Rapport frå tilsyn med planlegging av beredskap i Bykle kommune 2018

Samandrag

Denne rapporten beskriv avvik og merknad som vart funne innan dei reviderte områda. Systemrevisjonen omfatta følgjande område:

Kommunen si planlegging av beredskap, herunder om

• planane for kriseleiing og førebuing for krisehandsaming er tilfredsstillande
• planane dekker dei naudsynte områda innan helsemessig og sosial beredskap
• planane er samordna
• planane er baserte på ROS-analyser i kommunen
• planane dekker behova som er avdekka i ROS-analyser
• planane er implementerte, kjende og øva og om ansvarslinene er klare
• planane og ROS-analysane vert reviderte og oppdaterte i samsvar med krava

Det vart påvist eitt avvik og gitt ein merknad.

Avvik 1:

Kommunen sine retningsliner og prosedyrar for oppdatering og revisjon av beredskapsplanverket er ikkje i samsvar med forskriftene. Plan for kriseleiing er ikkje grundig revidert i samsvar med krav i forskrift.

Merknad 1:

Kommunen har ikkje eit skriftleg system som dokumenterer kompetansebehov og plan for øvingar for dei som er tiltenkt ei rolle i kommunen si krisehandsaming.

Dato: 23.10.2018

Styrk Fjærtoft Vik
revisjonsleiar, helsemessig og sosial beredskap

Yngve Årøy
revisjonsleiar, kommunal beredskapsplikt

 

1. Innleiing

Rapporten er utarbeida etter systemrevisjon med Bykle kommune i perioden 03.07.2018 – 23.10.2018. Revisjonen inngår som ein del av Fylkesmannen si planlagde tilsynsverksemd i 2018.

Fylkesmannen er gitt mynde til å føre tilsyn med kommunal beredskapsplikt etter sivilbeskyttelsesloven § 29, jf. forskrift om kommunal beredskapsplikt § 10.

Fylkesmannen er vidare gitt mynde til å føre tilsyn med kommunanes helsemessige og sosiale planlegging av beredskap jf. lov om statleg tilsyn med helse- og omsorgstenestene § 2 og sosialtenestelova § 4.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om verksemda varetar ulike krav i lovgivinga gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfatta undersøking av:

• kva for tiltak verksemda har for å avdekke, rette opp og førebygge brot på lovgivinga innan dei tema tilsynet omfatta
• om tiltaka vert følgt opp i praksis og om naudsynt vert endra
• om tiltaka er tilstrekkelege til å sikre at lovgivinga vert følgd

Ein systemrevisjon vert gjennomført ved gransking av dokument, ved intervju og ved andre undersøkingar.

Rapporten omhandlar avvik og merknad som er avdekka under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av verksemda sitt arbeid innan dei områda tilsynet omfatta.

• Avvik eller lovbrot er mangel på oppfylling av krav gitt i eller i medhald av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikkje er i strid med krav fastsett i eller i medhald av lov eller forskrift, men der tilsynet finn grunn til å peike på moglegheit for forbetring

2. Beskriving av verksemda

Bykle kommune ligg øvst i Setesdal og har grense mot Vinje kommune i nord, Tokke kommune i aust og Valle, Sirdal og Forsand kommunar i sør. Grensa i vest er mot Hjelmeland og Suldal. Det bur om lag 950 innbyggjarar i kommunen. Kommunen sin administrasjon er i Bykle kyrkjebygd. Det andre bygdesenteret er Hovden, 27 km lenger nord. I ferieperiodar har om lag 20 000 menneske tilhald i kommunen, særleg i området kring Hovden.

Bykle har tett samarbeid med Valle kommune. Dei har felles kommuneoverlege, legevakt, legeteneste og førebyggjande helseteneste. Planane for helsemessig og sosial beredskap, smitteberedskap, tuberkulosekontroll og pandemi er felles for dei to kommunane. Kommunen nyttar internkontrollprogrammet Compilo som kvalitets- og rapporteringssystem i alle einingar.

