Rapport fra tilsyn med beredskapsplanlegging i Mandal kommune 2017

Sammendrag

Denne rapporten beskriver avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Kommunens beredskapsplanlegging, herunder om

• planene for kriseledelse og forberedelser for krisehåndtering er tilfredsstillende
• planene dekker de nødvendige områdene innen helsemessig og sosial beredskap
• planene er samordnet
• planene baserer seg på risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser) i kommunen
• planene dekker behovene som er avdekket i ROS-analyser
• planene er implementert, kjent og øvet og om ansvarslinjer er klare
• planene og ROS-analysene revideres og oppdateres i henhold til krav

Det ble påvist ett avvik og gitt en merknad.

Avvik:

Mandal kommunes beredskapsplaner tilfredsstiller ikke alle krav i lov og forskrift.

Merknad:

Kommunen bør definere hvilken kompetanse som er nødvendig for å bekle de forskjellige funksjonene i kriseorganisasjonen og sørge for at denne kompetansen tilføres gjennom intern eller ekstern opplæring.

Dato: 14.11.2017

Yngve Årøy
revisjonsleder, kommunal beredskapsplikt

Styrk Fjærtoft Vik
revisjonsleder, helsemessig og sosial beredskap

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon med Mandal kommune i perioden

15.08.17 – 14.11.17. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i 2017.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunal beredskapsplikt etter sivilbeskyttelseslovens § 29, jf. forskrift om kommunal beredskapsplikt § 10.

Fylkesmannen er videre gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunenes helsemessige og sosiale beredskapsplanlegging jf. lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten § 2 og sosialtjenesteloven § 4.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknad som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avviker mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten

Mandal kommune har rundt 15600 innbyggere og er en kystkommune. To tredjedeler av innbyggerne bor i bysenteret. Mandal er en sjøfartsby med skips- og verkstedindustri.

Mandalselva renner gjennom hele kommunen og representerer både en ressurs gjennom laksefiske og som ferdselsåre, og en risikofaktor gjennom flom og stormflo. Mandal er et kommunikasjonssentrum gjennom havna, Mandalselva, E39 og fv. 455, som starter i Mandal og ender i Åseral.

Kommunen er organisert i fire avdelinger ledet av hver sin kommunalsjef. Kommunalsjefene inngår i kriseledelsen. Det psykososiale kriseteamet er sentralt i kommunens beredskap.

Mandal er med i et interkommunalt samarbeid i Lindesnesregionen om kriseteam med felles prosedyre for teamene.

Kriseledelsen i kommunen består ifølge beredskapsplanen av ordfører, rådmann, beredskapskoordinator, kommuneoverlegen og kommunalsjefene for helse og omsorg, byutvikling, oppvekst og stab.

Kommunens helhetlige risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS-analyse) er fra 2017. Beredskapsplanen er oppdatert i oktober 2017, plan for helsemessig og sosial beredskap i februar 2017 og smittevernplanen i februar 2017.

Forrige tilsyn med kommunal beredskapsplikt og med helsemessig og sosial beredskap i Mandal kommune ble gjennomført 19.01.2010. Det var planlagt tilsyn i 2013, men dette ble kansellert pga. kommunens deltakelse i LRS-øvelsen.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 15.08.2017. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapittel 8 «Dokumentunderlag».

Åpningsmøte ble avholdt 19.10.2017.

Intervjuer

Sluttmøte ble avholdt 19.10.2017.

Rapport ble utsendt 14.11.2017.

4. Hva tilsynet omfattet

Lov av 25. juni 2010 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) fastslår i § 14 at kommunen plikter å utarbeide en helhetlig ROS- analyse. I denne skal kommunen kartlegge hvilke uønskede hendelser som kan inntreffe i kommunen, sannsynligheten for at de inntreffer og hvordan de kan påvirke kommunen.

I følge § 15 skal kommunen utarbeide en beredskapsplan basert på den helhetlige ROS- analysen.

Forskrift av 22. august 2011 om kommunal beredskapsplikt gir nærmere bestemmelser om den helhetlige ROS-analysen og om beredskapsplanen.

§ 2 gir minimumsbestemmelser om ROS-analysens innhold, om involvering av andre relevante aktører og om detaljanalyser der det er relevant.

