020
• Risiko- og sårbarhetsanalyse i kommunen 2010
• Overordnet beredskapsplan for Audnedal kommune med vedlegg og tiltakskort
• Plan for helsemessig og sosial beredskap
• Smittevernplan med tiltakskort
• Pandemiplan
• Tuberkulosekontrollprogram
• Kvalitetssikringssystem for beredskapsarbeidet
• Smittevernplan

Dokumentasjon som ble overlevert under tilsynet

• Beredskapsøvelser i Audnedal kommune 2014-2017
• Evalueringsrapport Øvelse ekstremvær 30. april 2015

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn, datert 23.01.2017
• Brev fra Audnedal kommune med oversendelse av dokumentasjon, datert 31.01.2017
• Program og administrative bestemmelser for tilsynet, datert 27.02.2017
• E-poster fra Audnedal kommune med oversendelse av dokumentasjon, datert 02.03.2017, 09.03.2017, 10.03.2017 og 13.03.2017.
• E-post med oppdatert plan for HSO-beredskap, datert 14.03.2017

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

• Styrk Fjærtoft Vik, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, revisjonsleder, helsemessig og sosial beredskap
• Kristin Hagen Aarsland, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, revisor
• Yngve Årøy, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, revisjonsleder, kommunal beredskapsplikt
• Bjørg Tveiten, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, revisor