Rapport om tilsyn med Kristiansand kommunes tjenester til personer med rus- og psykisk helseproblematikk 2018

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Kristiansand kommune fra 13.11.2018 til 15.11.2018. Vi undersøkte om kommunen sørger for at kommunale tjenester til personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at brukerne får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Fylkesmannens konklusjon:

Lovbrudd 1

Kristiansand kommune sikrer ikke systematisk kartlegging og journalføring av ROP-brukernes helhetlige situasjon, mål og mulige behov for tjenester i Profil. Det mangler individuell plan eller annen samordnende plan for brukergruppen.

Lovbrudd 2

Ved endring av tjenestetilbudet fra oppfølgingstjenesten fattes ikke nytt vedtak.

Lovbrudd 3

Det fattes ikke vedtak etter lov om sosiale tjenester i NAV § 17.

Dette er brudd på:
Helse- og omsorgstjenestelovens § 4-1.
Forvaltningsloven § 17, jf. helsepersonelloven §§ 39 og 40.
Sosialtjenesteloven § 17
Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 6,7,8 og 9
Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen

Ledelsen følger med på tjenesten via møter. Funn i tilsynet viser behov for at ledelsen må forbedre og implementere nødvendige prosedyrer for å rette opp og forebygge overtredelse av helse- og omsorgslovgivningen.

Vi ber i kapittel 6 i denne rapporten om en plan for virksomhetens oppfølging for retting av lovbrudd.

1. Tilsynets tema og omfang

Tilsynet er rettet mot kommunens tjenester til voksne personer (> 18 år) som har samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse som hver for seg eller samlet gjør at de har et funksjonstap som medfører behov for tjenester fra kommunen over tid. Tilsynet er gjennomført som systemrevisjon.

Tilsynet inkluderer brukere uavhengig av hvilke rusmidler de benytter (alkohol, legemidler, illegale rusmidler) og uavhengig av om de har fått diagnostisert en ruslidelse. Tilsvarende gjelder for psykiske lidelser ved at tilsynet er rettet mot kommunens tjenester uavhengig av om personene har en psykiatrisk diagnose (bipolar lidelse, schizofreni, depresjon etc.). Det skilles heller ikke på om personene aktivt benytter rusmidler eller om de er i rehabilitering etter behandling for sitt rusmiddelbruk.

Fylkesmannen har undersøkt om kommunen legger til rette for og følger opp at personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse mottar individuelt tilpassede, samordnede og forsvarlige helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester.

Vi har undersøkt om kommunen, ved helse- og omsorgstjenesten og sosiale tjenester i NAV

• kartlegger brukernes helhetlige situasjon og behov for tjenester
• gir oppfølging av rus-, psykiske- sosiale- og somatiske helseproblemer
• samarbeider slik at tjenestene brukerne mottar er helhetlige og koordinerte
• tilbyr og yter tjenester slik at bruker kan mestre å bo i egen bolig
• ivaretar brukernes rett til å medvirke

Vi har undersøkt om kommunen systematisk kartlegger viktige områder som

• rusmiddelbruk og psykisk helsesituasjon
• somatisk helsesituasjon
• hvilken hjelp bruker mottar fra kommunen, spesialisthelsetjenesten eller andre instanser (for eksempel private psykiatere/psykologer eller lavterskeltilbud)
• bosituasjon og behov for tjenester for å mestre å bo i egen bolig
• økonomi
• familie og annet nettverk, særlig om brukeren har omsorg for barn
• arbeid/aktivitet

Videre har vi sett på om brukerne får nødvendig hjelp innenfor områder de trenger hjelp, og om kommunen har et system som sikrer at tjenestene samarbeider for å gi brukerne et helhetlig og koordinert tilbud. Når det gjelder samarbeid tenker vi både på internt samarbeid mellom kommunale tjenester, NAV og fastleger m.m, og med spesialisthelsetjenesten der det er aktuelt. Kommunens ansvar for å medvirke til å skaffe varig bolig til vanskeligstilte har ikke vært omfattet av tilsynet.