Kommunens kriseorganisering er slik at kommunen har ei kriseleiing som består av rådmann, ordførar eller varaordførar, informasjonsleiar, beredskapskoordinator og kommuneoverlege.

Siste tilsyn med kommunal beredskapsplikt vart gjennomført i februar 2015, medan siste tilsyn med helsemessig og sosial beredskap er frå 2013.

Revisjon av helsemessig og sosial beredskap er gjort på overordna nivå. Revisjonen omfattar ikkje gjennomgang av dei enkelte einingar innan helse-, pleie, hjelpe- og sosialsektoren.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfatta følgjande aktivitetar:

Revisjonsvarsel vart utsendt 03.07.2018. Oversikt over dokument verksemda har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapittel 8 «Dokumentunderlag».

Opningsmøte vart heldt 11.09.2018.

Intervju
Sju personar vart intervjua 11.09.2018.

Sluttmøte vart heldt 11.09.2018.

Rapport vart utsendt 23.10.2018.

4. Kva tilsynet omfatta

Lov av 25. juni 2010 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (Sivilbeskyttelsesloven) fastslår i § 14 at kommunen plikter å utarbeide ein heilskapleg ROS-analyse. I denne skal kommunen kartlegge kva for uønska hendingar som kan skje i kommunen, risikoen for at dei skjer og korleis dei kan virke på kommunen.

I følge § 15 skal kommunen utarbeide ein beredskapsplan basert på den heilskaplege ROS- analysen.

Forskrift av 22. august 2011 om kommunal beredskapsplikt gir nærare bestemmingar om den heilskaplege ROS-analysen og om beredskapsplanen.

§ 2 gir minimumsbestemmingar om analysen sitt innhald, om involvering av andre relevante aktørar og om detaljanalysar der det er relevant. Han seier også at den heilskaplege ROS- analysen skal forankrast i kommunestyret.

§ 3 gir bestemmingar om heilskapleg og systematisk samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid på bakgrunn av heilskapleg ROS-analyse, herunder at kommunen skal utarbeide langsiktige mål, strategiar, prioriteringar og plan for oppfølging.

§ 4 gir detaljkrav til innhaldet i kommunen sin overordna beredskapsplan. Planen skal være basert på den heilskaplege ROS-analysen, han skal samordne og integrere andre beredskapsplanar i kommunen og han skal være samordna med andre relevante offentlege og private krise- og beredskapsplanar.

§ 6 gir bestemmingar om oppdatering og revisjon av heilskapleg ROS-analyse og overordna beredskapsplan.

§ 7 gir bestemmingar om at kommunen skal øve beredskapsplanen kvart anna år og at det skal være eit system for opplæring som sikrar at alle som er tiltenkt ei rolle i kommunen si krisehandsaming har tilstrekkelege kvalifikasjonar.

§ 8 seier at kommunen skal evaluere krisehandsaminga etter øvingar og hendingar og implementere erfaringar i ROS-analysen og beredskapsplanane.

Det følger av § 9 at kommunen skal kunne dokumentere skriftleg at forskrifta sine krav er oppfylte.

Her skildras krav som følgjer av helse- og beredskapslovgivningen og som brukast som revisjonskriterier, det vil seie kva for normer kommunen sine systematiske tiltak og praksis skal vurderast opp mot:

I følge lov 24.06.2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven) § 5-2 og lov om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapsloven) § 2-2 plikter kommunen å utarbeide ein plan for beredskapsarbeidet for helse- og sosialtenestene. I følge lov om sosiale tenester i arbeids- og velferdsforvaltninga § 16 plikter kommunen å utarbeide ein beredskapsplan for kommunen si arbeids- og velferdsforvaltning i samsvar med lov om helsemessig og sosial beredskap. Dei nærare krav til innhald i planverket er gitt i forskrift 23.07.2001 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. Det visast også til «Rettleiar om helse- og sosialberedskap i kommunen» frå Helsedirektoratet (IS-1700/2009).

