Rapport frå tilsyn med kommunens arbeid med godkjenning og tilsyn med barnehagar og skular etter forskrift om miljøretta helsevern i barnehagar og skular i Åmli kommune 2018

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Åmli kommune og besøkte i den forbindelse kommunen 2018-06-04. Vi undersøkte om kommunen sørgjer for at godkjenningar og tilsyn med skular og barnehagar etter forskrift om miljøretta helsevern i barnehagar og skular vert utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at barna får trygge og gode tenester.

Tilsynet vart gjennomført som del av årets planlagde tilsyn initiert av Fylkesmannen.

Fylkesmannen peiker på følgjande:

• Kommunen har ikkje tilstrekkeleg internkontroll for å sikre at fastsette krav i medhald av forskrift om miljøretta helsevern i barnehagar og skular blir ivaretatt

Dette er brot på: Folkehelselova § 30

• Kommunens godkjennings og tilsynsordning av barnehagar og skular følger ikkje forskriftas krav

Dette er brot på: Folkehelselova §§ 9 og 10 og forskrift om miljøretta helsevern i barnehagar og skular

Åmli kommune har ikkje tilstrekkeleg styring og kontroll med at godkjenningar og tilsynsverksemda etter forskrift om miljøretta helsevern blir tilfredsstillande ivareteke.

Vi ber om at kommunen kjem med ein tilbakemelding innan 30.09.2018 på kva for tiltak, med tidsplan, som skal gjerast for å rette lovbrotet. Vi ynskjer også gjerne eksempel på praksisendring.

1.  Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet skildrar vi kva som vart undersøkt i tilsynet.

Tilsynet har undersøkt kommunens arbeid med godkjenning og tilsynsordning av skular og barnehagar etter forskrift om miljøretta helsevern i barnehagar og skular. Vi har undersøkt om kommunen har tilstrekkeleg styring og internkontrollsystem for å ivareta oppgåvene i forskrifta og om godkjenningsordninga og tilsynsordninga er i tråd med forskriftas krav.

2.  Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt mynde til å føre tilsyn med folkehelsetenesta, etter folkehelselova § 32. Eit tilsyn er kontroll av om verksemda sin praksis er i samsvar med gjeldande reglar i lov- og forskrift. Vi gir derfor her ei oversikt over krava som vart lagt til grunn i tilsynet.

Lov om folkehelsearbeid

§ 30 Internkontroll

Kommunen og fylkeskommunen skal føre internkontroll for å sikre at krav fastsett i eller i henhold av loven her overholdes.

Kommunenes tilsyn med virksomhet og eiendom i henhold til § 9 skal dokumenteres særskilt, herunder uavhengighet og likebehandling i tilsynet.

§ 9 Kommunens oppgaver og delegering av myndighet

Kommunen skal føre tilsyn med de faktorer og forhold i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen, jf. § 8.(….)

§ 10 meldeplikt og godkjenning

Departementet kan innenfor miljørettet helsevern, jf. § 8, gi nærmere bestemmelser om meldeplikt til, eller plikt til å innhente godkjenning fra, kommunen før eller ved iverksetting av virksomhet som kan ha innvirkning på helsen. Det samme gjelder ved endring av slik virksomhet. Kommunen kan ved godkjenning sette vilkår for å ivareta hensynet til folks helse, jf. §§ 1 og 8.

Forskrift om miljøretta helsevern i barnehager og skoler

§ 6 Krav om godkjenning

Virksomheter som omfattes av forskriften, jf. § 2, skal være godkjent av kommunen.

Godkjenning etter denne forskrift fritar ikke for bestemmelser som er gitt i medhold av annet regelverk.

Søknad skal fremlegges for godkjenningsmyndigheten når det foreligger plan for etablering, utvidelse eller endring av virksomheten.

Søknad om godkjenning skal inneholde dokumentasjon som viser hvordan virksomhetens eier vil sikre at virksomheten planlegges, etableres, drives og videreutvikles i samsvar med forskriftens bestemmelser.(….)

§ 25 Tilsyn

Kommunen fører tilsyn med at disse forskrifter overholdes

3. Framstilling av faktagrunnlaget

Her vert det gjort greie for korleis verksemdas aktuelle tenester fungerer, inkludert verksemdas tiltak for å sørgje for at krava til kvalitet og tryggleik for tenestemottakarane blir haldne.