Tilsynet er gjennomført som en systemrevisjon. Dette innebærer at vi i tilsynet har undersøkt om kommunen gjennom god internkontroll sikrer forsvarlige tjenester. Spesielt når flere instanser er involvert i tjenesteytingen, er det viktig at overordnet ledelse legger til rette for og følger opp at nødvendig samhandling fungerer på tvers av organisatoriske enheter.

Vi har i tilsynet undersøkt hvordan kommunens ledelse følger med på at styringen av tjenestene fungerer som forutsatt og er tilstrekkelig for å sikre forsvarlige tjenester.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunal helse- og omsorgstjeneste, etter helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3 og helsetilsynsloven § 2, og lov om sosiale tjenester i Arbeids- og velferdsforvaltningen § 9.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Forsvarlighetskravet
Kravet om forsvarlighet, jf. hol § 4-1 og stjl § 4 er forankret i anerkjent fagkunnskap, faglige retningslinjer og allmenngyldige samfunnsetiske normer.

Forsvarlighetskravet er en rettslig minstestandard, og setter en nedre grense for hva som kan aksepteres før det må regnes som svikt i tjenestene. Kravet til forsvarlighet må gjelde tilgjengelighet, kvalitet, innhold og omfang

Det er utarbeidet flere publikasjoner som gir innhold til hva som er faglig forsvarlig og som er aktuelle for dette tilsynet:

• Nasjonal faglig retningslinje for utredning, behandling og oppfølging av personer med samtidig ruslidelse og psykisk lidelse – ROP-lidelser (IS-1948) utgitt av Helsedirektoratet (Heretter kalt ROP-retningslinjen).
• Rundskriv til sosialtjenesteloven utgitt av Arbeids- og velferdsdirektoratet i 2012 med senere endringer
• Veileder til bruk ved økonomisk rådgivning. NAV September Sist endret april 2016.
• Veileder til sosialtjenesteloven 17 - utgitt av Arbeids- og velferdsdirektoratet i 2014.
• Sammen om Veileder i psykisk helsearbeid og rusarbeid for voksne. Et verktøy for kommuner og spesialisthelsetjenesten (IS-2076). Utgitt av Helsedirektoratet i 2014.

Plikten til systematisk styring
Kravet til ledelse, organisering og styring er et viktig element i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. Lovverket fastslår at:

• kommunen har plikt til å styre og lede for å sikre at virksomhet og tjenester etter kapittel 4 i sosialtjenesteloven er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, stjl. § 5
• kommunens ansvar for å tilby nødvendige helse- og omsorgstjenester innebærer en plikt til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten, slik at tjenestenes omfang og innhold er i samsvar med lov og forskrift, hol. § 3-1 tredje ledd.

Brukermedvirkning
Brukermedvirkning er en forutsetning for forsvarlig tjenesteyting ved NAV-kontoret og i helse- og omsorgstjenesten. Kravet om brukermedvirkning fremgår av følgende:

• Tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med tjenestemottaker, og det skal legges stor vekt på hva vedkommende mener, stjl. § 42.
• Pasienter og brukere skal få mulighet til å medvirke ved utforming og gjennomføring av tjenester, jf. pasient- og brukerrettighetsloven (pbrl.) § 3-1 første og annet ledd. Når tjenestetilbud utformes, skal det legges stor vekt på hva pasienten og brukeren mener pbrl. § 3-1 annet ledd annet punktum, jf. hol. § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav a og b.

Kravet om brukermedvirkning fremgår også av andre bestemmelser i lovverket, for eksempel i reglene om individuell plan i stjl. § 28 og hol § 7-1 første ledd.