Plan for helsemessig og sosial beredskap skal samordnast med kommunen sine øvrige beredskapsplanar og med spesialisthelsetenesta, og kommunestyret skal i følge forskrifta § 2 fastsette planen og hyppigheit for revisjon og oppdatering. Slik revisjon av ROS-analysar og planar bør finne stad minst kvart 4. år og behandlast i kommunestyret like ofte.

Planane skal lagast ut frå ein risiko- og sårbarhetsanalyse innan området, jf. forskrifta § 3. Det er ikkje krav om at sjølve analysen skal inngå i planen, men føresetnadene for analysen skal dokumenterast. Analysen bidrar både til kunnskapsgrunnlaget for forebyggande tiltak og som grunnlag for utarbeiding av naudsynte forebyggande og skadeavgrensande tiltak.

Planane må i følge § 4 omfatte prosedyrar for ressursdisponering og omlegging av drift som sikrar naudsynt tenesteyting. Dette gjeld både personell og materiell. Her krevst det eit minimum av dokumentasjon slik at til dømes vikarar i ulike funksjonar lett kan finne fram.

Forskrifta stiller i § 5 krav om operativ leiing og informasjonsberedskap ved kriser og katastrofar. Det er naudsynt at ein har sikra at avgjerer i ein krisesituasjon kan treffast så snart råd er.

Planar for beredskap innan kommunen skal samordnast, jf. § 6.

Korleis ein skal samhandle med politi, lokal redningssentral, fylkesmann og andre samarbeidspartnarar bør og visast i planen, også frivillige organisasjonar i den grad det er aktuelt.

Beredskapsforskriftas § 7 stiller også krav til at personell som er tiltenkt oppgåver i beredskapsplanen, er øva og har naudsynt verneutstyr og kompetanse.

Det er vidare krav om sikkerheit for forsyning av viktig materiell og utstyr, jf. § 8, og registrering av personell som kan bli beordra, jf. § 9.

Forskrifta stiller i § 10 krav til kvalitetssikring av beredskapsplanlegginga og -arbeidet i kommunen.

Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten frå 2016 stiller krav til korleis kommunen systematisk skal sikre og forbetre sine tenester.

5. Funn

Avvik 1:

Kommunen sine retningsliner og prosedyrar for oppdatering og revisjon av beredskapsplanverket er ikkje i samsvar med forskriftene. Plan for kriseleiing er ikkje grundig revidert i samsvar med krav i forskrift.

Avvik frå følgjande krav:

• Lov 25.06.2010 nr. 45 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven - SBL) § 15
• Forskrift 22.08.2011 om kommunal beredskapsplikt (FKB) § 6
• Lov 23.6.2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap § 2-2
• Forskrift 23.7.2001 nr. 881 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap (forskrift HSB) § 2

Avviket byggjer på følgjande observasjonar:

• Plan for kriseleiing seier i punkt 1.8 at han skal ajourførast minst årleg. Planen seier i punkt 9.1 at han skal reviderast minst kvart 4. år. Etter gjennomgang av planen og intervju er vår vurdering at planen ikkje har vært grundig revidert det siste året. Lovkravet er at planen til ei kvar tid skal vere oppdatert og at han skal reviderast minst årleg.
• I plan for kriseleiing punkt 3.11 om informasjon står det ikkje noko om kommunen si SMS-varsling eller om informasjon via sosiale medier. Vi finn heller ikkje noko om alternativt samband (VHF, nødnett, satelittelefonar). Dette burde ha kome inn i planen ved ein
• Plan for kriseleiing er ikkje oppdatert med høve på namn på etatar og
• Plan for helsemessig og sosial beredskap er godkjent av kommunestyret i 2014 og er siste gang oppdatert 07.04.2017. Det står at revisjon fylgjer rutinar for revisjon av«Plan for kriseleiing» og vert gjennomført og godkjent av «Kvalitetsutvalethelseberedskap». Vi vurderer at dette ikkje er godt nok når rutinane for revisjon av«Plan for kriseleiing» er mangelfulle.