Kommunen har i delegasjonsreglementet delegert oppgåver etter folkehelselovas kapittel 3 om miljøretta helsevern, vidare til rådmann med unntak for § 18. Vidare vises det av notat at leiar for helse og velferd er delegera myndigheit etter folkehelselova. Det er også eit notat frå mai 2018 kor helse og velferdsleiar har delegert vidare til kommuneoverlegen.

Åmli kommune har utarbeida ein «plan for miljøretta helsevern i barnehagar og skular» kor det står at kommuneoverlegen er blitt delegert ansvar for kommunens godkjenningar av og tilsyn med barnehagar og skular innan miljøretta helsevern. Planen er utarbeida av innleigd konsulent.

Gjennom intervju er det usikkerheit rundt kven som har myndigheitsrolla. Kommuneoverlegen i Åmli kommune som etter delegasjon har myndigheit utfører ikkje dei oppgåvene, men kommunen har leigd inn ein konsulent for å utføre oppgåva med godkjenning. Det er framlagt ei godkjenning av Mosberg barnehage kor konsulenten har skrive under som myndigheitsutøvar. Gjennom samtaler blei det stadfesta at det var feil og at godkjenninga var ein mal som helse og velferdsleiar skulle laga eit endeleg vedtak etter.

Åmli kommune har oversikt over grunnskular, barnehagar og vidare gåande skule som omfattast av forskrifta. Status for godkjenningar er usikker. Det har vært utskiftingar av kommuneoverlege. Dei tidlegare godkjenningane er ikkje mogleg å finne i kommunens arkivsystem. Fylkesmannen har ikkje fått kjennskap til om det finst «søknader om godkjenningar». Ved sist utførte godkjenning i Mosberg barnehage har innleigd konsulent hatt ein totrinns prosess, først gjennom samtykke til etablering av ny barnehage, så ein endeleg godkjenning etter etablering. Ved godkjenning av Mosberg barnehage har innleigd konsulent vært på synfaring. Det er i godkjenninga gjeve anbefalingar til forbetringar, men det kjem ikkje frem korleis desse skal bli fylgt opp. I denne siste godkjenninga stod teknisk drift for målingar av radon og vattenkvalitet, men andre målingar på luft og støy er ikkje gjennomført. Det føreligg ei sjekkliste som er bruka under synfaringa. Den visar at punkta i forskrifta er sjekka men ikkje dokumentasjon på dei ulike sjekkpunkta som for eksempel IK-rutinar, vedlikehaldsplanar med meir.

Med omsyn på kommunens rutinar for avvikshandtering bruker Åmli kommune QM+. Det er ikkje spesifisert eigne miljøretta helsevern punkter i systemet, og verken helse og velferdsleiar eller kommuneoverlegen er kopla opp mot dei avviksmeldingane som evt. kjem inn i systemet. Innleigd konsulent får heller ikkje kjennskap til avvika.

Åmli kommune har i plan for miljøretta helsevern utarbeida ein tilsynsplan. Planen er ikkje basert på ein risiko- og sårbarheitsanalyse, da ikkje myndigheitsutøvar har informasjon om korleis verksemdene drives. Dette er ein plan som er satt opp for å kome i gang med tilsyn.

Vi blei gjort kjend med at kommunen ikkje hadde utarbeida vedlikehaldsrutinar og har ikkje ein innarbeida rutine for kontroll med luft, lys og støy forhold i skulane og barnehagane. Dette jobbast det med.

Fylkesmannen fekk informasjon om at det blei gjennomført vernerunde på skulen, men elevane sitt arbeidsmiljø blei ikkje fylgt opp i vernerunda.

Det har vore få klagesaker og det er ikkje kjend at kommuneoverlegen/helse og velferdsleiar er klageinstans.

4.  Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovreglane i kapittel 2.

Etter at lov om folkehelsearbeid trådde i kraft 1. januar 2012 har kommunen fått eit forsterka dokumentasjonskrav til internkontroll innan miljøretta helsevern. I forhold til at kommunen godkjenner og fører tilsyn med verksemder som i hovudsak er kommunale vil det være habilitetsutfordringar som gjer det viktig at kommunen har god styring på oppgåva.

