Rapport fra tilsyn med kommunens arbeid med tilsyn og godkjenning etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler 2018

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Farsund kommune og besøkte i den forbindelse kommunen 06.09.2018. Vi undersøkte om Farsund kommunes folkehelsearbeid blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at kommunen har tilstrekkelig styring og kontroll med at arbeid med godkjenninger og tilsyn med skolens barnehager og skoler etter forskrift om miljørettet helsevern er godt ivaretatt.

Tilsynet ble gjennomført som del av årets planlagte tilsyn initiert av Fylkesmannen.

Fylkesmannen påpeker følgende:

• Kommunen har ikke tilstrekkelig internkontroll for å sikre at fastsatte krav i henhold til forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler blir ivaretatt
  Dette er brudd på: Folkehelselovens § 30

• Kommunens godkjennings og tilsynsordning følger ikke folkehelselovens krav
  Dette er brudd på: Folkehelselovens §§ 9 og 10 og forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler §§ 6 og 25

Farsund kommune har ikke tilstrekkelig styring og kontroll med at godkjenninger og tilsynsvirksomhet etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler blir godt ivaretatt.

Vi ber kommunen om en tilbakemelding innen 31.12.2018 om hvordan dere vil rette lovbruddet. Svaret bør inneholde en tidsplan og gjerne et eksempel på praksisendring. 

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Tilsynet har undersøkt kommunens arbeid med godkjenning og tilsyn av skoler og barnehager etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler. Vi har undersøkt om kommunen har tilstrekkelig styring og internkontrollsystemer for å ivareta oppgavene i forskriften og om godkjenningsordningen og tilsynsordningen er i tråd med forskriftens krav.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med folkehelsearbeidet, etter folkehelseloven § 31.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Lov om folkehelsearbeid

§ 30 Internkontroll

Kommunen og fylkeskommunen skal føre internkontroll for å sikre at krav fastsatt i eller i medhold av loven her overholdes.

Kommunenes tilsyn med virksomhet og eiendom i henhold til § 9 skal dokumenteres særskilt, herunder uavhengighet og likebehandling i tilsynet.

§ 9 Kommunens oppgaver og delegering av myndighet

Kommunen skal føre tilsyn med de faktorer og forhold i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen, jf. § 8.(….)

§ 10 meldeplikt og godkjenning

Departementet kan innenfor miljørettet helsevern, jf. § 8, gi nærmere bestemmelser om meldeplikt til, eller plikt til å innhente godkjenning fra, kommunen før eller ved iverksetting av virksomhet som kan ha innvirkning på helsen. Det samme gjelder ved endring av slik virksomhet. Kommunen kan ved godkjenning sette vilkår for å ivareta hensynet til folks helse, jf. §§ 1 og 8.

Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler 

§ 6 Krav om godkjenning

Virksomheter som omfattes av forskriften, jf. § 2, skal være godkjent av kommunen. 

Godkjenning etter denne forskrift fritar ikke for bestemmelser som er gitt i medhold av annet regelverk.

Søknad skal fremlegges for godkjenningsmyndigheten når det foreligger plan for etablering, utvidelse eller endring av virksomheten.

Søknad om godkjenning skal inneholde dokumentasjon som viser hvordan virksomhetens eier vil sikre at virksomheten planlegges, etableres, drives og videreutvikles i samsvar med forskriftens bestemmelser.(….)

§ 25 Tilsyn

Kommunen fører tilsyn med at disse forskrifter overholdes 

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet blir overholdt.

Det fremgår av gjeldende delegasjonsreglement vedtatt av Farsund kommunestyret 20.12.2016 at utvalget for helse og omsorg skal vedta saker som omfattes av Forskrift om miljørettet helsevern i skoler og barnehager § 26, jfr folkehelseloven §§ 13 - 16. Utvalget er godkjenningsmyndighet for skoler og barnehager, og fatter vedtak om gransking, retting, stansing og tvangsmulkt. Rådmannen vedtar etter folkehelseloven samt forskrift om miljørettethelsevern §§ 4-6 og fatter vedtak om stans jfr folkehelseloven § 16.

Gjennom intervjuer er vi blitt gjort kjent med at det er en rådgiver sammen med kommuneoverlege som gjennomfører og fatter vedtak etter tilsyn og godkjenner skolene og barnehagene. Farsund kommune har en rådgiver som jobber med miljørettet helsevern i en 20% stilling i tillegg til innleid kommuneoverlege som har dette som en av sine oppgaver.