§ 3 gir bestemmelser om helhetlig og systematisk samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid  på bakgrunn av helhetlig ROS-analyse, herunder at kommunen skal utarbeide langsiktige mål, strategier, prioriteringer og plan for oppfølging.

§ 4 gir detaljkrav til innholdet i kommunens overordnede beredskapsplan. Planen skal være basert på den helhetlige ROS-analysen, den skal samordne og integrere øvrige beredskapsplaner i kommunen og den skal være samordnet med andre relevante offentlige og private krise- og beredskapsplaner.

§ 6 gir bestemmelser om oppdatering og revisjon av helhetlig ROS-analyse og overordnet beredskapsplan.

§ 7 gir bestemmelser om at kommunen skal øve beredskapsplanen hvert annet år og at det skal være et system for opplæring som sikrer at alle som er tiltenkt en rolle i kommunens krisehåndtering har tilstrekkelige kvalifikasjoner.

§ 8 sier at kommunen skal evaluere krisehåndteringen etter øvelser og hendelser og implementere erfaringer i ROS-analysen og beredskapsplanene.

Det følger av § 9 at kommunen skal kunne dokumentere skriftlig at forskriftens krav er oppfylt.

Revisjonskriterier som følger av helse- og beredskapslovgivningen:

I følge lov 24.06.2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven) § 5-2 og lov om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapsloven) § 2-2 plikter kommunen å utarbeide en plan for beredskapsarbeidet for helse- og sosialtjenestene. I følge lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 16 plikter kommunen å utarbeide en beredskapsplan for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltning i samsvar med lov om helsemessig og sosial beredskap.

Sosialberedskapsplanen skal samordnes med kommunens øvrige beredskapsplaner. De nærmere krav til innhold i planverket er gitt i forskrift 23.07.2001 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. Det vises også til ”Rettleiar om helse- og sosialberedskap i kommunen» fra Helsedirektoratet (IS-1700/2009).

Plan for helsemessig og sosial beredskap skal samordnes med kommunens øvrige beredskapsplaner og med spesialisthelsetjenesten, og kommunestyret skal ifølge forskriftens § 2 fastsetteplanen og hyppighet for revisjon og oppdatering. Slik revisjon av ROS-analyser og planer bør finne sted minst hvert 4. år og behandles i kommunestyret like ofte.

Planene skal utarbeides ut fra en risiko- og sårbarhetsanalyse innen området, jf. forskriften § 3. Det er ikke krav om at selve analysen skal inngå i planen, men forutsetningene for analysen skal dokumenteres. Analysen bidrar både til kunnskapsgrunnlaget for forebyggende tiltak og som grunnlag for utarbeidelse av nødvendige forebyggende og skadebegrensende tiltak.

Planene må ifølge § 4 omfatte prosedyrer for ressursdisponering og omlegging av drift som sikrer nødvendig tjenesteytelse. Dette gjelder både personell og materiell. Her kreves det et minimum av dokumentasjon slik at for eksempel vikarer i ulike funksjoner lett kan finne frem.

Forskriften stiller i § 5 krav om operativ ledelse og informasjonsberedskap ved kriser og katastrofer. Det er nødvendig at man har sikret at beslutninger i en krisesituasjon kan treffes så raskt som mulig.

Planer for beredskap innen kommunen skal samordnes, jf. § 6.

Hvordan man skal samhandle med politi, lokal redningssentral, fylkesmann og andre samarbeidspartnere bør også fremgå av planen, også frivillige organisasjoner i den grad det er aktuelt.

Beredskapsforskriftens § 7 stiller også krav til at personell som er tiltenkt oppgaver i beredskapsplanen, er øvet og har nødvendig beskyttelsesutstyr og kompetanse.

Det er videre krav om sikkerhet for forsyning av viktig materiell og utstyr, jf. § 8, samt registrering av personell som kan beordres, jf. § 9.

Forskriften stiller i § 10 krav til kvalitetssikring av beredskapsforberedelsene og -arbeidet i kommunen.

Forskrift 28.10.2016 nr. 1250 om ledelse og kvalitet i helse- og omsorgstjenesten stiller krav til hvordan kommunen systematisk skal sikre og forbedre sine tjenester.