Samarbeid for å koordinere tjenestene til bruker
Kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen og helse- og omsorgstjenesten er forpliktet til å samarbeide med andre deltjenester, tjenesteytere og sektorer. Kommunens plikt til å samarbeide er presisert i følgende bestemmelser:

• NAV-kontorets plikt til å samarbeide med andre på individnivå fremgår av bestemmelsene om de sosiale tjenestene, som § 17.
• Kommunen har en plikt til å legge til rette for samhandling mellom ulike deltjenester innad i kommunen og med andre tjenesteytere, der dette er nødvendig for å tilby tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven, hol. § 3-4

Krav til skriftlighet
Det stilles krav om skriftlighet og begrunnelse ved tildeling av sosiale tjenester i NAV. Dette gjelder også vedtak om tjenester etter hol. § 3-2 første ledd nr. 6 bokstavene a til d, § 3-6 og § 3-8, som forventes å vare lenger enn to uker. Videre må kommunen sørge for at NAV-kontoret og helse- og omsorgstjenesten dokumenterer sentrale opplysninger om bruker skriftlig i den løpende tjenesteytingen.

Det er presisert i hol. § 5-10 at kommunen skal sørge for at pasient- og informasjonssystemene som brukes er forsvarlige. Det er kommunens ansvar å opprette pasientjournalsystemer som gjør det mulig for de ansatte å overholde journalføringsplikten.

Alle ansatte som yter helsehjelp har plikt til å føre pasientjournal, jf. helsepersonelloven (hpl.) § 39. Pasientjournalen skal inneholde relevante og nødvendige opplysninger om pasienten og helsehjelpen, jf. hpl. § 40. Hvilke opplysninger som skal journalføres er konkretisert i forskrift om pasientjournal (journalforskriften) § 8.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Beskrivelse av virksomhetens organisering:
Kristiansand kommune har ca. 92 200 innbyggere. Innen enheten Helse- og sosial er det flere tjenester som er aktuelle for dette tilsynet; «Virksomhet bolig og tjenestetildeling» behandler blant annet søknader etter helse- og omsorgstjenesteloven. «Virksomhet Oppfølging» har egen Oppfølgingstjeneste for rus og psykisk helse, og de er i tett kontakt med brukere som har vedtak om tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven. Feltsykepleien driver i stor grad oppsøkende virksomhet til personer med rus, psykiske helseplager og mange som også har omfattende somatiske helseutfordringer, men som ikke selv tar kontakt for å få hjelp. Kommunen har flere frivillige aktivitetstilbud for denne målgruppa, blant annet «Energiverket». Organisatorisk er aktivitetstilbud lagt til Oppfølgingstjenesten rus og psykisk helse.

Hjemmesykepleien er en egen tjeneste, og de er inndelt i geografiske soner. De har blant annet ansvaret for utlevering av medisiner og yter annen helsehjelp til flere brukere i målgruppa.

Kommunens tjenenester etter lov om sosiale tjenester i NAV er lagt til NAV kontoret, som ligger sentralt i sentrum. NAV har også oppfølging av brukere utfra individuelle behov og mål.

Hovedansvaret for oppfølging av personer med rus og psykiske helseproblemer (ROP) er lagt til oppfølgingstjenestene rus og psykisk helse. Personer i målgruppa har fremdeles rett til sosiale tjenester fra NAV.

NAV har også oppfølging av en del ROP- brukere. Dersom det vurderes som realistisk at man i løpet av en avgrenset periode får brukeren over i arbeid eller utdanning er det NAV som har oppfølgingen.

Det er et utstrakt samarbeid med andre etater/tjenester utfra brukers mål og behov. Det samarbeides blant annet med fastleger, spesialisthelsetjenesten, hjemmesykepleien, feltsykepleien, NAV og ulike aktivitetstilbud i kommunen. Høsten 2018 ble det laget et verdigrunnlagsdokument (liten folder) for oppfølgingstjenesten rus og psykisk helse kalt «Hva er viktig for deg?» Kommunen har nylig startet opp et såkalt forsterkningsteam, som skal jobbe kveld/helg for å ivareta behov hos denne målgruppa.

Det er etablert ulike tverrfaglige møter for brukergruppa. Møtene er etablert for å drøfte saker og sikre at partene jobber mot samme mål.