Kommunen har oversikt over de virksomhetene som omfattes av forskriften. De fleste godkjenningene er av gammel dato. Kommunen har i den senere tid gjennomført tilsyn og fornyet godkjenninger ved noen av virksomhetene. Dette er utført av kommuneoverlege som ifølge reglementet ikke er delegert myndighet til oppgaven. Kommunen er kjent med at dette ikke er i tråd med gjeldende delegasjon og at vedtakene derfor ikke er gyldige, men kan oppfattes som en saksutredning. Vi er videre gjort kjent med at kommunen nå jobber med revidering av alle godkjenningene.

Kommunene har foretatt radonmålinger ved alle kommunale bygg i 2013.

Det er utarbeidet en overordnet risikovurdering for miljørettet helsevern i skoler og barnehager. Det er laget en generell tilsynsplan, men den spesifiserer ikke risiko og tilsyn ved den enkelte virksomhet.

Det er utarbeidet en årsrapport for kommunens miljørettete helsevernsarbeid for 2017.

Kommunen har et velfungerende avvikshåndteringssystem for drift og vedlikehold. Når avvik blir meldt kan de kvitteres ut fortløpende. Det går ikke avviksmeldinger til kommuneoverlege eller rådgiver som har ansvaret for oppfølgning av tilsynsvirksomheten i kommunen. Vi ble også fremvist hvordan internkontrollsystemet for de kommunale barnehagene er. Det gjennomføres månedlige kontrollrunder ved skolene med byggansvarlig og verneombud.

Videre har kommunen utarbeidet søknadskjema for samtykke til planlegging av skoler og barnehager og søknadskjema for godkjenning. De har også utarbeidet sjekklister/egenvurderinger av virksomheten.

Det fremkommer ikke gjennom intervjuer eller dokumentasjon hvorvidt barn og foresatte er informert om hvilke klagemuligheter de har i henhold til forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler. I praksis gis det beskjed til en lærer som tar saken videre. Klageadgang har ikke vært tema i elevrådet.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Etter lov om folkehelsearbeid trådte i kraft 1. januar 2012 har kommunen fått et forsterket dokumentasjonskrav til internkontroll innen miljørettet helsevern jf. folkehelselovens §30. Et særlig dokumentasjonskrav vil i denne sammenheng innebære at det skal foreligge skriftlig dokumentasjon på bla hvordan myndighet og oppgaven skal ivaretas og følges opp. I forhold til at kommunen godkjenner og fører tilsyn med virksomheter som i hovedsak er kommunale vil det være habiltetsutfordringer som gjør det viktig at kommunen har god styring på oppgaven.

Forskriften stiller krav til at virksomheter skal godkjennes ved planlegging, etablering og endring av virksomhet. Det vil si at godkjenningsmyndigheten skal kontaktes allerede på planleggingsstadiet for en uttalelse om dette er et egnet sted for etablering av virksomhet, spesielt med tanke på trafikk, luft, støy, solforhold, arealstørrelse osv. Med endring av driftsmessige forhold forstås også endringer av forhold mellom bruksareal og antall barn eller elever.

I henhold til folkehelseloven og forskriften om miljørettet helsevern skal kommunen godkjenne virksomheter og føre tilsyn for å følge med om godkjente virksomheter opprettholder og etterlever forskriftens krav. Godkjenningen omhandler hygiene og helsemessige forhold ved virksomheten og fritar ikke for godkjenning eller andre plikter fastsatt i annet regelverk.

Vi har lagt følgende kriterier til grunn for våre vurderinger av styring og internkontroll og om selve godkjenning og tilsynsvirksomheten:

• Om kommunen tydelig har delegert oppgaven og at det er kjent hvem som har ansvaret
• Om kommunen har sikret at myndighetsutøver/tilsynsorganet er tilstrekkelig uavhengig
• Om regelverket er kjent, oppgaven definert og at kommunen har tilstrekkelig kompetanse
• Om kommunen har oversikt over virksomhetene som omfattes av forskriften
• Om kommunen har en tilsynsplan basert på en risikovurdering
• Om kommunen har et system for etterlevelse av tilsynsplanen
• Om kommunen har et system for oppfølging av avvik
• Virksomheter som omfattes av forskriften jf 2, skal være godkjent
• At rutiner for godkjenning blir fulgt
  • Søknad skal fremlegges når det foreligger plan for etablering, utvidelse eller endring av virksomheten Folkehelselovens § 10 og forskriften § 6
  • Søknaden skal inneholde dokumentasjon som viser hvordan virksomhetens eier vil sikre drift og videreutvikling
  • Søknaden skal behandles etter folkehelseloven og forskriftens krav § 6
  • Godkjenningen behandles som et enkeltvedtak

Fylkesmannens vurdering av internkontroll

I henhold til det særskilte dokumentasjonskravet som ligger i folkehelselovens § 30 når det gjelder tilsyn i henhold til loven § 9 vil det si at kommunen må kunne dokumentere/skriftliggjøre hvordan oppgaven blir og skal ivaretas. Dette er for å sikre at barn og unge i Farsund kommune får et godt arbeidsmiljø.