Forskrifta stiller krav til at verksemder skal godkjennast ved planlegging, etablering og endring av verksemder. Det vil si at godkjenningsmyndigheiten skal kontaktast allereie på planleggingsstadiet for ein uttale om dette er ein eigna stad for etablering av verksemda, spesielt med tanke på trafikk, luft, støy, solforhold, arealstørrelse osv. Med endring av driftsmessige forhold er det ei forståing at dette også er endringar av forhold mellom bruksareal og tal på barn eller elevar.

I medhald av folkehelseloven og forskrifta om miljøretta helsevern skal kommunen godkjenne verksemder og føre tilsyn for å følge med om godkjente verksemder oppretthelder og etterlever forskriftas krav. Godkjenninga omhandlar hygiene og helsemessige forhold ved verksemder og fritar ikkje for godkjenning eller andre plikter fastsett i anna regelverk.

Vi har lagt følgjene kriteria til grunn for våre vurderingar av styring og internkontroll og om sjølve godkjenning og synfaringsverksemda:

• Om kommunen har tydeleg delegert oppgåvene og at det er kjent kven som har ansvaret
• Om kommunen har oversikt over verksemdene som omfattast av forskrifta
• Om kommunen har et system for oppfølging av avvik
• Om kommunen har en tilsynsplan basert på en risikovurdering
• Om kommunen har et system for etterlevast av tilsynsplanen
• Verksemder som omfattast av forskrifta jf § 2, skal være godkjent
• Det skal søkjast om godkjenning
• Søknad skal framleggas når det føreligg plan for etablering, utviding eller endring av verksemda jf. Folkehelselovens § 10
• Søknaden skal innehalde dokumentasjon som viser kordan verksemds eigar vil sikre drift og vidareutvikling
• Søknaden skal handsamast etter folkehelseloven/forskrifta § 6
• Godkjenninga handsamast som eit enkeltvedtak

Fylkesmannens vurdering av styring og internkontroll

Vi vurdere det slik at det ikkje er eintydig kven som er delegera myndigheitsrolla og ansvaret for oppgåver tilknytt folkehelselovgivinga og forskrift om miljøretta helsevern i barnehagar og skular. I gjeldande delegasjonsreglement er det eit delt ansvar mellom kommunestyret og rådmann. Slik delegasjonen er gjort er det kommuneoverlegen som har fått delegert oppgåva med godkjenningar og tilsyn med barnehagar og skular etter forskrift om miljøretta helsevern, men kommunen leigde inn konsulent til oppgåva. Fylkesmannen vurderer det slik at innleigd konsulent ikkje har myndigheit til å fatte enkeltvedtak som ein godkjenning skal vera. Vi ber kommunen tydeleggjera kva slags oppgåver og myndigheitsoppgåver dei ulike rollane i kommunen har.

Kommunen har oversyn med verksemder som omfattast av forskrifta, men har ikkje oversyn om dei er godkjende etter forskrifta.

Fylkesmannen vurderer at rutinane for avvikshandtering ikkje er tilstrekkelege. Kommunens avvikshandteringssystem medrekna ikkje sjekkpunkt for miljøretta helsevern. Det kjem ikkje fram korleis kommuneoverlegen får informasjon om avvik. Det er ikkje kjend for verksemdsleiar korleis avvikshandteringa skal skje og at kommuneoverlege er klageinstans. Kommunen har ikkje eit system og rutinar for ulike målingar som teknisk etat gjer som er ein del av forskriftskrava, men det jobbast med å laga dei. Det blir elles beskrive at vaktmestaren ved skulen følgjer opp avvik på ein god måte.

Fylkesmannens vurdering av godkjennings og tilsynsverksemda

Åmli kommune har nyleg laga ein tilsynsplan i «plan for miljøretta helsevern i barnehagar og skuler». Foreløpig har det ikkje vore tilsyn og man kan såleis ikkje vise til korleis tilsynsplanen følgjast opp. Fylkesmannen vurderer det slik at så lengje kommuneoverlegen er blitt delegert myndigheit og ikkje er involvert i planlegging av synfaring og det heller ikkje er sikra at vedkommande får nok informasjon, kan ikkje tilsynsplanen vera basert på ein risiko og sårbarheitsanalyse slik forskrifta legg opp til.