Merknad 1:

Kommunen har ikkje eit skriftleg system som dokumenterer kompetansebehov og plan for øvingar for dei som er tiltenkt ei rolle i kommunen si krisehandsaming.

Avvik frå følgjande myndigheitskrav:

• Lov 25.06.2010 nr. 45 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven - SBL) § 15
• Forskrift 22.08.2011 om kommunal beredskapsplikt (FKB) § 7
• Lov 23.6.2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap § 2-2
• Forskrift 23.7.2001 nr. 881 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap (forskrift HSB) § 7

Avviket byggjer på følgjande observasjonar:

• Det framgår ikkje krav til kompetanse for alle som har ei rolle i kommunen si krisehandsaming.
• Det er ikkje ein plan for øving av «Plan for kriseleiing» (overordna beredskapsplan).

6. Hovudinntrykk

Ivaretaking av samfunnssikkerhet og beredskap i Bykle kommune har enkelte manglar i forhold til bestemmingar i sivilbeskyttelsesloven (SBL) og forskrift om kommunal beredskapsplikt (FKB)

Medvit om beredskap i kommunen er svært høg. Det vert satsa økonomisk på forebyggande beredskapstiltak. Kommunens støtte til handsaminga av skogbrannane i sommar fungerte godt. Kommunen har ikkje etablert beredskapsråd, men kontakten med andre lokale beredskapsaktørar er tett og god. Vi anbefaler likevel at kommunen etablerer beredskapsråd for å styrke beredskapssamarbeidet mellom kommunen og aktørane og ikkje minst mellom aktørane. Beredskapsrådet er ein god arena for å samordne beredskapsplanar og risiko- og sårbarhets- (ROS-) analyser og for å vedlikehalde gjensidig kjennskap til aktørane sine moglegheiter og avgrensingar.

Beredskapsarbeidet i kommunen er i dag lagt på svært kompetente, men få hender. Dette er sårbart og vi anbefaler kommunen å involvere fleire i beredskapsarbeidet til støtte for beredskapskoordinator. Kommunen er svært medviten om dei beredskapsmessige utfordringane som ligg i den sesongvarierande befolkninga på Hovden og gjennomfører mellom anna møter med Hovden skisenter før kvar skisesong. Kommunen nytter og midlar til å betale brannvakt på Hovden i turistperiodane for å sikre at det er personalressursar til stades når det trengst.

Kommuneplanens samfunnsdel vart vedteken i 2017. Arealdelen er frå 2012 og revidert i 2014. Ny arealdel er på høyring.

Både samfunnsdelen og gjeldande arealdel legg overordna beredskapsplan til grunn som eit av dei styrande dokumenta. SBL og FKB legg til grunn at det er heilskapleg ROS-analyse som skal leggast til grunn for kommunen si overordna planlegging på beredskapsfeltet da dette dokumentet gir ein oversikt over relevant risiko og sårbarhet og kva for tiltak som må settast i verk for å redusere denne.

Samfunnsdelen omtaler samfunnssikkerhet og beredskap i kapittelet om klima. Det er skissert hovudmål og delmål. Også overordna beredskapsplan omtaler visjon, hovudmål og delmål.

Det er positivt at kommunen har ein overordna tanke om den langsiktige utviklinga av beredskapsarbeidet. Den røde tråden i dette vil bli ytterlegare styrka om kommuneplanen sin samfunnsdel og overordna beredskapsplan er synkronisert på dette området.

Arealdelen omtalast ikkje ut over dette da han er på veg ut og den nye er under behandling. Fylkesmannen registrerer at kommunen er svært påpasseleg med å kvalitetssikre utbyggjarar sine ROS-analyser gjennom eigne analyser. Dette er positivt og vil etter kvart gi et svært godt samla bilete av kommunen sin sårbarhet i forhold til naturfare.