Kartlegging av brukernes helhetlige situasjon og behov for tjenester:

• Kartleggingsskjema for brukerens rus- og psykisk helseproblem benyttes i samtale før vedtak fattes av Virksomhet bolig og tjenestetildeling (VBT)
• Vedtak / målsetting med oppfølgingsarbeidet som bruker mottar er generelt
  • Det framgikk av vedtak at brukere får tilbud om støttesamtaler
  • Det var ikke konkretisert i journal hva støttesamtaler innebærer for brukeren
• Kartlegging av rus- og psykisk helseproblematikk var utført i 10 av 15 journaler, men de fleste var ikke oppdatert da kun 2 av disse var utført i 5 av 15 manglet kartleggingsskjema.
• Det kartlegges ikke rutinemessig og det er ikke journalført om bruker har utfordringer knyttet til vold, suicidalitet, Vi fant ingen kriseplaner.
• Alle brukerne hadde en oppfølger som har ansvar for å iverksette vedtaket.
• Det kom fram i intervju at den enkelte oppfølger foretar ny kartlegging når vedtaket er mottatt, formulerer mål og tiltak sammen med bruker. Dette er ikke skriftlig i journalprogrammet Profil.
• Feltsykepleien veileder om skadereduserende tiltak til personer med injiserende rusmiddelbruk
• Feltsykepleien bistår til behandling av Hepatitt C ved nyoppstartet klinikk ved Sørlandet sykehus i Kristiansand.
• Kommunen har tilbud om lavterskeltilbud, eks. Energiverket til alle brukere i målgruppa. Ansatte kan også delta på ansvarsgruppemøter, og hjelpe bruker videre i systemet ved behov.
• Det er rutine for evaluering/endring av tjenestetilbudet, kalt BE-notat Rutinen er kjent for ansatte, men følges kun delvis.
• Det er gjort behovsendringsnotat (BE-notat) i 2018 på alle 15 brukere som har hatt oppfølgingstjenester, men med stor variasjon i innhold da begrunnelse for endring er lite journalført.
• Det fattes ikke nytt vedtak ved behovsendring, kun justering i Profil og e-post fra VBT til oppfølgingstjenesten.
• Til tross for at vi ikke fant vedtak i profil, var det likevel skrevet BE-notat.
• Det framkommer at bruker har medvirket når tjenesten har blitt evaluert før BE-notat har blitt skrevet ned
• Vi fant to eksempler i vårt utvalg på vedtak om oppfølgingstjenester fra slutten av 2017 hvor omfang/antall timer av tjenesten ikke er beskrevet.
• Vi fant 7 eksempler i BE-notat på at brukere i vårt utvalg på 15 hadde fått reduksjon i tjenestetilbudet. Vi fant ikke at det var fattet nytt vedtak.
• Videre fant vi BE-notat om en bruker som har avsluttet bistand fra oppfølgingstjenesten, men som startet opp igjen med økt antall timer uten at det ble fattet nytt vedtak

Kommunens ytelse og tilbud om helsetjenester er rettet mot brukernes problematikk innen rus og psykisk helse og somatiske helseproblemer:

• Det blir undersøkt om bruker har omsorg for barn.
• Tjenesten bistår bruker til å komme i kontakt med andre instanser ved behov.
• Fortløpende notater om brukers tilstand/situasjon nedtegnes i journal og er tilgjengelig for oppfølgingstjenesten og hjemmesykepleien
• Tjenesten følger med på brukerens tilstand/situasjon gjennom planlagte møter både internt og eksternt.
• Somatisk helse var i liten grad kartlagt systematisk
• Somatiske helseopplysninger i Profil var vanskelig å finne, og det kom fram lite om dette i journal.
• Det framgikk av intervju at det er ulik oppfatning om hvilken instans som har ansvar for å følge opp somatisk helse, for eksempel om Hepatitt C og skadereduserende tiltak.

