Rapport fra tilsyn med kommunens arbeid med tilsyn og godkjenning etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler i Birkenes kommune 2017

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Om kommunen jobber systematisk i sitt arbeid etter forskrift om miljøretta helsevern med barnehager og skoler

• Om kommunen har tilstrekkelig styring og internkontroll
• Om selve godkjenning og tilsynsordningen er i tråd med krav i forskriften

Det ble funnet følgende avvik:

• Kommunens godkjenningsordning følger ikke forskriftens krav

I tillegg har Fylkesmannen følgende merknad:

• Kommunens sikrer ikke god nok styring og rutiner rundt forhold som omhandles i forskrift for miljørettet helsevern

Marie Christine F. Calisch
revisjonsleder

Elin Kristensen
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Birkenes kommune i perioden 08.02. – 15.05.2017. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunen på området miljørettet helsevern ifølge folkehelselovens §31.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet. 

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift 
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Birkenes kommune er en innlandskommune rett over fylkesgrensa i Aust-Agder mot Vest-Agder. Birkenes har ca. 5200 innbyggere og har Birkeland som kommunesentrum. Jord- og skogbruk er viktige næringer, men kommunen har også flere større bedrifter.

Birkenes kommune har delegert ansvaret for miljørettet helsevern til kommuneoverlegen. Han er delegert myndighetsrollen for tilsyn og godkjenning av barnehager og skoler etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler. Kommuneoverlegen i Birkenes har en 20% stilling i tillegg er han kommuneoverlege i Kristiansand kommune.

Kommunen har tre kommunale barnehager, fire private barnehager, to barneskoler, en ungdomsskole og en 1-10 skole. I tillegg har kommunen voksenopplæringssenter og en folkehøyskole.

Samtlige skoler og barnehager har i løpet av de siste to årene hatt tilsyn etter forskrift for miljørettet helsevern for barnehager og skoler. Det er ikke foretatt tilsyn eller godkjenning av folkehøyskolen.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 08.02.2017. Oversikt over innsendte dokumenter gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 15.05.2017.

Intervjuer
Syv personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 15.05.2017.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet skal se til at kommunen jobber systematisk med godkjenning og tilsyn etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler

Lov av 24. juni 2011 om folkehelsearbeid (folkehelseloven) fastslår i §9 at kommunen skal føre tilsyn med de faktorer og forhold i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen jf. §8 (Virkeområder og forskrifter)

I følge §30, skal kommunen føre internkontroll. Etter andre ledd i §30 skal kommunens tilsyn med virksomheter og eiendom i henhold av §9 dokumenteres særskilt, herunder uavhengighet og likebehandling i tilsynet.

Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler fastslår i §6 at virksomheter som omfattes av forskriften skal være godkjent av kommunen. Videre står det at søknad for godkjenning skal fremlegges godkjenningsmyndighet når det foreligger plan for etablering, utviding eller endring av virksomheten. Søknad om godkjenning skal inneholde dokumentasjon som viser hvordan eier av virksomheten vil sikre planlegging, etablering og drift og videreutvikling i samsvar med krav i forskrifta.

Forskriftens §25 sier at kommunen skal føre tilsyn med at forskriften overholdes (jf. Folkehelselove §9).

5. Funn

Avvik

Kommunens godkjenningsordning følger ikke forskriftens krav

Avvik fra følgende myndighetskrav

• Forskrift for miljørettet helsevern i barnehager og skoler §6

Mer utdypende om forskriftens §6

• Virksomheter som omfattes av forskriften jf §2, skal være godkjent
• Det skal foreligger søknad om godkjenning etter forskriften
• Søknad skal fremlegges når det foreligger plan for etablering, utvidelse eller endring av virksomheten.
• Søknaden skal inneholde dokumentasjon som viser hvordan virksomhetens eier vil sikre drift og videreutvikling mm.
• Søknaden skal behandles etter folkehelseloven/forskriften §6
• Godkjenningen er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Birkenes kommune har ikke medtatt folkehøyskolen som sitt ansvarsområde for godkjenning
• Det foreligger ikke skriftlig søknad fra virksomhetseiere for de sist oppstartede barnehagene. Det foreligger ikke dokumentasjon på søknader eller utarbeidede søknadskjema eller informasjon om hva slags dokumentasjon som skal legges ved en eventuell søknad.
• Det som fremstår som godkjenning i innsendt dokumentasjon er å betrakte som konklusjoner fra tilsyn og ikke en godkjenning etter §6.
• Godkjenningene mangler dokumentasjon på plan for psykososialt miljø i barnehagen.
• Forelagt godkjenning er gjort med flere forbehold.
• Nye godkjenninger er ikke gjort som enkeltvedtak etter forvaltningslovens §§24-25 (skriftlig begrunnet vedtak, opplysning om mulighet for klagegang)