Myndighetsrollen med hensyn til godkjenning og tilsyn av barnehager og skoler er i praksis utført av kommuneoverlege og rådgiver. Det er ikke i samsvar med gjeldende delegasjonsreglement. Det fremkommer at dette er blitt tatt opp og at man nå skal se nærmere på tydeliggjøring av myndighetsrollen i delegasjonen. Slik delegasjonen er nå er kommuneoverlege og rådgiver å oppfatte som saksutredere, mens utvalget for helse og omsorg har myndigheten til å godkjenne og fatte vedtak. Gjeldende delegasjonsreglementet er utydelig på området for folkehelse og miljørettet helsevern da det ikke er samsvar mellom de paragrafene det henvises til i forskriften og folkehelseloven. Dette gjør at de vedtak som frem til nå er gjort ikke kan oppfattes som gyldige vedtak. I lovteksten står det at kommunelege har automatisk myndighet i hastesaker og eventuelt på grunn av tidsnød. Oppgaven med planlagte tilsyn og godkjenninger av skoler og barnehager kan ikke tolkes inn i dette. Dette må også sees i sammenheng med at kommunen må sikre at tilsynsmyndigheten er tilstrekkelig uavhengig i forhold til de kommunale virksomhetene som det føres tilsyn med.

Fylkesmannen vurderer at kommunens kompetanse på miljørettet helsevern er meget god. Farsund er i en sårbar situasjon med hensyn til kommuneoverlege. Det er viktig at kommunen sikrer seg denne kompetansen fremover for å kunne ivareta oppgaven.

Internkontroll med tilsyns- og godkjenningsvirksomheten innebærer at kommunen må kunne vise at de har tilstrekkelig styring med tilsynsaktiviteten. Et av kriteriene er å ha oversikt over virksomhetene som omfattes av forskriften. Dette har Farsund kommune.

Et annet punkt er at kommunen skal ha planlagt aktiviteten basert på en risikovurdering. Kommunen har lagt frem en generell tilsynsplan. Det fremkommer ikke hvilke risikovurderinger som ligger til grunn for den enkelte virksomhet som omfattes av forskriften. For at kommunen skal kunne utarbeide en risikobasert tilsynsplan må det være et system slik at tilsynsmyndigheten kan sikrer seg tilstrekkelig informasjon for å kunne gjøre en risikoanalyse. I Farsund har kommunen et godt etablert avvikshåndteringssystem, men informasjonen om hva slags avvik som meldes som inngår som sjekkpunkter i forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler går ikke til tilsynsmyndigheten. Dette er viktig informasjon for tilsynsmyndigheten for både planlagte tilsyn og for hendelsesbaserte tilsyn. Kommunen har ikke faste møtepunkter mellom eier av virksomhetene, drivere av virksomhetene og tilsynsmyndigheten for informasjonsutveksling og rådgivning. Kommunen har også en informasjonsplikt overfor elever og foresatte om klagemuligheten etter forskrift om miljørettet helsevern samt generell informasjonsplikt. Fylkesmannen vurderer ut ifra den informasjonen vi har fått at denne oppgaven ikke blir godt nok ivaretatt og at eventuelle klager som tilsynsmyndighetene kunne få kanskje ikke når frem. Gjennom intervjuer er vi gjort kjent med at kommunen er klar over denne utfordringen og at det jobbes med dette.

Å ha tilstrekkelig styring med aktiviteten innebærer også at det føres tilsyn og at tilsynsplanen blir fulgt opp. Farsund har gjennomført svært få tilsyn i de senere årene og ikke hatt tilstrekkelig styring med oppgaven. Vi er blitt gjort kjent med at det nå er et ønske om å prioritere oppgaven i tiden fremover.

Det særlige dokumentasjonskravet for kommunens tilsynsvirksomhet med hensyn til internkontroll innebærer også gode rutiner for oppfølgning av avvik. Fylkesmannen er ikke kjent med om kommunen har rutiner for oppfølgning av avvik og bruk av pålegg om retting mm. Vi anser dette viktig for at kommunen skal sikre likebehandling av egne, private og fylkeskommunale aktører.

Vurdering av selve godkjenning- og tilsynsoppgaven

Kommunen har utarbeidet gode arbeidsdokument for godkjenning og tilsyn av barnehager og skoler som gjør at arbeidet vil bli godt ivaretatt dersom de brukes systematisk.