Tjenesten opplysning, råd og veiledning og hjelp til å mestre praktiske oppgaver i boligen:

• NAV har ikke fattet vedtak om opplysning, råd og veiledning etter lov om sosiale tjenester i NAV (sotjl.) 17 til noen av personene i de 15 journalene.
• Kartlegging og oppfølging på NAV registreres i fagsystemene Arena og Modia
• Vi fant eksempler på vedtak om økonomisk råd og veiledning etter helse- og omsorgstjenesteloven (HOL) for noen brukere som hadde vedtak om oppfølgingstjenester etter samme lov.
• Det er utydelighet mellom NAV og kommunens oppfølgingstjeneste om hvem som har ansvar for tjenesten opplysning, råd og veiledning
• Det kom fram i intervju med ansatte at samarbeid mellom NAV og oppfølgingstjenesten mangler ved varsel om utkastelse fra bolig, og at NAV også kommer seint inn i I en sak hvor det var varsel om utkastelse av en bruker, fant vi ikke journalnotat om samarbeid mellom oppfølgingstjenesten og NAV, og at relevant hjelp ikke ble igangsatt før et halvt år etter varsel om utkastelse.
• Det kom videre fram i intervju at det er ulik oppfatning om hvordan NAV og oppfølgingstjenesten skal Det var ikke alltid kjent om de har felles brukere
• En gjennomgående bekymring fra alle tjenestene er for brukere som har problemer med å mestre og Det gjelder personer som står i fare for å miste bolig, eller har mistet bolig.
• Kommunen har startet opp et forsterkningsteam for brukere som har behov for tettere oppfølging. Teamet kan blant annet bistå kvelder og helg.
• Kommunen er i gang med å forbedre sine rutiner når det gjelder boligtildeling

Samarbeid mellom ulike enheter i og utenfor kommunen:

• NAV og oppfølgingstjenesten har rutiner for innhenting av samtykke.
• Oppfølgingstjenesten er kjent med hvem som er brukers fastlege, dette er skrevet ned i Profil. Det samarbeides med fastlege og spesialisthelsetjenesten.
• Ingen av de 15 brukerne hadde en individuell plan (IP). Vi fant 1 bruker som var spurt, og som ønsket det, men det var her heller ikke utformet Vi fant at en bruker hadde vedtak om koordinator.
• Det var ikke nedtegnet annen plan for samordning av tjenestene
• Det ble opplyst at nytt elektronisk system for IP er planlagt innført i kommunen
• Det var ikke skrevet ned mål / tiltak bortsett fra det generelle som framgår av vedtak om oppfølgingstjenester fra VBT
• Det avholdes ansvarsgrupper hvor det i noen referat beskrives situasjon/ tilstand hos bruker og fordeling av videre ansvar.
• Under intervju kom det fram at hjemmesykepleien bruker pleieplan hvor vedtak om utdeling av medisiner er konkretisert
• Det framkom i intervju med ansatte at bruker har problem med å forstå innhold i vedtak fra NAV

4.  Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

Lovbrudd 1: Kristiansand kommune sikrer ikke systematisk kartlegging og journalføring av ROP- brukernes helhetlige situasjon, mål og mulige behov for tjenester i Profil. Det mangler individuell plan eller annen samordnende plan for brukergruppen

Kristiansand kommune oversendte kartleggingsskjema, som skal brukes ved søknad om helse- og omsorgstjenester. Dette var en del av den etterspurte dokumentasjonen til tilsynet. Det ble opplyst i intervju med ansatte at dette skjema brukes kun av saksbehandler i enhet for virksomhet bolig og tjenestetildeling (VBT), for å kartlegge behov i samtale med bruker. Dette gjøres før det fattes vedtak om tjenester. Skjema er inndelt i generelle tema, og skal fange opp aktuelle problemstillinger for å opplyse saken best mulig før vedtak fattes.