Godkjenninga som føreligg er gjort i medhald av forvaltningslovas krav til enkeltvedtak. Vedtaket er ikkje gjort av den som har myndigheitsrolla i kommunen og Fylkesmannen

vurderer derfor vedtaket som ugyldig. Vidare er det usikkert korleis man følgjer opp dei merknadane som er kome fram av synfaringa for godkjenninga. Fylkesmannen vil kommentera at den innleigde konsulenten har vore på synfaring og bruka ei sjekkliste som tek vare på alle punkta i forskrifta noko som vi vurderer som god praksis. Vi er usikre på korleis praksisen i barnehagen er for å følgje opp forskrifta uti frå den dokumentasjonen som føreligg og vi ber kommunen sikre at alle verksemder har gode IK- rutinar, vedlikehaldsplanar, system for nødvendige målingar i medhald av forskriftskrava.

5. Fylkesmannens konklusjon

Her presenter vi konklusjonen av undersøkinga vår, basert på vurderingane i kapittel 4.

• Det er ikkje eintydig kven som har delegera myndigheit
• Avvikshandteringssystemet har ikkje definert sjekkpunkt for miljøretta helsevern
• Kommunen har ikkje oversikt over om skulane og barnehagane er godkjende
• Framsyna godkjenning er i medhald til forvaltningslovas krav men ikkje gitt av kommunens myndigheitsutøvar
• Det føreligg ikkje ein tilsynsplan basert på risikovurdering
• Kommuneoverlegen får ikkje tilstrekkeleg kunnskap om korleis alle barnehagar og skular oppfyller sine plikter etter forskrift om miljøretta helsevern
• Manglane involvering av kommuneoverlege i avvikshandtering
• Det er ikkje gjennomført tilsyn med barnehagar og skular etter forskriftas krav systematisk eller basert på ein risikovurdering dei siste åra

Med hilsen

Anne-Sofie Syvertsen
fylkeslege

Marie Christine Frederique Calisch
seniorrådgiver

 

Brevet er elektronisk godkjent og har derfor ingen signatur. Saksbehandler: Marie Christine Frederique Calisch, tlf: 38 17 61 67

Kopi til:

Statens helsetilsyn

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi korleis tilsynet vart gjennomført, og kven som deltok.

Varsel om tilsynet vart sendt 15.03.2018.

Førebuande møte med verksemda vart gjennomført 08.05.2018.

I tabellen under gjer vi eit oversyn over kven som deltok på førebuande møte:

Ikke publisert her

Tilsynet vart gjennomført ved kommunen , og innleia med eit kort informasjonsmøte 2018-06-4 Oppsummerande møte med gjennomgang av funn vart halde 25.06.2018.

Ein del dokument vart tilsendt og gjennomgått på førehand, mens andre dokument vart overlevert og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgjande dokument vart gjennomgått og vurderte som relevante for tilsynet:

• Delegasjonsreglement for Åmli kommune vedtatt 27.04.2017 med redaksjonelle endringer utført av rådmannen 02.01.2018
• Notat av 01.06.2017, Delegasjon av myndighet til leder for rådmannens stab – presisering av myndighetsområder
• Notat av 02.05.2018, Delegering av leder for helse og velferd sitt myndighet etter Folkehelseloven til kommuneoverlege
• Plan for miljøretta helsevern i barnehager og skoler, Fastsatt av Leder for helse og velferd 19.03.2018
• Oversikt over skular og barnehagar i Åmli kommune
• Kopi av epost frå Preben Aavitsland til Elin Sollman datert 23.05.2018, Godkjenning av Mosberg barnehage etter forskrift om miljørettet helsevern
• Kopi av e-post frå Preben Aavitsland til Ingeborg Heltzer Anderssen, Samtykke til planer for ny barnehage
• Sjekkliste brukt ved synfaring av Mosberg barnehage

I tabellen under gir vi eit oversyn over kven som vart intervjua, og kven som deltok på informasjonsmøte og oppsummerande møte:

Ikke publisert her

Desse deltok frå tilsynsmyndigheita:

• seniorrådgiver, Marie Christine F. Calisch, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, revisjonsleiar
• seniorrådgiver, Elin Kristensen, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, revisor
• seniorrådgiver, Hege Lauvland, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, revisor