Fylkesmannen vurderer status i dag at oppgaven ikke er tilstrekkelig ivaretatt fordi det ikke har blitt gjennomført systematisk tilsyn og at det er flere av virksomhetene som mangler godkjenning. Vi er også kjent med at det er skoler som er under ombygning som ikke har søkt om samtykke eller godkjenning.

Gjennom intervjuer ble vi gjort kjent med at kommunen har rutiner som ivaretar noen av målinger/tilsyn som inngår som deler av tilsynsområdene i forskrift om miljørettet helsevern. Oppgaver blir ivaretatt av andre etater av kommunen som er tilsynsmyndighet etter folkehelseloven. Fylkesmannen vurderer at mange av oppgavene er derfor ivaretatt til tross for at ikke det er gjennomført av tilsynsmyndighet etter forskrift om miljørettet helsevern, men for eksempel gjennom vernerunder eller målinger/kontroller gjort av teknisk etat. Dette er bra, men det er fare for at ikke skolene og barnehagene følger hele forskriftens krav. Det anbefales at oppgavene sees i sammenheng og at kommunen sikrer at alle sjekkpunktene i forskriften blir systematisk ivaretatt.

De fremlagte vedtakene etter tilsyn og ved godkjenning er ikke i henhold til forvaltningslovens krav til klageadgang.

5. Fylkesmannens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

• Det er ikke entydig hvem som har delegert myndighet
• Det foreligger ikke en tilsynsplan for de enkelte virksomhetene basert på en risikovurdering
• Det er ikke etablert ordninger/informasjonsutveksling som sikrer at tilsynsmyndigheten er løpende orientert om forhold som kan tilsi at miljøet i skoler og barnehager er uforsvarlig
• Det er ikke et godt nok system for oppfølgning av forhold som blir avslørt gjennom egenvurderingsskjema eller gjennom stedlig tilsyn
• Ikke alle skoler og barnehager i Farsund kommune er godkjent etter forskrift om miljørettet helsevern
• Det er ikke gjennomført tilsyn etter forskriftens krav systematisk eller basert på en risikovurdering de siste årene ved barnehager og skoler
• Nye godkjenninger er ikke gjort som enkeltvedtak etter forvaltningslovens §§ 24-25, 27

Med hilsen

Kristin Hagen Aarsland
ass. avdelingsdirektør

Marie Christine Frederique Calisch
seniorrådgiver

 

Brevet er elektronisk godkjent og har derfor ingen signatur. Saksbehandler: Marie Christine Frederique Calisch, tlf: 38 17 61 67

 

Kopi til:

Statens helsetilsyn                                   Postboks 231 Skøyen    0213    OSLO

 

 

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet 

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 14.06.2018.

Det ble informert om tilsynet på kommunelegemøtet 02.02.2017 og på utdanningsmøtet 17.04.2018.

Tilsynsbesøket i Farsund kommune ble innledet med et kort informasjonsmøte 06.09.2018. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt samme dag.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynet. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Delegasjonsreglement for Farsund kommune vedtatt  15.12.2016
• Beskrivelse av hvordan kommunen har håndtert og planlegger å håndtere godkjenning og tilsyn med skoler og barnehager Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler
• Miljørettet helsevern – risikovurdering, Kommunale bygg -legionella
• Miljørettet helsevern – risikovurdering, barnehage
• Miljørettet helsevern – risikovurdering, skoler
• Miljørettet helsevern – oversikt matrise til tilsynsobjekter og forhold, utkast 07.07.2017
• Miljørettet helsevern – tilsynsplan 2018 - 2020
• Årsplan – fokusområder for barnehager og skole
• Miljørettet helsevern i Farsund kommune – årsrapport 2017
• Oversikt over skoler, godkjenninger og tilsyn
• Oversikt over barnehager, godkjenninger og tilsyn
• Sjekkliste for egenmelding skole
• Rapport etter befaring av nybygg på Lista ungdomsskole
• Utfylt sjekkliste for egenmelding Lista ungdomsskole
• Søknad om samtykke til planer - barnehage
• Søknad om godkjenning av barns arbeidsmiljø - barnehager
• Søknad om ny godkjenning av Jøllebekken barnehage
• Utfylt sjekkliste for tilsyn/revidert godkjenning av Jøllebekken barnehage og Espira Husebyparken barnehage
• Revidert godkjenning av Jøllebekken barnehage
• Utfylt søknad om samtykke til planer Espira Husebyparken barnehage
• Befaringsrapport og midlertidig brukstillatelse Espira Husebyparken barnehage

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

(Ikke publisert her) 

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• seniorrådgiver, Marie Christine Calisch, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, revisjonsleder
• seniorrådgiver, Elin Kristensen, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, revisor
• seniorrådgiver, Hege Lauvland, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, revisor