Fylkesmannen fant at kartleggingen var blitt utført når det gjaldt rus og psykisk helseproblematikk, men de fleste kartleggingene var over et år gamle. Det ble ikke rutinemessig kartlagt utfordringer knyttet til vold, suicidalitet og overdose. Vi fant ikke kriseplaner knyttet til disse temaene. Somatiske helseopplysninger var lite kartlagt i Profil. Det framkom i journalgjennomgang og i intervju med brukere at flere hadde alvorlige somatiske helseutfordringer som for eksempel Hepatitt C, ernæring og tannhelse. Det var ikke samlet systematisk og var dermed vanskelig å finne i Profil.

Videre kom det fram i intervjuer at ansatte i oppfølgingstjenesten og i avdeling for hjemmebaserte tjenester hadde ulik oppfatning når det gjaldt hvem som skulle følge opp somatiske tilstander. Av forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring § 6 skal det fremgå hvordan ansvar og oppgaver er fordelt i virksomheten. Uklare ansvars- og oppgavelinjer medfører risiko for at brukerne ikke får tjenester eller oppfølging de har behov for.

Videre fant vi heller ikke at oppfølgingstjenesten hadde journalført mål og tiltak vedrørende rus- og psykisk helseproblematikk. For eksempel framgikk det av vedtak at bruker skulle få støttesamtaler, men innholdet i dette var ikke konkretisert i journal.

Fylkesmannen fant at evaluering av tjenester var utført og dokumentert i behovsendringsnotat (BE- notat) i 2018, men begrunnelser for videre tjenester/ endring i tjenester var mangelfullt journalført. Det ble ikke gjort en ny kartlegging selv om den opprinnelige kunne være eldre enn et år. Noen journaler manglet helt kartlegging, og heller ikke her ble det foretatt på nytt, kun skrevet et BE- notat. Når kartleggingen er av eldre dato og opplysningene i BE-notatet i varierende grad mangler begrunnelser for endring, framstår dette som uoversiktlig. Det blir for personavhengig hva slags tjenester brukeren får, og risikoen er stor for at brukeren ikke får rett tjeneste i henhold til behovet.

Ved journalgjennomgang fant vi ingen brukere som hadde individuell plan (IP). Brukere med langvarige og sammensatte tjenester har rett til individuell plan og skal tilbys dette. Når det ikke fantes IP, skulle det vært en annen plan for å samordne tjenestene. Dette var heller ikke nedtegnet. Vi fant i journal at alle brukere har en oppfølger, og det kom videre fram i intervju at denne fungerer som en koordinator. Vi fant referat fra ansvarsgruppemøter der brukerne deltok og referatene var i hovedsak lagt inn i Profil av oppfølger. I noen av referatene framkom oppsett med beskrivelse av situasjon og tilstand for bruker hvor en hadde skrevet hvem som hadde ansvar for videre tjenester. Dette var imidlertid ikke rutinemessig utført for hvert ansvarsgruppemøte, slik at det blir for personavhengig og for stor usikkerhet omkring samordning av tjenestene. Oppfølgingstjenesten har egne rutiner for koordinatorfunksjonen, men det framgår ikke her at denne har koordineringsansvaret for en IP. Dette er også noe kommunen må se nærmere på når de nå, etter hva vi fikk opplyst under tilsynet, skal innføre ny elektronisk individuell plan.

Fylkesmannens fant ikke oppdaterte opplysninger journalført i kartleggingsskjema eller i BE-notatet. Opplysninger om mål og tiltak mangler om den helhetlige tjenesten. Det mangler IP eller annen samordnende plan. Samlet sett gir dette for stor risiko for svikt i tjenestetilbudet og som dermed ikke vil være en forsvarlig tjeneste, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1.

Lovbrudd 2: Ved endring av tjenestetilbudet fra oppfølgingstjenesten fattes ikke nytt vedtak

Kravet etter forvaltningsloven § 17 er at kommunen skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Helsepersonell har dokumentasjonsplikt etter helsepersonelloven §§ 39 og 40.