Merknad

• Kommunens sikrer ikke god nok styring og rutiner rundt forhold som omhandles i forskrift om miljørettet helsevern

Merknaden er i henhold til følgende myndighetskrav

• Folkehelselovens § 30

Mer utdypende om lovkravet:

I fhl §30 pålegges kommunen å føre internkontroll for å sikre at krav fastsatt i eller medhold til loven overholdes. I fhl §30 annet ledd pålegges kommunen å dokumentere særskilt kommunens tilsyn med virksomhet og eiendom etter §9. Kommunens tilsynsansvar innen miljøretta helsevern innebærer at kommunen fører tilsyn med blant annet kommunale virksomheter. Det forsterkede dokumentasjonskravet gjelder generelt for tilsynsoppgaven etter §9 og innebærer at kommunen skal dokumentere særskilt hvordan tilsynet ivaretas. Kommunens tilsynsvirksomhet skal baseres på en risikovurdering. Videre står det i kommentaren til loven at kommunen skal ha tilstrekkelig styring, dette innebærer også gode rutiner for oppfølging av avvik.

Merknaden bygger på følgende observasjoner

• Forskriftens krav er ikke godt nok kjent i virksomhetene
• Det foreligger ikke en skriftlig tilsynsplan som er basert på en risikovurdering
• Det er ikke sikret at kommuneoverlege får tilstrekkelig kunnskap om hvordan alle barnehager og skoler oppfyller sine plikter etter miljørettet helsevern
• Det er ingen formaliserte faste møtepunkter med dette som tema
• Det fremgår av intervjuer at mye informasjon blir gitt uformelt og at det er manglende rutiner for dette
• Ikke sikret at kommuneoverlege får kunnskap om saker som omhandler barns psykososiale miljø
• Avvikshåndtering er sårbar, kommuneoverlegen blir ikke alltid informert om avvik som meldes

Tilsynet har for øvrig merket seg

Fylkesmannen ble kjent med at tidligere godkjenninger som var gitt i kommunen var laget som tidsavgrensede godkjenninger og at kommunen derfor har valgt å ta en ny godkjenningsrunde på samtlige virksomheter. I forbindelse med disse godkjenningene er det foretatt befaring noe Fylkesmannen anser som god praksis for både godkjenning og tilsynsordningen. Elever ved skoler og foreldrerepresentanter har deltatt på disse befaringene.

Avvikshåndteringssystemet er under utvikling. Det må sikres at kommuneoverlege får informasjon om avvik som meldes.

Kommunen skal i gang med planlegging og etablering av ny barnehage. De vil etablere ny rutine for godkjenningsprosessen i henhold til forskrift for miljørettet helsevern.

6. Regelverk

• Lov-2011-06-24-29 Folkehelseloven
• For-1995-12-01-928 Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler m.v.

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Gjeldende delegasjonsreglement
• Oversikt over kommunens offentlige og private barnehager
• Oversikt over kommunens skoler
• Skjema, til bruk ved tilsyn (skole)
• Elevskjema, til bruk ved tilsyn
• Brev om tilsyn av skoler i Birkenes, etter forskrift om miljørettet helsevern, med tilsynsplan
• Rapport fra tilsyn ved Birkenes læringssenter
• Godkjenning av Birkenes læringssenter, etter retting av avvik
• Tilsyn og godkjenning av Herefoss skole
• Godkjenning av Herefoss skole, etter retting av avvik
• Tilsyn og godkjenning av Engesland skole
• Tilsyn og godkjenning av Birkeland skole
• Tilsyn og godkjenning av Valstrand skole
• Godkjenning av Natveitåsen barnehage
• Godkjenning av Birkenes FUS barnehage, avd. Birkeland
• Godkjenning av Kulturbarnehaven Grasham
• Godkjenning av Hampehaugen barnehage
• Godkjenning av Birkenes FUS Barnehage, avd. Herefoss
• Godkjenning av Birkeland barnehage
• Godkjenning av Engesland barnehage

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Elevskjema for tilsyn ved barneskole
• Førstehjelps plakat ved blodsprut
• Skriv «Hvordan ivaretas det miljørettede helsevern ved Herefoss skole
• «Tilsynsplan» for tilsyn i barnehager og skoler
• Godkjenning av ordinær barnehage, Birkeland FUS barnehager
• Godkjenning av ordinær barnehage, Kulturbarnehaven Grasham

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Brev med varsel om tilsyn datert 08.02.2017 fra Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder
• Informasjon om tilsyn og forespørsel om dokumentasjon datert 16.03.2017 frå Fylkesmannen
• E-post med dokumentasjon datert 10.04.2017 fra Birkenes kommune
• Brev med program for tilsynsdagen datert 24.04.2017 fra Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Marie Christine F. Calisch, revisjonsleder
Elin Kristensen, revisor
Hege Lauvland, revisor
Øystein Andre Hveding, bisitter fra Statens Helsetilsyn