Bykle kommune er ein del av Setesdal-samarbeidet om felles heilskapleg ROS-analyse – ROS Setesdal. Denne er frå 2015. Analysen tilfredsstiller krav i SBL og FKB, men det kjem ikkje fram når han var forankra i kommunestyret. Kommunen har tilpassa oppfølgingsplanen til lokal i status i Bykle. Det er laga tiltakskort i overordna beredskapsplan for dei høgast prioriterte hendingane i analysen. ROS Setesdal gir dermed eit godt grunnlag for kommunen sitt førebyggjande beredskapsarbeid og krisehandsaming.

Vi anbefaler at det på 3T-skjemaene kjem fram kva for eksterne aktørar som har bidratt i utarbeidinga, i tillegg til interne.

Gjennom intervjua kjem det fram at kommunen har god oversikt over eksternt eid kritisk infrastruktur i kommunen og sårbarheit kring dette. Kommunen er godt oppsatt med nødstrømsaggregat til rådhus, omsorgssenter og vann- og avløpsystemet. Det er ei bekymring i kommunen at Agder Energi Nett ikkje lenger har vaktordning i Øvre Setesdal. Det er planar om å utbetre vannforsyninga på Hovden som har nådd full kapasitet.

Kommunens overordna beredskapsplan vart godkjent av kommunestyret i 2014 og er oppdatert 2018. Han vert kalla «plan for kriseleiing», men dette bør endrast til «overordna beredskapsplan» fordi SBL og FKB omtaler plan for kriseleiinga som ein del av overordna beredskapsplan. Planen inneheld fastpunkter iht. FKB.

I pkt. 3.2 bruker kommunen omgrepet «stad for pårørande». Omgrepet «evakuerte- og pårørandesenter» bør heller nyttast da det dekker begge gruppene som kommunen kan få i oppgåve å ta seg av i ein krisesituasjon.

Vi anbefaler at ressurs- og varslingslistene vert tekne ut av sjølve planen og gjorde om til vedlegg. Det vil gjere kontinuerleg oppdatering lettare ved at ein ikkje treng å publisere heile planen på nytt når det er endringar. Av same grunn bør kommunen og leggje opp til at kontaktdata for personellet i kriseorganisasjonen berre finst i varslingslista og ikkje i sjølve planen. Varslingslista manglar stadfortredar for nokre av funksjonane i kriseleiinga. Det er ein avtale med Valle om dette og den avtalen bør speglast i Bykle sin overordna beredskapsplan. Overordna beredskapsplan seier i pkt. 1.8 at han skal ajourførast minst årleg, mens det i pkt.

9.1 står at han skal reviderast minst kvart 4. år. Dette må rettast opp slik at teksten blir korrekt iht. FKB § 6. Dokumentgjennomgang og intervju gir inntrykk av at planen ikkje har vore grundig revidert det siste året. Ein del eksterne etatar og stillingar/stillingsbetegnelser er ikkje oppdatert. Pkt. 3.11 omtaler ikkje kommunen sine alternative kommunikasjonsmidlar og SMS-varslingssystem.

Bykle kommune har utarbeidd eit eige internkontrollsystem for beredskap. Dette er eit omfattande system som gir god status på kommunen sitt beredskapsarbeid mht. oppfølging av FKB, tiltaksplan etter funn i ROS Setesdal, status i planrevisjonar, tileigna kompetanse og deltaking i beredskapsaktiviteter. Kommunen har med andre ord god oversikt over gjennomførte aktivitetar, men vi anbefaler at det vert utarbeidd ein oversikt over naudsynt kompetanse for funksjonane i kriseorganisasjonen. Det vil gjere opplæringssystemet enda meir målretta. På same vis anbefaler vi at kommunen utarbeider ein fleirårig plan for øvingar som både sikrar at kommunen øver iht. FKB § 7 og at øvingane gir naudsynt repetisjon og progresjon.