Flere av brukerne var kjent for de ansatte over år, men manglende dokumentasjon som nevnt over gjør det vanskelig å vurdere om brukerne får tjenester tilpasset behov. Når vedtaket blir fattet og mål og tiltak utformet uten at kartlegging er nedtegnet er det fare for ulik praksis, og at det kan bli personavhengig hvilke tjenester som iverksettes.

Det er egne rutiner for bruk av behovsendringsnotat for oppfølgingstjenesten og virksomhet for bolig og tjenester (VBT). I rutinen framgår det at når et BE-notat er oversendt VBT skal det fattes nytt vedtak. Vedtaket skal sendes bruker hvor det framgår hva slags tjeneste, volum på tjenesten og orientering om klageadgang. I gjennomgang av de 15 journaler fant vi ikke at det ble fattet nytt vedtak. Det var kun justert i Profil. Vi fant også sju eksempler på at tjenesten var redusert uten at brukeren fikk et nytt skriftlig vedtak.

I forvaltningsloven § 2 finner vi definisjonen av vedtak. I lovens kapittel V er det regler om hvordan vedtak skal utformes, når vedtaket skal grunngis, om begrunnelsens innhold og om underretning. Kapittel VI inneholder regler om klage. Når kommunen velger å endre vedtakene kun gjennom et BE- notat, mister brukeren den rettssikkerheten som forvaltningsloven skal sørge for blir ivaretatt.

Lovbrudd 3: Det fattes ikke vedtak etter lov om sosiale tjenester i NAV § 17

Vi fant ingen vedtak om opplysning, råd og veiledning etter lov om sosiale tjenester i NAV (stjl.) § 17 i noen av de 15 journalene vi gjennomgikk. I intervju med ansatte i NAV og oppfølgingstjenesten framkommer ulike oppfatninger om ansvar for denne tjenesten. NAV hevder at de har et fokus og ansvar for brukere som NAV anser kan komme i arbeid i nær framtid, anslagsvis en to-årsperiode.

Det framkom i intervju at de som er innenfor denne to-årsperioden får råd og veiledning uten vedtak. De som NAV vurderer til ikke å være i den såkalte arbeidslinjen blir henvist til oppfølgingstjenesten i kommunen utenfor NAV.

Det framkom at NAV og oppfølgingstjenesten hadde ulik oppfatning om hvordan de skulle samarbeide om felles brukere. Gjennom intervju kom det fram at dette var formidlet til ledere av tjenestene. Det var en gjennomgående bekymring blant de ansatte for brukere som har problemer med å bo og beholde bolig, og ivareta egen økonomi. Det framkom i intervjuer at kommunen har økt fokus på boligoppfølging, blant annet ved igangsettelse av forsterkningsteam.

Opplysning, råd og veiledning etter stjl. § 17 vil være en av tjenestene som kan bidra til at bruker kan beholde bolig. NAV skal gjøre en individuell vurdering av hvem som har rett til denne tjenesten, det skal være lett tilgjengelighet og lav terskel. Det skal ikke avgrenses til de som sannsynligvis kommer i jobb, eller til de som har en oppfølgingstjeneste.

5. Fylkesmannens konklusjon

Lovbrudd 1

Kristiansand kommune sikrer ikke systematisk kartlegging og journalføring av ROP- brukernes helhetlige situasjon, mål og mulige behov for tjenester i Profil. Det mangler individuell plan eller annen samordnende plan for brukergruppen

Lovbrudd 2

Ved endring av tjenestetilbudet fra oppfølgingstjenester fattes ikke nytt vedtak

Lovbrudd 3

Det fattes ikke vedtak etter lov om sosiale tjenester i NAV § 17

Dette er brudd på:
Helse- og omsorgstjenestelovens § 4-1
Forvaltningsloven § 17, jf. helsepersonelloven §§ 39 og 40
Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 17
Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 6,7,8,9 Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen

Vurdering av ledelsens styring av aktuelle tjenester:

Ledelsen følger med på tjenesten via møter. Funn i tilsynet viser behov for at ledelsen må forbedre og implementere nødvendige prosedyrer for å rette opp og forebygge overtredelse av helse- og omsorgslovgivningen og lov om sosiale tjenester i NAV.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

Fylkesmannen ber Kristiansand kommune utarbeide en plan for å rette lovbruddet innen 01.03.2019.