5. Funn

Avvik:

Mandal kommunes beredskapsplaner tilfredsstiller ikke alle krav i lov og forskrift.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov 25.06.2010 nr. 45 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven - SBL) § 15
• Forskrift 22.08.2011 om kommunal beredskapsplikt (FKB) § 4
• Lov 23.6.2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap § 2-2
• Forskrift 23.7.2001 nr. 881 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap §§ 2, 3 og 5

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Overordnet beredskapsplan er ikke basert på den helhetlige ROS-analysen. De viktigste hendelsene som er analysert fram i helhetlig ROS-analyse gjenfinnes ikke som tiltakskort i overordnet beredskapsplan.
• Det er ikke oppnevnt stedfortredere for medlemmene i kriseledelsen. Kommunen har et system for hvem av kommunalsjefene som fungerer som rådmann og leder av kriseledelsen i dennes fravær, men dette systemet er ikke gjengitt i beredskapsplanene. Det fremkommer heller ikke hvem som skal fungere for de øvrige medlemmene i kriseledelsen når disse er fraværende.
• Overordnet beredskapsplan er ikke oppdatert etter at kommunen har gått til anskaffelse av SMS-varsling til befolkningen.
• Plan for helsemessig og sosial beredskap er ikke vedtatt av bystyret.

Merknad:

• Kommunen bør definere hvilken kompetanse som er nødvendig for å bekle de forskjellige funksjonene i kriseorganisasjonen og sørge for at denne kompetansen tilføres gjennom intern eller ekstern opplæring.

6. Hovedinntrykk

Ivaretakelsen av kommunal beredskapsplikt i Mandal kommune har enkelte mangler i forhold til bestemmelsene i sivilbeskyttelsesloven og forskrift om kommunal beredskapsplikt. Dette gjelder i hovedsak overordnet beredskapsplan. Kommunen har høy beredskapsbevissthet på alle nivåer. Den benytter beredskapsrådet aktivt og har god kontakt med frivillige organisasjoner. Kommuneplanen, samfunnsdel og arealdel, er fra 2015. Samfunnssikkerhet og beredskap er ikke et av satsningsområdene i samfunnsdelen, men er tatt med som en del av organisasjonsbeskrivelsen. Her er nevnt flere momenter som kommunen jobber aktivt med.

Arealdelen inneholder egne temakart for steinsprang og flom og bestemmelser knyttet til risiko- og sårbarhetsanalyse ved utarbeidelse av arealplaner. Flom er en problemstilling i Mandal, spesielt når det er mye vann i elva kombinert med høyvann og stormflo. Det er utarbeidet detaljerte flomkart som viser konsekvensene i bykjernen ved 10 cm økninger i vannstanden.

Kommunen har nylig utarbeidet ny helhetlig risiko- og sårbarhets- (ROS-) analyse. Analysen er basert på Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskaps «Veileder til utarbeidelse av helhetlig ROS-analyse i kommunen». Analysen inneholder en rekke relevante hendelser som reflekterer risikobildet i kommunen på en god måte. Det er utarbeidet en handlingsplan for risikoreduserende tiltak. Med støtte fra Fylkesmannen har kommunen tidligere gjennomført kurs i ROS-analyse for enhetene i kommunen. Den helhetlige ROS-analysen er såpass ny at overordnet beredskapsplan ikke har blitt revidert iht. analysen. Kommunen har flere nødstrømsaggregater som dekker essensielle funksjoner i rådhuset, sykehjemmet og aktuelle evakuerte- og pårørendesentre på tre skoler. Disse blir testet jevnlig. Kommunen har ett vannverk men ikke reservevannverk. Det er øremerket aggregat til vann og avløp. Kommunen har vannvogn for utkjøring av vann og et godt samarbeid med brannvesenet for samme  formål.

Kommunens overordnede beredskapsplan ble utarbeidet høsten 2013 og er sist revidert i oktober 2017. Planen inneholder fastpunkter iht. forskrift. Den kan ikke sies å være basert på gjeldende helhetlige ROS-analyse og må revideres slik at dette kommer i orden. Dette gjelder spesielt tiltakskortene, men det må også verifiseres at de øvrige bestemmelser i planen er i samsvar med den nye ROS-analysen. Kommunen har et system for oppnevning av stedfortreder for rådmannen, som også er leder for kriseledelsen. Dette systemet er ikke gjengitt eller henvist til i planen. Det er heller ikke oppnevnt stedfortredere for de øvrige medlemmene i kriseledelsen. Stedfortredere er påkrevd for å sikre at kriseledelsen er operativ selv om nøkkelpersonell ikke er tilstede. Kommunen har anskaffet system for SMS-varsling av befolkningen. Dette er en viktig ressurs som må beskrives i informasjonsdelen av beredskapsplanen.