Internkontrollsystemet pkt. 4 inneheld ein oversikt over kommunen sitt planhierarki. Dette er ein grei og oversiktleg framstilling. Punktet bør og innehalde rutinar for korleis disse planane skal samordnast.

Fylkesmannen anbefaler at alle bestemmingar relatert til FKB §§ 6, 7 og 8 samlast i internkontrolldokumentet. Noko av dette står i dag både i overordna beredskapsplan og i internkontrolldokumentet. Samling ein stad vil bidra til å sikre at bestemmingar og rutinar er eintydige og til å forenkle vedlikehald og revisjon.

Kommunen har plan for helsemessig og sosial beredskap som er godkjent av kommunestyret 24.09.2014 og sist revidert 07.04.2017. Planen er felles for Bykle og Valle kommunar. Han viser i punkt 1.2.3 til ROS Setesdal. Det står vidare at tenesteleiar for Helsetenesta i Bykle og Valle og tenesteleiar for Pleie- og hjelpetenesta i Bykle har ansvar for ROS-analyse for eigen verksemd. Som vedlegg til planen finn vi varslingslister og tiltakskort.

Vi har gjennomgått «ROS for pleie og omsorg i Bykle kommune». Denne analysen går inn i enkelt-scenarier, viser moglege tiltak og inneheld konkrete tiltakskort. Dermed er dette ikkje berre ein ROS-analyse, men også ein plan. Vi anbefaler at dette vert tatt inn i beredskapsplanen for pleie og omsorg.

7. Regelverk

• Lov 25.06.2010 nr. 45 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven)
• Forskrift 22.08.2011 om kommunal beredskapsplikt
• Lov 30.03.1984 nr. 15 om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten mm
• Lov 24.06.2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven)
• Lov 23.6.2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapsloven)
• Lov 18.12.2009 nr. 131 om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Forskrift 23.7.2001 nr. 881 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv etter lov om helsemessig og sosial beredskap
• Lov 5.8.1994 om vern mot smittsomme sykdommer
• Forskrift 17.6.2005 nr. 610 om smittevern i helsetjenesten
• Forskrift 13.2.2009 nr. 205 om tuberkulosekontroll
• Forskrift 28.10.2016 nr. 1250 om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten

8. Dokumentunderlag

Verksemda sin eigen dokumentasjon som vart oversendt som førebuing til revisjonen:

• Plan for kriseleiing
• Kommunens heilhetleg ROS
• Kommunens kvalitetssikringssystem for beredskapsarbeid
• Samfunnsdel er vedteken i 2017. Ny arealdel skal handsamast ila 2018
• Plan for helsemessig og sosial beredskap
• Smittevernplan, tuberkulosekontrollprogram, pandemiplan
• Infeksjonskontrollprogram for sjukeheim er ikkje vedlagt
• Organisering av legevakta i Bykle og Valle

Dokumentasjon som Fylkesmannen hadde frå tidlegare:

• Evalueringsrapportar etter flom og snøfall

Dokumentasjon som vart overlevert på tilsynsdagen:

• ROS Pleie og omsorg i Bykle kommune

Korrespondanse mellom verksemda og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn, datert 03.07.2018
• Oversending av dokumentasjon frå kommunen datert 13.08.2018
• Program og administrative bestemmingar for tilsynet, datert 27.08.2018

9. Deltakarar ved tilsynet

I tabellen under er det gitt ein oversikt over deltakarane på opningsmøte og sluttmøte, og over dei som vart intervjua.

Ikke publisert her

Frå tilsynet deltok:

• Styrk Fjærtoft Vik, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, revisjonsleiar, helsemessig og sosial beredskap
• Synnøve Spinnangr, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, revisor
• Yngve Årøy, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, revisjonsleiar, kommunal beredskapsplikt
• Jan Gunnar Bjørtvedt, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, revisor