Planen må inneholde:

• tiltak som iverksettes for å rette lovbruddet
• hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene er
• Hvordan ledelsen vil gjennomgå om tiltakene har virket som planlagt etter at de har fått virke en stund
• Kommunens egne frister for å sikre framdrift

Fylkesmannen vil følge opp dette i dialog med kommunen, og deretter vurdere å avslutte tilsynet.

Med hilsen

Anne Sofie D. Syvertsen (e.f.)
Fylkeslege

Eva Dolva
seniorrådgiver

Helse- og sosialavdelingen

Dokumentet er elektronisk godkjent

Kopi til:

NAV Kristiansand

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

Varsel om tilsynet ble sendt 28.08.2018.

Forberedende møte med virksomheten ble gjennomført 06.11.2018. Tilsynet intervjuet 4 brukere den 06.11.2018. Det ble også sendt ut et spørreskjema til fastlegene i kommunen hvor vi fikk tilbake 2 svar.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved Kristiansand kommune, og innledet med et kort informasjonsmøte 13.11.2018. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 15.11.2018.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

1. Organisasjonskart/beskrivelse av kommunens/NAVs administrative og faglige oppbygging når det gjelder enheter som yter tjenester til personer med rus- og psykiske lidelser
2. Oversikt over kommunens tjenestetilbud til brukere med samtidig psykisk lidelse og rusproblematikk
3. Oversikt over / navn på ansatte i de ulike tjenestene som er involvert i kartlegging og vurdering av hjelpebehov, og som yter tjenester overfor den aktuelle brukergruppen, hvor funksjon/ stilling/ plassering i organisasjon og stillingsstørrelse framgår.
4. Rutiner/beskrivelse av hvordan brukernes rett til informasjon og medvirkning ivaretas
5. Rutiner / prosedyrer for å kartlegge hjelpebehov og fatte vedtak etter Helse- og omsorgstjenesteloven (HOL) 3-2 5, 6 a, b og sosialtjenesteloven (STL) § 17
6. Rutiner for samhandling/samarbeid internt i kommunen (inkl. med NAV og fastleger) og med spesialisthelsetjenesten,
7. Rutiner for innhenting av samtykke ved NAV og
8. Rutiner for bruk av Individuell plan (IP) eller liknende
9. Eventuelle kompetanseplan og oversikt gjennomførte opplæringstiltak fra 2016 til d.
10. Resultat av aktuelle risiko- og sårbarhetsanalyser BrukerPlan.
11. Prosedyrer /praksis for avviksbehandling og oppfølging av avvik
12. Resultat av eventuelle brukerundersøkelser gjennomført på området.
13. Eventuelle årsmeldinger som gjelder på området.
14. Eventuelt andre opplysninger/dokumenter som kan være relevante for dette tilsynet
15. Relevante avviksmeldinger for 2017 og frem til d
16. Liste/ ID-nummer over alle personer som avdeling for psykisk helse og rus definerer har ROP- lidelser, med navn og fødselsdato, hvor det framgår hva slags hjelp/ tjenester brukeren får/ har tilbud om, inkludert lavterskel
17. Nummerert liste over alle personer som NAV definerer har ROP-lidelser, med navn og fødselsdato, hvor det framgår hva slags hjelp/ tjenester brukeren får/ har tilbud

Det ble valgt 15 journaler etter følgende kriterier:

• Journaler til brukere som fortrinnsvis mottok mer enn en tjeneste

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

4 brukere ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• seniorrådgiver, Birthe Guttormsen, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, revisor
• seniorrådgiver, Fredrik Dahl, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, revisor
• seniorrådgiver, Eva Dolva, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, revisjonsleder
• rådgiver, Mathilde Rimestad, Statens helsetilsyn, observatør