Beredskapsbevisstheten i Mandal kommune er høy. Beredskapsrådet benyttes aktivt og kontakten med eksterne aktører er god. Kommunen har evaluert øvelser og planlagt og gjennomført risikoreduserende tiltak avdekket under øvelsene. De gjennomfører jevnlig øvelser som involverer kriseledelse, sekretariat og enhetene i kommunen. Det er satt av personell som utgjør såkalte «reflekterende team» som har som oppgave å evaluere gjennomføringen av øvelsen. Dette er en kreativ måte å gjennomføre internøvelser på. Øvingsutbyttet og krisehåndteringen vil bli enda bedre hvis kommunen sikrer at de som inngår i kriseorganisasjonen, og som deltar på øvelsene, får et teoretisk grunnlag gjennom kursing internt eller eksternt. Dette må være basert på et definert behov for kompetanse. Kommunen benytter Kvalitetslosen som kvalitetssikringssystem også for beredskapsdokumentasjonen.

7. Regelverk

• Lov 25.06.2010 nr. 45 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven)
• Forskrift 22.08.2011 om kommunal beredskapsplikt
• Lov 30.03.1984 nr. 15 om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten mm
• Lov 24.06.2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven)
• Lov 23.6.2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapsloven)
• Lov 18.12.2009 nr. 131 om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Forskrift 23.7.2001 nr. 881 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv etter lov om helsemessig og sosial beredskap
• Lov 5.8.1994 om vern mot smittsomme sykdommer
• Forskrift 17.6.2005 nr. 610 om smittevern i helsetjenesten
• Forskrift 13.2.2009 nr. 205 om tuberkulosekontroll
• Forskrift 28.10.2016 nr. 1250 om ledelse og kvalitet i helse- og omsorgstjenesten

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Kommuneplan Mandal kommune (samfunnsdel og arealdel) 2015-2027, vedtatt 10.09.2015
• Plankart til kommuneplanens arealdel, vedtatt 10.09.2015
• Konsekvensutredning nye byggeområder (til kommuneplanen), datert 17.11.2014
• Temakart til kommuneplanen, oppdatert 19.03.2015
• Planstrategi Mandal kommune, vedtatt 15.09.2016
• Helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse fra 2017
• Overordnet beredskapsplan, sist oppdatert oktober 2017.
• Plan for helsemessig og sosial beredskap datert 15.02.2017
• Felles prosedyre for kriseteam i Lindesnesregionen datert 07.02.2017
• Smittevernplan Mandal kommune datert februar 2017
• Tuberkuloseplan Mandal kommune, udatert
• Beredskapsplan ved utbrudd av allmennfarlig smittsom sykdom, udatert
• Prosedyre for reisevaksinering, udatert
• Lokal beredskapsplan 2017 for NAV Mandal, oppdatert 05.01.2017
• Under tilsynet ble kvalitetssikringssystemet «Kvalitetslosen» presentert.

Annen dokumentasjon som Fylkesmannen hadde tilgang til fra tidligere:

• Planprogram for revisjon av kommuneplanens arealdel, vedtatt 20.04.2017
• Evalueringsrapport og handlingsplan etter Fylkesmannens øvelse med Mandal kommune 03.12.2015, datert 24.01.2016
• Evalueringsrapport og handlingsplan etter LRS-øvelse «Mandal» 24.09.2013, udatert

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn, datert 15.08.2017
• E-post fra Mandal kommune 21.09.2017 med oversendelse av dokumentasjon
• Program og administrative bestemmelser for tilsynet, datert 04.10.2017
• E-poster fra Mandal kommune 16.10.2017 med oversendelse av dokumentasjon

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

• Styrk Fjærtoft Vik, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, revisjonsleder, helsemessig og sosial beredskap
• Kristin Hagen Aarsland, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, revisor
• Yngve Årøy, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, revisjonsleder, kommunal beredskapsplikt
• Bjørg Karin Tveiten, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, revisor